Organizacje międzynarodowe

Organizacje międzynarodowe - GO’s
1. Rozwój historyczny GO’s
-
‘początki’ zjawiska GO’s – wiek XIX - organizacje normujące, przede wszystkim,
procesy komunikacji międzynarodowej szeroko rozumianej;
Na kongresie wiedeńskim (1815) przyjęto zasady organizowania żeglugi śródlądowej po
rzekach przepływających przez kilka państw – zdecydowano o przyjęciu reguł
umiędzynarodawiających korzystanie z tych szlaków wodnych - Renu, Menu, Skaldy, Mozy,
Mozeli, Neckaru, Padu; mocą ustaleń kongresu paryskiego (1856) umiędzynarodowiono
żeglugę po Dunaju – komisje rzeczne – pierwsze w istocie GO’s. Pierwsza przewidziana
Aktem końcowym kongresu wiedeńskiego (1815) – następnie traktatem z Mayence
(31.03.1831) – Komisja rzeczna na Renie.
Akt końcowy Kongresu Wiedeńskiego (9.06.1815)
Art. CVIII „Mocarstwa, których kraj oddziela albo przecina ta sama rzeka żeglowna, zobowiązują się
uporządkować za wspólną zgodą wszystko to, co się tyczy żeglugi na tej rzece. W tym celu zamianują
one Komisarzy, którzy się zbiorą najpóźniej w sześć miesięcy po zakończeniu Kongresu i którzy
wezmą za podstawy swoich prac zasady wyrażone w następujących artykułach”.
Art. CIX – CXV - stanowiły m. in., że: „Żegluga... będzie zupełnie wolna w całym jej biegu”, „System...
poboru opłat jak i co do utrzymania policji, będzie na całym biegu rzeki, o ile to się da zrobić, tenże
sam.” „Opłaty od żeglugi „ustanowione będą w sposób jednostajny, niezmienny i... niezawisły”... „Nie
będą nigdzie ustanowione prawa składu, portu lub przymusowego wypoczynku”
Art. CXVI „Wszystko, o czym wspominają artykuły poprzedzające, określi się przez regulamin
wspólny, który obejmie wszystko co by wymagało dalszego określenia. Regulamin raz ustanowiony
nie będzie mógł być zmieniony, jak tylko za przyzwoleniem wszystkich Państw nadrzecznych, których
staraniem będzie obmyśleć środki do jego wykonania w sposób odpowiedni i stosowny do
okoliczności i miejsca”.
Art. CXVII „Przepisy szczególne tyczące się żeglugi na Renie, Nekarze, Menie, Mozeli, Mozie i
Skaldzie, tak jak się znajdują przyłączone do niniejszego akty, będą miały tę samą moc i ważność, jak
gdyby były dosłownie tu zamieszczone’.
Komisarze pełnomocnicy państw przyjmując stosowne szczegółowe regulaminy normujące żeglugę i
czuwając w sposób stały nad ich wdrażaniem i przestrzeganiem, tworzyli stałą instytucję tzw. komisje
rzeczne, które traktuje się jako pierwowzór GO’s.
Komunikacja umiędzynarodowionymi kanałami i rzekami nie wyczerpuje problemów
komunikacyjnych.
Stosowne zatem regulacje wielostronne przyjmowane są kolejno, gdy mieć na uwadze:



ruch kolejowy;
stosunki pocztowe (wprowadzenie jednolitego systemu usług pocztowych – debiut
znaczka pocztowego – 1.05.1840 – w Zjednoczonym Królestwie pojawia się „czarna
jednopensówka”;
telegraficzne;
A także kolejne organizacje międzynarodowe - przedmiotowo wyspecjalizowane zajmujące
się organizowaniem pewnych typów komunikacji:



Międzynarodowy Związek Telegraficzny w roku 1865 (telegraf wynaleziono w 1835 r.);
Światowy Związek Pocztowy – w roku 1874;
Międzynarodowe Biuro Miar i Wag – w roku 1875;
W XIX stuleciu – „(...) utworzono w tym stuleciu, po Waterloo, ponad 450 prywatnych lub
pozarządowych (NGO’s) organizacji międzynarodowych i ponad 30 organizacji rządowych
(GO’s)”.
