Europeizacja prawa trwa. Refleksje po 2

SSympozja,
konferencje
Europeizacja prawa trwa.
Refleksje po 2. Międzynarodowej Konferencji
Szkół Prawa Niemieckiego
Słubice/Frankfurt nad Odrą, 23–25 marca 2012 r.
Akcesja Polski do Unii Europejskiej (UE) wywarła ogromny wpływ nie tylko na sam
system prawa krajowego, ale również na model kształcenia prawników, który uwzględniać musi w szerokim kontekście problematykę prawa europejskiego. Nie chodzi przy
tym tylko o nauczanie instytucjonalnego prawa UE, ale także o analizowanie wpływów prawa europejskiego na poszczególne działy prawa krajowego i przedstawianie
możliwości jego dalszego rozwoju. Z tej perspektywy niezmiernie wartościowa jest
zapoczątkowana w zeszłym roku przez prof. dr. Bartosza Makowicza z Europejskiego
Uniwersytetu Viadrina we Frankfurcie nad Odrą idea cyklicznych spotkań młodych
prawników z Polski i z Niemiec, poświęconych zagadnieniom prawa europejskiego.
Spotkania te, odbywające się w języku niemieckim, mają postać konferencji opierającej
się na trzech filarach: wykładach profesorów z Polski i z Niemiec, prowadzonych przez
praktyków, workshopach, których celem jest przedstawienie specyfiki różnorodnych
zawodów prawniczych wykonywanych na płaszczyźnie krajowej, ponadnarodowej
i międzynarodowej, oraz na objętym patronatem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego RP i Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Berlinie konkursie na najlepszy
niemieckojęzyczny krótki esej naukowy. Innowacyjna formuła organizowanej przez
Uniwersytet Viadrina, Niemiecką Centralę Wymiany Akademickiej (DAAD) oraz Polsko-Niemieckie Stowarzyszenie Prawników konferencji gromadzi rokrocznie ponad 200
uczestników z Polski i z Niemiec, nadając jej w ten sposób symboliczny wręcz charakter,
a w wymiarze europejskim stanowiąc jedyny swego rodzaju przykład współpracy studentów dwóch państw sąsiedzkich Unii Europejskiej.
Tematem przewodnim tegorocznej konferencji była problematyka europeizacji prawa. Uczestnicy konferencji zapoznani zostali podczas wykładów z najważniejszymi
Tegoroczne workshopy poprowadzone zostały głównie przez adwokatów (m.in. z międzynarodowych
kancelarii: Noerr, bunk-alliance i Viadrina), przedstawiciela Prezydium Policji Landu Brandenburgia oraz pracownika Instytutu Allerhanda – niezależnej jednostki naukowej prowadzącej interdyscyplinarne i prawnoporównawcze badania w zakresie prawa prywatnego.
256
Sympozja, konferencje
7–8/2012
wyzwaniami stojącymi przed polskim i niemieckim prawem karnym, cywilnym oraz
publicznym w dobie postępującej europeizacji, a następnie mogli, w ramach ośmiu
workshopów, przekonać się, jak silny jest wpływ prawa europejskiego na praktykę
stosowania prawa w Polsce i w Niemczech.
1. Prawo karne
Prowadzący wykład prof. dr Martin Heger z Uniwersytetu Humboldta w Berlinie
wskazał na wstępie swoich rozważań, że proces europeizacji prawa karnego rozpoczął
się dopiero od wejścia w życie traktatu z Maastricht, który dla urzeczywistniania przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości przewidywał w ramach ówczesnego
III filaru środki współpracy międzyrządowej w sprawach karnych. Współcześnie mówi
się już wprawdzie o europejskim prawie karnym, choć nadal brak jest europejskiego
sądu karnego czy aktu prawnego, który regulowałby przynajmniej część ogólną wspólnego unijnego prawa karnego. Profesor Heger podkreślił w tej kwestii, że znaczącą
rolę w procesie rozwoju europejskiego prawa karnego mogłaby odegrać Prokuratura
Europejska, której powołanie może nastąpić na podstawie art. 86 TFUE. Trudno byłoby
wprawdzie wyobrazić sobie sytuację, że jej powołanie nastąpiłoby w drodze jednomyślnej decyzji Rady, jednak przewidziana została tu możliwość zastosowania procedury
wzmocnionej współpracy, która – jak pokazuje przykład strefy Schengen czy strefy
euro – skutkować mogłaby sukcesywnym przyłączaniem się kolejnych państw i tym
samym umacnianiem znaczenia Prokuratury Europejskiej. Profesor Heger wskazał, że
działalności Prokuratury Europejskiej towarzyszyłyby dalsze problemy wymagające
rozwiązania, przede wszystkim dotyczące określenia właściwości sądu, języka postępowania czy ujednolicenia przepisów prawa materialnego. Zdaniem prof. Hegera należałoby stworzyć także odpowiednią strukturę sądów, która byłaby właściwa w sprawach
oskarżeń wnoszonych przez Prokuraturę Europejską – pozwoliłoby to uniknąć wielu
problemów wynikających z różnic między porządkami prawnymi poszczególnych
państw członkowskich. Różnice te bowiem, warunkowane czynnikami kulturowymi,
stanowią obok suwerenności państw członkowskich zasadniczy element wyznaczający
granice europejskiego prawa karnego.
Określenie go jako celu Unii nastąpiło w traktacie amsterdamskim.
Podkreślone zostało, że choć wcześniejsze, fundamentalne z punktu widzenia urzeczywistniania wspólnego rynku, orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) miały wyjściowo za przedmiot
w postępowaniach krajowych prawo karne, to same rozstrzygnięcia dotyczyły prawa gospodarczego, a nie
dogmatyki prawa karnego, por. wyroki TSUE: w sprawie 8/74 Dassonville (Zb. Orz. 1974, s. 837), w sprawie
120/78 Cassis de Dijon (Zb. Orz. 1979, s. 649) oraz w sprawach połączonych C-181/91 i C-248/91 Keck i Mithouars
(Zb. Orz. 1993, s. I-6097).
Pod pojęciem „europejskie prawo karne” rozumie się zbiorczą materię prawną sui generis, na którą składają się regulacje prawa unijnego (dawniej wspólnotowego), międzynarodowego prawa karnego oraz pozostające pod ich wpływem regulacje prawa krajowego państw członkowskich, por. B. Hecker, Europäisches
Strafrecht, Heidelberg 2007, s. 24.
Regulacja taka dotyczyć mogłaby wyłącznie takich rodzajów czynów zabronionych, które pozostają
w sferze kompetencji Unii.
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.U. C-83 z 30 marca 2010 r.
257
Sympozja, konferencje
PALESTRA
Profesor Heger przedstawił również czynniki kształtujące proces europeizacji prawa karnego, do których zaliczył: asymilację, harmonizację, wzajemne uznawanie oraz
prounijną wykładnię. Wskazane zostało, że o ile asymilacja, polegająca na zobowiązaniu państw członkowskich do stosowania identycznych regulacji prawa krajowego
w zwalczaniu oszustw na szkodę własnych i unijnych interesów finansowych, dokonuje
się wyłącznie w ramach krajowego porządku prawnego, o tyle harmonizacja ma za
zadanie minimalizowanie różnic między ustawodawstwami poszczególnych państw
członkowskich. Wzajemne uznawanie odnosi się natomiast do wymogu poszanowania
standardów i regulacji innych państw członkowskich, np. w materii karalności określonych zachowań przy wydawaniu obywatela w ramach europejskiego nakazu aresztowania. Prounijna wykładnia zaś, potwierdzona dobitnie w orzeczeniu TSUE w sprawie
Pupino, nakazuje sądom krajowym przy stosowaniu prawa krajowego dokonywać jego
wykładni, na ile tylko to możliwe, w świetle brzmienia i celów dyrektywy (dawniej
decyzji ramowej) dla pełnego osiągnięcia zamierzonego przez nią rezultatu.