GO’s XIX wiecznej doby „nie były międzynarodowymi organizacjami jakie znamy dzisiaj, z szeroko
określonymi kompetencjami i uprawnieniami, szeroko rozbudowanym członkostwem, powszechnie
przyjętą i ukształtowaną strukturą, uznaną osobowością w rozumieniu prawa międzynarodowego, jak i
prawa krajowego. Były one raczej administracyjnym forum służącym i stymulującym komunikowanie
się zarówno państw jak i jednostek.” (Rosenne).
GO’s takimi jak definiujemy je współcześnie ukształtowały się już w wieku XX, a w pełni zgodnie z
założeniami definicyjnymi, w drugiej połowie wieku XX.
Wiek XX – obok ‘klasycznych’ technicznych GO’s, Organizacje innego typu – m.in.,
ustanawiające mechanizmy (systemy zbiorowego bezpieczeństwa) w skali globalnej - Liga
Narodów, czy ONZ (vide: rozdz. VII Karty), obok innych ich funkcji – i przedmiotowych
(kompetencyjnych) zainteresowań – np. organizacje wyspecjalizowane ONZ, czy też
organizacje regionalne (wśród nich: Rada Europy czy też Unia Europejska).
Jaka – ilościowo – skala zjawiska (różne szacunki) ?
Liczbowy rozwój organizacji międzynarodowych:
1909 1951 1964 1972 1985 1991 1995 1999 2002 2003 -
37
123
179
280
378
297
266
251
238
245
2. Definicja GO doby współczesnej
Konwencja wiedeńska - (1986) – „Organizacja międzynarodowa jest związkiem państw
opartym na fundamencie traktatowym, wyposażonym w statut i wspólne organy oraz
posiadającym osobowość prawną różną od osobowości prawnej państw członkowskich.”
3. Powstanie i skład GO
1. Traktat wielostronny – przyjętą forma aktu konstytuującego GO
Zgoda na utworzenie GO’s wyrażana jest w najbardziej solenny z możliwych sposób – w
drodze ratyfikacji – to zatem traktat wielostronny - a procedury właściwe dla wypracowania
traktatów wielostronnych (w trybie złożonym).
Zob. Art. 89. ust. 1 Konstytucji RP i art. 90. ust. 1-3 Konstytucji RP;
Od traktatowych narodzin Organizacji, należy odróżnić (wyjątek od reguły) sporadyczne przypadki,
gdy nie traktat jest zalążkiem GO. Przykłady – Akt Końcowy Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy
w Europie (1975), który nie był traktatem, a który dał początek regularnym spotkaniom kreującym
podmiot zwany KBWE, który z kolei przekształcił się (1.01.1995) w ‘regularną’ GO - Organizację
Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE).
Inicjatywa powołania GO – czyja ?
a. grupy zainteresowanych państw – np. inicjatywa 3 Mocarstw (konsultowana z rządem
Chin i Tymczasowym rządem Francji) utworzenia ONZ – Jałta, 11 lutego 1945;
b. państwa (indywidualnie) – Deklaracja Roberta Schumanna z 9 maja 1950 roku była
aktem zwołującą konferencję na której wypracowano EWWiS (17.04.1951 roku);
c. organizacja międzynarodowa - ONZ inicjatorem powołania przez NZ w 1956 - MAEA
(Międzynarodowej Agencji Energii Atomowej);
Traktat wielostronny powołujący Organizację – formalnie jak każdy inny - de facto traktat
szczególny.