Kończąc wykład, prof. Heger podkreślił, że wymóg racjonalności polityki kryminalnej
odnosić musi się zarówno do płaszczyzny krajowej, jak też ponadnarodowej. Wymóg
ten oznacza przede wszystkim, że stanowienie prawa karnego nie powinno być podyktowane potrzebą aktualnej sytuacji, ale być wynikiem przemyślanych decyzji.
2. Prawo cywilne
Zagadnienie wpływu nauki na proces europeizacji prawa cywilnego przedstawił
prof. dr hab. dr h.c. Fryderyk Zoll, profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego i Uniwersytetu
Osnabrück. Profesor Zoll rozpoczął swoje rozważania od podkreślenia, że wpływ prawa
europejskiego na krajowe prawo cywilne jest niezmiernie duży i bezpośrednio dotyka
kwestii fundamentalnych dla systemów prawa prywatnego poszczególnych państw
członkowskich10, stąd też tak istotne jest zapewnienie demokratycznej legitymacji gremiów przygotowujących unijne regulacje. Dotychczasowe prace nad europejskim prawem umów toczyły się bowiem w ramach nieformalnych grup eksperckich, co rodzić
musi pytanie o akceptowalność ich wyników przez państwa członkowskie i gotowość
do wprowadzania ich w życie.
Profesor Zoll przedstawił dorobek nauki w zakresie wypracowania europejskiego
Dokonywana obecnie na podstawie dyrektyw, w dawnym zaś III filarze na podstawie decyzji ramowych,
dotyczy przykładowo takich przestępstw, jak: pornografia z udziałem dzieci, terroryzm, handel ludźmi czy
fałszowanie pieniędzy.
H. Heine, Die Rechtsstellung des Beschuldigten im Rahmen der Europäisierung des Strafverfahrens, Frankfurt
nad Menem 2009, s. 59 i n.
Wyrok TSUE w sprawie C-105/03 Pupino (Zb. Orz. 2005, s. I-05285).
10
Przywołane zostało orzeczenie TSUE w sprawie C-168/00 Leitner (Zb. Orz. 2002, s. I-02631), w którym
Trybunał, przyznając prawo dochodzenia odszkodowania za szkodę niemajątkową w postaci pozbawienia
przyjemności z urlopu, uczynił pierwszy krok dla stworzenia europejskiej definicji pojęcia szkody – pojęcia mającego kluczowe znaczenie dla reżimu odpowiedzialności odszkodowawczej. Zob. także uchwałę SN
z 19 listopada 2010 r., III CZP 79/10, OSNC 2011, nr 4, poz. 41, w której SN, odwołując się do orzeczenia w sprawie Leitner, dopuścił możliwość zasądzenia zadośćuczynienia z tytułu odpowiedzialności kontraktowej.
258
7–8/2012
Sympozja, konferencje
prawa umów. Rozpoczął od prekursora prac w tej materii, tzw. Grupy Lando11, która
wypracowała Principles of European Contract Law (PECL) – zbiór reguł mających ogromne
znaczenie nie tylko dla rozwoju europejskiego prawa prywatnego, ale także z punktu
widzenia nowelizacji prawa cywilnego podejmowanych od lat 90. w krajach europejskich12. Na fali optymizmu spowodowanego stworzeniem PECL podjęte zostały prace
w ramach kolejnej nieformalnej grupy, Study Group of European Civil Code, których celem było szukanie „wspólnych mianowników”13 dalszych obszarów prawa cywilnego
państw członkowskich14, a w szerszej perspektywie – przygotowywanie podwalin dla
europejskiego kodeksu cywilnego. Obydwie grupy brały więc za punkt wyjścia porównanie porządków prawnych państw członkowskich WE i wskazanie wspólnych im elementów. Jednocześnie zainicjowane zostały przez Komisję Europejską15 prace w drugim
nurcie: znalezienia wspólnych elementów unijnych regulacji prawa cywilnego, które,
obejmując swoim zasięgiem wybrane aspekty (tzw. regulacja sektorowa), nie tworzyły
koherentnego systemu. Profesor Zoll podkreślił, że obydwa kierunki badań uzupełniały
się wzajemnie, a ich wspólnym efektem było stworzenie Wspólnego Systemu Odniesienia – Common Frame of Reference, który stanowić ma pomoc dla europejskich i krajowych
prawodawców oraz sądów przy poszukiwaniu powszechnie akceptowanych rozwiązań
danego problemu16.