2. Znamiona ‘szczególności’ traktatu ustanawiającego GO
a. zwierzchność statutu;
Traktat – statut – konstytucja – ustanawia zwierzchność statutu wobec innych traktatów; tzn.
wszelkie traktatowe, jak i wszelkie inne zobowiązania państw członkowskich muszą być
zgodne ze STATUTEM (np. art. 103 Karty NZ – ONZ-owskie ius cogens);
Statut ustanawia także swoją zwierzchność wobec wszelkich aktów unilateralnych (uchwał)
organów Organizacji;
b. całkowita akceptacja jego postanowień przez członków, tzn. akceptacja „bez reszty”; nie
można do traktatu składać zastrzeżeń, jeżeli zaś istnieje taka możliwość przyjęcie
zastrzeżenia wymaga zgody kompetentnego organu organizacji;
c. statuty – traktaty powołujące GO - zawierane są zazwyczaj na czas ‘nieokreślony’ –
znamię jego istotnej „trwałości”;
d. wskazanie celów i zadań jakie GO ma osiągać i realizować, kto ma to czynić – jakie
organy, o jakich kompetencjach, w drodze jakich procedur.
3. Typowe elementy uregulowane statutem
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
nazwa organizacji;
motywy utworzenia (preambuła);
cel lub cele utworzenia;
pierwotny skład członkowski (sygnatariusze statutu);
warunki i tryb przyjmowania nowych członków;
podstawowe zasady funkcjonowania;
struktura organizacyjna;
kompetencje uchwałodawcze (w tym tryb podejmowania uchwał);
uprawnienia kontrolne;
składki członkowskie, inne źródła finansowania;
wskazanie sposobu lub sposobów rozstrzygania sporów interpretacyjnych;
osobowość prawna organizacji;
4. Członkostwo w GO
Mówimy o GO’s – organizacjach rządowych; a więc PAŃSTWA są członkami Organizacji, ich
rządowi przedstawiciele w nich je reprezentują. Mogą i inne podmioty być członkami GO, ale
to zupełnie marginalne przypadki.
Istotę członkostwa w Organizacji określają prawa i obowiązki członka Organizacji.
Prawa:
a. czerpanie korzyści z członkostwa – prawo do bycia beneficjentem wszystkich form
statutowej działalności organizacji;
b.
c.
d.
e.
f.
g.
wykonywanie wszystkich statutowych i zwyczajowych uprawnień członkowskich;
udział w procesie podejmowania decyzji;
wybieranie i bycie wybieranym do organów GO;
swoboda wypowiedzi i głosowania w GO;
uczestniczenie w spotkaniach plenarnych GO;
desygnowanie i udział w wybieraniu funkcjonariuszy GO, organów o składzie
eksperckim;
Obowiązki:
a.
b.
c.
d.
e.
wykonywanie zobowiązań statutowych;
wspieranie GO w realizacji celów i funkcji;
powstrzymywanie się od działań sprzecznych z interesami GO;
uczestniczenie w pracach (działalności) GO;
ponoszenie części kosztów funkcjonowania GO;
5. Formuły uczestnictwa
-
członkowie pierwotni;
członkowie pochodni;
-
pełne członkostwo;
nie-pełne członkostwo (status obserwatora);
Gdy mowa o członkostwie Organizacji to mowa, jak stwierdziliśmy, o członkostwie państw. Ale są
członkami pewnych GO również, samodzielne obszary celne. I tak Chiny (ChRL), Hong-Kong (jako
Specjalny Region Administracyjny Hong-Kong), Makao, a także Tajwan są pełnoprawnymi członkami
Międzynarodowej Organizacji Handlu. Zarówno Chiny (ChRL) jak i SRA Hong-Kong są także pełnymi
członkami Światowej Organizacji Turystycznej i Międzynarodowej Organizacji Meteorologicznej.
6. Przystąpienie do GO
Problem nie dotyczy pierwotnych członków Organizacji. Pierwotni członkowie określają, kto
do GO przystąpi.
Niezależnie od szczegółowych rozwiązań (przyjętych kryteriów przystąpienia) twórcy
Organizacji decydują, czy będzie ona: otwartą; pół-zamkniętą czy też zamkniętą.