Profesor Zoll odwołał się również do koncepcji stworzenia europejskiego kodeksu
cywilnego oraz przedstawił alternatywne do niego zamierzenie wprowadzenia tzw.
Instrumentu Opcjonalnego stanowiącego dwudziesty ósmy reżim prawny w ramach
UE, który mógłby być wybierany przez strony przy zawieraniu umów przez Internet17.
Obecnie toczy się debata na temat Instrumentu, w której z jednej strony dyskutowany
jest jego potencjalny zakres zastosowania18, z drugiej zaś podnoszone są obawy o możliwość rozszerzania zakresu jego stosowania w przyszłości. Jak wskazał prof. Zoll, część
ogólna Instrumentu mogłaby bowiem mieć zastosowanie także do innych niż przewidziane w nim rodzajów umów, a powoływanie go w orzecznictwie TSUE w sprawach
innych niż objęte jego stosowalnością w charakterze wskazówki interpretacyjnej czy
pomocy w wypełnianiu luk w prawie oznaczać mogłoby mimowolną unifikację prawa
11
Commission on European Contract Law: było to działające od późnych lat 70. XX w. nieoficjalne i niezależne
zrzeszenie prawników reprezentujących wszystkie ówczesne państwa członkowskie WE, które nazwę swą
wzięło od pomysłodawcy i inicjatora jej prac, Olego Lando, duńskiego prawnika komparatystyki prawa.
12
Prof. Zoll podał przykład holenderskiego prawa cywilnego znowelizowanego gruntownie na początku
lat 90.
13
Analizowane były nie tylko normy prawne, ale również orzecznictwo sądowe.
14
Wskazać należy tu: poszczególne rodzaje umów, czyny niedozwolone, zabezpieczenia rzeczowe wierzytelności, bezpodstawne wzbogacenie, prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia, sposoby nabycia i utraty
własności.
15
Doszło do powołania Research Group on the Existing EC Private Law, zwanej także Acquis-Group.
16
Tworzeniu Wspólnego Systemu Odniesienia towarzyszyły ożywione dyskusje jego zwolenników i przeciwników, które porównane zostały przez prof. Zolla do sporu, jaki toczył się w XIX w. w Niemczech między
zwolennikami i przeciwnikami kodyfikacji prawa cywilnego (słynny spór Savigny–Thibaut).
17
Jest to tzw. „koncepcja niebieskiego guzika” (bluebutton idea) – po jego kliknięciu, np. przy robieniu e-zakupów, wybierany byłby unijny reżim prawny podlegający we wszystkich krajach jednolitej wykładni.
18
Chodzi przede wszystkim o kwestię, jakich rodzajów umów miałby dotyczyć – wyłącznie umowy kupna-sprzedaży i powiązanych z nią umów świadczenia usług czy też szerszej grupy umów, oraz o pytanie,
w jakich stosunkach mógłby mieć zastosowanie: B2C czy też B2B, a nawet B2P i P2P.
259
Sympozja, konferencje
PALESTRA
cywilnego państw członkowskich. Jak podkreślił prof. Zoll, decyzja Komisji Europejskiej
w przedmiocie Instrumentu Opcjonalnego mieć będzie duże znaczenie dla dalszego
procesu ujednolicania prawa cywilnego w Unii Europejskiej.
3. Prawo publiczne
Ostatni z wykładów, przeprowadzony przez prof. dr. Heinricha-Amadeusa Wolffa
z Uniwersytetu Viadrina, dotyczył europeizacji niemieckiego prawa konstytucyjnego. Profesor Wolff przedstawił nieznane polskiej Konstytucji, a wypływające z art. 23
Ustawy Zasadniczej (UZ)19 zobowiązanie Republiki Federalnej Niemiec do współdziałania przy urzeczywistnianiu zjednoczonej Europy (tzw. Integrationsauftrag – zlecenie
do integracji), które stanowi jeden z wiążących celów działania państwa20. Elementami
tego zobowiązania są: upoważnienie do przekazania na rzecz EU praw zwierzchnich,
konstytucyjny obowiązek współdziałania niemieckich przedstawicieli w gremiach UE,
obowiązek przestrzegania i wykonywania prawa unijnego, a także transponowania go
do krajowego porządku prawnego oraz prounijna wykładnia prawa krajowego (również Ustawy Zasadniczej21)22. Wszystko to następować może jednak wyłącznie z poszanowaniem granic integracji, na które składają się zgodnie z orzecznictwem FTK:
nieprzekraczanie przez UE zakresu kompetencji powierzonych (chodzi o tzw. kontrolę
ultra vires), zachowanie elementów tożsamości konstytucyjnej Niemiec oraz zapewnienie odpowiedniej legitymacji demokratycznej UE23.
Profesor Wolff przedstawił również liczne sposoby wpływania przez prawo europejskie na prawo konstytucyjne Niemiec. W pierwszej kolejności odwołał się do najbardziej
widocznego aspektu – dokonywania zmian Ustawy Zasadniczej. Przywołane zostały
nowelizacje UZ, w wyniku których: wprowadzono tzw. klauzulę europejską (art. 23 UZ),
umożliwiono obywatelom państw członkowskich UE udział w wyborach komunalnych
(art. 28 ust. 1 zd. 3 UZ), powołano Komisję ds. Unii Europejskiej w Bundestagu i stworzono możliwość powołania Izby Europejskiej w Bundesracie (odpowiednio: art. 45
i art. 52 ust. 3a UZ), umożliwiono krajom związkowym uczestniczenie w sprawach
związanych z Unią Europejską (art. 50 UZ), stworzono podstawy do przekazywania
przez Bank Federalny jego zadań i uprawnień Europejskiemu Bankowi Centralnemu
(art. 88 zd. 2 UZ), wprowadzono nową regulację odnośnie do prawa azylu (art. 16a UZ),
umożliwiono ekstradycję obywatela niemieckiego do jednego z krajów członkowskich
UE (art. 16 ust. 2 zd. 2 UZ), określono zasady odpowiedzialności finansowej wynikającej z naruszenia ponadnarodowych obowiązków Niemiec (art. 104a ust. 6 UZ) oraz
wprowadzono regulacje dotyczące skargi o naruszenie przez UE zasady pomocniczości
19
Artykuł ten, regulujący całościowo zagadnienia przekazywania praw zwierzchnich na UE, określany jest
mianem klauzuli europejskiej, jego odpowiednikiem w polskiej Konstytucji jest art. 90.
20
Ch. Hillgruber, (w:) B. Schmidt-Bleibtreu, H. Hofmann, A. Hopfauf (red.), Kommentar zum Grundgesetz,
12. wydanie, art. 23, numer boczny 7.
21
Wyrok FTK w sprawie traktatu lizbońskiego, BVerfG NJW 2009, 2270.
22
H. D. Jarass, (w:) H. D. Jarass, B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 11. wydanie, art. 23, numer boczny 13.
23
Wyrok FTK w sprawie traktatu lizbońskiego, BVerfG NJW 2009, 2270.