Kryteria przystąpienia określają statuty. Co do zasady, mają na uwadze dwa rodzaje
względów:
A. wolę budowania poprzez GO szczególnych więzi solidarności pomiędzy członkami –
budowanie ‘szczególnych więzi’ implikuje ‘ograniczanie’ dostępu do Organizacji;
B. wolę budowania poprzez GO rozległej struktury – co implikuje istotną ‘otwartość’ i
‘neutralność’ w stawianiu warunków państwom deklarującym wolę przystąpienia do
Organizacji;
A. Szczególne więzi: mogą być:
a. neutralne, obiektywne - kryteria geograficzne; w skali kontynentu (Unia Afrykańska,
Organizacja Państw Amerykańskich); subregionalne (Rada Państw Morza Bałtyckiego;
Organizacja Czarnomorskiej Współpracy Gospodarczej); kryteria religijne (Organizacja
Konferencji Państw Islamskich); funkcjonalne (Organizacja Państw Eksportujących Ropę
Naftową);
b. aksjologicznie określone – gotowość dzielenia i realizowania pewnych (wartości) idei w
kręgu państw, członków Organizacji.
Art. 3 statutu Rady Europy – „Każdy członek RE obowiązany jest przyjąć zasady praworządności i
korzystania przez wszystkich podlegających jego jurysdykcji ludzi z praw i podstawowych wolności
człowieka (...)
Art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności
osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw
człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom
Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości,
solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.”
Art. 2 TUE zastąpił art. 6.1. TUE stanowiący, iż „Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji,
poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne
dla Państw Członkowskich.”
B. dla bycia członkiem – „rozległej struktury” – np. organizacji wyspecjalizowanych ONZ
„wystarczy być” członkiem ONZ – to wszystko.
Dla bycia członkiem samej ONZ – kryteria członkostwa określa art. 4.
„1. Do organizacji NZ mogą być przyjęte wszystkie (...) państwa miłujące pokój, które przyjmą
zobowiązania zawarte w niniejszej Karcie i, zdaniem Organizacji, zdolne są i pragną zobowiązania te
wykonywać.
2. Przyjęcie takiego państwa do Organizacji NZ nastąpi decyzją ZO, powziętą na zalecenie RB.”
Kandydat na członka ONZ musi zatem:
1). być państwem;
2). „miłować pokój”;
3). przyjąć zobowiązania zawarte w Karcie NZ;
4). być zdolnym do wykonywania wspomnianych zobowiązań;
5). pragnąć wykonywać te zobowiązania;
C. Czasami zdarza się, że samo opowiedzenie się za pewnym zbiorem wartości nie
wystarczy. Twórcy GO wymagają więcej. Wynegocjowania warunków przystąpienia państwa
do Organizacji.
Przykładem tego Art. 49 TUE.
Artykuł ten stanowi:
„Każde Państwo europejskie, które szanuje wartości, o których mowa w artykule 2, i
zobowiązuje się je wspierać, może złożyć wniosek o członkostwo w Unii. O wniosku tym informuje się
Parlament Europejski i parlamenty narodowe. Państwo ubiegające się o członkostwo kieruje swój
wniosek do Rady, która stanowi jednomyślnie po zasięgnięciu opinii Komisji oraz po otrzymaniu zgody
Parlamentu Europejskiego, udzielonej większością głosów jego członków. Brane są pod uwagę
kryteria kwalifikacji uzgodnionej przez Radę Europejską.
Warunki przyjęcia i wynikające z tego przyjęcia dostosowania w Traktatach stanowiących
podstawę Unii są przedmiotem umowy między Państwami Członkowskimi a Państwem ubiegającym
się o członkostwo. Umowa ta podlega ratyfikacji przez wszystkie umawiające się państwa, zgodnie z
odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi.”
7. Wystąpienie z GO
Zauważyć należy, że państwa w statutach często świadomie unikają regulowania kwestii
wystąpienia z organizacji. Problem wystąpienia z organizacji – wycofania się z traktatu w
istocie - rodzi konieczność odwołania się do reguł prawa traktatowego.
Zatem, jeżeli statut zawiera klauzulę wystąpienia z Organizacji ‘nie ma problemu’.
W przypadku braku klauzuli wystąpienia problem bardziej skomplikowany. Spotkać wszakże
można opinie wskazujące, że statuty organizacji międzynarodowych są traktatami objętymi
domniemaniem prawa do wypowiedzenia.
Wystąpienie z Organizacji - klauzule przewidziane traktatem;
Klauzule te są różnie formułowane, najczęściej przewidują tryb wypowiedzenia umowy (zazwyczaj w
drodze notyfikacji aktu komunikującego decyzję stronom umowy lub depozytariuszowi umowy) i
wyznaczają czas, który musi minąć, aby wypowiedzenie stało się skuteczne.
Nader łagodne warunki wystąpienia formułuje art. 1.5 Konstytucji Międzynarodowej Organizacji Pracy,
poprzestając wyłącznie na określeniu – na 2 lata od złożenia – terminu skuteczności zawiadomienia
Dyrektora Generalnego o wystąpieniu i zobowiązując występującego do uregulowania do dnia
zawiadomienia zobowiązań finansowych.
Klauzula w Traktacie o Unii Europejskiej… bardziej skomplikowana procedura…
Art. 50 TUE
(1) „Każde Państwo Członkowskie może, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć
decyzje o wystąpieniu z Unii.”
(2) Państwo Członkowskie, które podjęło decyzje o wystąpieniu, notyfikuje swój zamiar Radzie
Europejskiej. W świetle wytycznych Rady Europejskiej Unia prowadzi negocjacje i zawiera z tym
państwem umowę określającą warunki jego wystąpienia, uwzględniając ramy jego przyszłych
stosunków z Unią. (…)”
Wystąpienie z GO - brak klauzuli wystąpienia;
Przykład ONZ – brak klauzuli wystąpienia.
W przyjętych w ONZ rezolucjach interpretacyjnych (1945/1946) potwierdzono prawo do wystąpienia z
organizacji, podkreślając równocześnie iż potencjalnie akt ten zasługiwałby na potępienie,
stwierdzając m.in.,
„(...) najwyższym obowiązkiem narodów, które staną się Członkami jest kontynuowanie
współpracy w Organizacji dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Jeśliby jednak,
Członek z powodów nadzwyczajnych okoliczności będzie zmuszony wystąpić i przenieść ciężar
utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa na innych Członków, nie jest celem
Organizacji zmuszać tego członka do kontynuowania współpracy w Organizacji.”
8. Wydalenie, wykluczenie (rozwiązania skrajne, ale spotykane) z Organizacji.
Wykluczenie z GO
Wykluczenie dotyczy przypadku członka uporczywie naruszającego zasady statutowe
organizacji.
Art. 6 Karty NZ „Zgromadzenie Ogólne może, na zalecenie Rady Bezpieczeństwa, wykluczyć z
organizacji Narodów Zjednoczonych członka, który uporczywie łamie zasady niniejszej Karty.”
Powszechnie podawane przykłady wykluczenia RPA, w 1969, z: Międzynarodowego Związku
Telekomunikacyjnego i Powszechnego Związku Pocztowego.
Przyjąć należy, że wspólna decyzja państw członkowskich w przypadku zakwalifikowania
aktów członka organizacji jako poważnego naruszenia statutu Organizacji (art. 60 KW) – w
przypadku braku klauzuli statutu stanowiącej o przesłankach wydalenia państwa
członkowskiego z Organizacji - mogłaby być podstawa wykluczenia z Organizacji.
9. Zawieszenie w prawach członka
Dość wyraźnie przyjętym standardem jest dopuszczenie możliwości zawieszenia państwa w
prawach członka GO w konsekwencji nie wywiązywania się przez niego z zobowiązań
finansowych wobec Organizacji. Zawieszenie materializuje się w pozbawieniu prawa głosu w
organie plenarnym lub też innych.
Np. w Zgromadzeniu Ogólnym ONZ jeśli państwo członkowskie Organizacji zalega ze
składkami 2 lata, czy też organach Organizacji (WHO).
Art. 19 Karty NZ „Członek Narodów Zjednoczonych, który zalega z opłatą na rzecz Organizacji, nie ma
prawa głosowania na Zgromadzeniu Ogólnym, jeżeli zaległość wynosi lub przekracza sumę składek
należnych za ostatnie dwa lata. Zgromadzenie Ogólne może jednak zezwolić takiemu członkowi na
glosowanie, jeżeli uzna, że zaległość wynika z przyczyn od danego członka niezależnych.”