260
Sympozja, konferencje
7–8/2012
(art. 23 ust. 1a UZ)24. W dalszej kolejności przedstawiony został sposób dokonywania
zmian w wyniku prounijnej wykładni i powoływania się na wspólne tradycje konstytucyjne – bez formalnej nowelizacji UZ. Wśród licznych przykładów wskazane zostało
rozszerzenie stosowania przewidzianych w art. 19 ust. 3 UZ gwarancji praw podstawowych na osoby prawne z siedzibą w państwie członkowskim UE25. Kolejną płaszczyzną
wywierania wpływu na prawo konstytucyjne jest integracja systemu prawnego UE do
Ustawy Zasadniczej, co przejawia się tym, że wiele norm, w których mowa jest o władzy
publicznej czy o prawie, odnosić będzie się nie tylko do krajowych organów władzy
czy krajowego prawa, ale również do organów unijnych i unijnych aktów prawnych26.
Jako ostatnia zaprezentowana została zmiana konstytucyjnych zasad w wyniku przenikania się regulacji prawa unijnego i prawa konstytucyjnego. I tak przykładowo zasada zastrzeżenia regulacji ustawowej musi ulec modyfikacji i obejmować również akty
stanowione przez instytucje UE, a zasada państwa federalnego jest zmieniana poprzez
uczestniczenie przez organy federalne w procesie stanowienia prawa UE w sprawach,
w których kompetencje prawodawcze mają kraje związkowe.
4. Podsumowanie
Wykłady zakończyła moderowana dyskusja. Profesor Makowicz, podsumowując
zadawane w jej trakcie pytania, poprosił prelegentów o ustosunkowanie się do kwestii
demokratycznej legitymacji UE. W ramach wykładów przedstawiane były bowiem zagadnienia europeizacji różnych obszarów prawa krajowego, nie była jednak poruszana
kwestia demokratycznych podstaw stanowienia w ramach UE prawa. Profesor Zoll podkreślił, że problem legitymacji demokratycznej stanowionego prawa dotyczy również
płaszczyzny krajowej. W prawie cywilnym mówić można o pozornej legitymacji, projekty kodyfikacyjne i nowelizacje przygotowywane są bowiem przez ekspertów, a następnie jedynie mimowolnie zatwierdzane przez parlamenty. Profesor Wolff podkreślił
z kolei, że pozycja Parlamentu Europejskiego była w ostatnim czasie systematycznie
wzmacniana, nadal jednak odgrywa on rolę uzupełniającą – legitymacja demokratyczna
UE zapewniana jest w pierwszej kolejności bezpośrednio przez parlamenty krajowe,
przed którymi ponoszą odpowiedzialność członkowie Rady Europejskiej oraz Rady.
Zdaniem prof. Hegera taki stan rzeczy jest wystarczający i nie można zarzucać UE, że
pozbawiona jest ona legitymacji demokratycznej.
Bartosz Jagura
24
Widać wyraźnie, że członkostwo Niemiec w UE wiąże się z licznymi nowelizacjami UZ. W Polsce jest
obecnie żywo dyskutowana konieczność dokonania zmian Konstytucji i wprowadzenia nowego rozdziału
unijnego, w którym całościowo regulowane byłyby kwestie wiążące się z członkostwem w UE, por. J. Barcz,
Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne działań implementacyjnych, Warszawa 2012, s. 450 i n.
25
Z literalnego brzmienia UZ wynika, że prawa podstawowe odnosić mogą się wyłącznie do krajowych
osób prawnych. Rozszerzenie pojęcia „krajowe” nastąpiło w postanowieniu FTK z 19 lipca 2011 r., 1 BvR
1916/09 = NJW 2011, s. 3428 i n.
26
Tytułem przykładu wskazać można normę art. 19 ust. 4 UZ, zgodnie z którą gdy prawa jakiejś osoby zostały naruszone przez władze publiczne, przysługuje jej droga prawna – pojęcie „władz publicznych” odnosić
będzie się również do instytucji i organów UE.
261