W praktyce ONZ kwestie stosowania art. 19 stanowią stały punkt wstępny dorocznych sesji
Zgromadzeniu Ogólnym; w konsekwencji około 10 % członków Organizacji jest pozbawionych prawa
głosu na sesji (sic !).
Ale... obok uchybień finansowych może być i inna przyczyna zawieszenia...
W UE jeżeli państwo członkowskie narusza art. 2 [art. 2 TUE „Unia opiera się na wartościach
poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak
również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są
wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji,
tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.”] to zgodnie z art. 7
TUE w następstwie uruchomienia skomplikowanych procedur organ UE tj. Rada „(...) może
zdecydować o zawieszeniu niektórych praw wynikających ze stosowania niniejszego
Traktatu dla tego Państwa Członkowskiego, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela
tego Państwa Członkowskiego w Radzie. (...)”
10. Inne niż członkostwo statusy uczestnictwa w GO
Status obserwatora
Innymi słowy status uczestnika GO na niepełnych prawach.
Status ten jako pierwsze uzyskały Holandia i Tymczasowy Rząd Belgii na Konferencji londyńskiej w
latach 1830-1832. Rozwijała tę instytucje Liga Narodów, gdzie status ten uzyskały przed uzyskaniem
członkostwa państwa takie jak Węgry, Meksyk, Irlandia, ale też USA, które do LN nie przystąpiły.
Praktyka w ONZ. Sformułowano kryteria jakie spełniać musi aspirujący o status obserwatora
w ONZ. Aspirujący musi być członkiem w minimum jednej organizacji wyspecjalizowanej
systemu NZ i być „powszechnie uznanym państwem”.
Z tej możliwości uczestnictwa w działalności ONZ korzystały państwa, które bądź same nie chciały do
Organizacji przystąpić (np. Szwajcaria od 1946 roku), bądź których nie chciano do Organizacji przyjąć
(Korea Południowa).
Konwencja wiedeńska w sprawie reprezentacji państw w ich stosunkach z organizacjami
międzynarodowymi o charakterze uniwersalnym z 14 marca 1975 roku stabilizuje instytucję
(obserwatorzy) i dzieli misje obserwatorów na stałe i ad hoc.
Przedstawiciel obserwatora:
-
reprezentuje go w GO;
śledzi działalność GO;
prowadzi rokowania z GO;
Prawa te przekładają się na uprawnienia do przebywania w pomieszczeniach organizacji
niedostępnych dla stron trzecich, zabierania głosu w debatach na forach organizacji (bez
prawa udziału w głosowaniach), otrzymywania dokumentów organizacyjnych, zgłaszania
projektów i propozycji. Status obserwatora określa statut organizacji lub porozumienie
pomiędzy obserwatorem a organizacją. Status obserwatorów jest zróżnicowany zależnie od
woli organizacji, a także obserwatora.
Wyróżniamy:

obserwatora – państwo-członka organizacji – chodzi o udział w pracach organów o ograniczonym
składzie w takim właśnie charakterze

obserwatora – państwo – nie-członka organizacji (w ONZ - Szwajcaria 1946-2002; Monako (od
1981); Stolica Apostolska (od 1964); państwa podzielone np. obie Koree (w 1981)

obserwatora – ruch narodowowyzwoleńczy (Organizacja Wyzwolenia Ludu Afryki Południowej;
Organizacja Wyzwolenia Palestyny)
4. Finansowanie organizacji
Finansowanie, czyli tworzenie zasobów finansowych organizacji i rozdział tych zasobów.
Budżet organizacji
Formalnym przejawem istnienia zasobów finansowych organizacji jest decyzja organu
plenarnego o przyjęciu budżetu organizacji. Uchwała wiążąca pro foro interno. Uchwała
określa formuły wpływów finansowych i strukturę wydatków oraz sposób ich wydatkowania.
Regułą jest, że każda organizacja ma budżet autonomiczny.
Struktura budżetu
-
wydatki o charakterze administracyjnym;
wydatki na prowadzenie działalności merytorycznej;
o działalność operacyjna organizacji;
o działalność pomocowa na rzecz państw członkowskich;
Wpływy do budżetu
1. składki państw ustalane w określonej proporcji do jej wydatków; dobrowolne
wpłaty członków;
2. dochody własne organizacji: najczęściej pochodzące z podatków od płac
funkcjonariuszy i pracowników: sprzedaży usług lub towarów (np. świąteczne
kartki UNICEF); operacji finansowych lub kapitałowych; dobrowolnych donacji.
Specyficznym i budzącym kontrowersje źródłem dochodów są opłaty za
prawo posługiwania się przez podmioty prywatne nazwą lub znakiem
organizacji.
Finansowanie organizacji następuje w przeważającym stopniu ze składek członkowskich.
Budżet ONZ (reguły jego tworzenia)
Były wielokrotnie zmieniane.
Budżet określa i przyjmuje Zgromadzenie Ogólne ONZ (większością 2/3 obecnych i głosujących).
Uchwała określa jego wysokość, jak i składki.
Projekt budżetu opracowuje tzw. Komitet ds. Składek. Projekt jest dyskutowany w Komitecie V
Zgromadzenia Ogólnego – Komitet ds. Administracyjnych i Budżetowych.
Klucz do ustalania składek jest skomplikowany. Wysokość składki wyliczana jest na podstawie tzw.
zasady zdolności płatniczej. Ta zdolność określana jest w odwołaniu do PKB państwa
członkowskiego, przy przyjęciu 6 letniego okresu bazowego. Tak ustalana wysokość jest zmieniania
poprzez przyznawanie zniżek z wielu tytułów: m.in. niskiego PKB na głowę mieszkańca, wysokiego
zadłużenia zagranicznego, klęsk żywiołowych i wydarzeń nadzwyczajnych (np. konflikty wewnętrzne).
Summa sumarum to bardzo kontrowersyjne wyliczanie.
Lista płatników składek w ONZ - 2003 roku – budżet 2 625 mln. USD
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
US
22, 00%
Japonia
19, 52%
Niemcy
9, 77%
Francja
6, 47%
UK
5, 54%
Włochy
5, 06%
Kanada
2, 56%
Hiszpania
2, 52 %
Brazylia
2, 39%
10. Korea
11. Holandia
12. Australia
13. Chiny
14. Rosja
15. Argentyna
16. Belgia
17. Meksyk
18. Szwecja
1, 85%
1, 74%
1, 63%
1, 53%
1, 20%
1, 15%
1, 13%
1, 09%
1, 03%
Zamiast komentarza:
... 15 członków Unii w 2003 = ponad 1/3 budżetu NZ; Członkowie Grupy G-7 (G-8) = ponad 70 %
budżetu NZ, tj. dwa razy więcej niż pozostałe... 182 państwa.
... w roku 2000, poziom najniższej składki ustalony w 1998 roku na poziomie 0, 001 % budżetu był
poziomem przekraczającym możliwości płatnicze 37 państw członkowskich. Na I sesji ZO ONZ
przyjęto poziom najniższej składki – 0,4 % budżetu.
Interesująca jest poziom składki amerykańskiej. W latach Kongres US przyjął poprawkę Nancy
Kassenbaum, domagającej się od ONZ albo obniżki składki USA z 25 do 20 % budżetu Organizacji,
albo wprowadzenie systemu głosów ważonych w Organizacji. ONZ „ustąpiła” i stąd 22 % składki
amerykańskiej.
5. Zakończenie istnienia i sukcesja organizacji
Sukcesja GO
GO jest w swym źródle dokonaniem traktatowym. Przyszłość Organizacji to w pewnym
sensie los traktatu, a więc sam traktat może zawierać klauzule jego wygaśnięcia lub
wskazywać na sposób jej rozwiązania.
Najczęściej jednak państwa tworzące traktatem Organizację tego nie czynią, pozostawiając
kwestię zakończenia bytu GO późniejszym decyzjom.
Gdy przychodzi czas jej podejmowania rodzi się kwestia podjęcia politycznej decyzji bądź o
zakończeniu ‘definitywnym’ egzystencji GO, bądź o zastąpieniu jej organizacji kolejną,
obejmującą swoimi funkcjami i kompetencjami funkcje i kompetencje GO dotychczasowej.
Jeżeli ma miejsce akt zastępowania ‘odchodzącej’ Organizacji, nową Organizacją, a
najczęściej ma to właśnie miejsce, mamy do czynienia z sukcesją organizacji.
Przypadków sukcesji GO bezpośrednio mamy po 1945 roku wiele.
Najbardziej spektakularne przykłady to przykład ONZ, który jest sukcesorem LN;
Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości, który jest sukcesorem Stałego Trybunału
Sprawiedliwości Międzynarodowej; Międzynarodowa Organizacja Zdrowia, która jest
sukcesorem Międzynarodowego Biura Higieny Publicznej; Międzynarodowa Organizacja ds.
Wyżywienia i Rolnictwa jest sukcesorem Instytutu Rolnictwa i Żywności.
Decyzje o sukcesji wywołują, w różnej konfiguracji, szereg złożonych problemów.
Szczególnie, gdy krąg państwowych uczestników nowej GO różni się od kręgu uczestników
organizacji ‘starej’. Rodzi to szereg kwestii:
-
kwestie zakresu sukcesji funkcji GO zanikającej;
odpowiedzialności z jej zobowiązania finansowe (sukcesji długów);
sukcesji majątku;
zakresu sukcesji zobowiązań międzynarodowych;
uznania przez sukcesora praw funkcjonariuszy byłej GO;
Liga Narodów – ONZ – ONZ sukcesorem LN
Od strony faktycznej proces sukcesji został zainicjowany na ostatniej sesji LN (818.04.1946). W trakcie sesji podjęto decyzje o zakończeniu istnienia Ligi oraz decyzję o
przekazaniu uprawnień, powstałej ONZ. Nie towarzyszyły temu żadne formalne czynności.
Interesującym jest w związku z tym brakiem formalnego stwierdzenia sukcesji, odnotować fakt, że
kwestie dotyczące zakresu dokonywanej sukcesji w relacji LN/ONZ były (musiały być) przedmiotem
opinii doradczych organów sądowych ustanowionych przez sukcesora. Przykładem okoliczność
kontynuacji porządku mandatowego w Afryce Pd-Zachodniej i stosowna – przedmiotowa - opinia
doradcza MTS.
Współczesnym przypadkiem sukcesji GO może być zastąpienie Organizacji Jedności
Afrykańskiej przez Unię Afrykańską. Unię Afrykańską powołano Aktem ustanawiającym z
11.07.2000. UA przejęła majątek, siedzibę i symbol OJA, nie kontynuując jednak formalnie
jej działalności.
Zakończenie definitywne GO – bez sukcesji
Układ Warszawski – 25.02.1991 – rządy państw członkowskich uzgodniły w Budapeszcie Protokół o
uchyleniu porozumień wojskowych zawartych w ramach Układu Warszawskiego oraz o rozwiązaniu
jego organów i struktur wojskowych. Na mocy tego porozumienia rozwiązano 31.03.1991 wszystkie
organy i struktury i zakończono działalność organizacji.
Analogiczną decyzje podjęto – 28.06.1991 w Budapeszcie – o rozwiązaniu Rady Wzajemnej Pomocy
Gospodarczej (RWPG).
6. Status prawny GO.
Problem osobowości prawnej GO.
Z definicji wynika, że GO posiada „ (...) osobowość prawną różną od osobowości prawnej
państw członkowskich”.
Tę zdolność wynikającą z faktu bycia GO czasami, nie zawsze podkreślają twórcy
Organizacji, wprowadzając do traktatów-statutów stypulacje stwierdzające, że powołana
traktatem GO tę osobowość prawną posiada.
Art. 47 TUE – „Unia ma osobowość prawną.”
Jak ta właściwość się ‘konstytuowała’, innymi słowy w następstwie jakich zdarzeń została
„odkryta” i „uznana” przez państwa, w tym państwa tworzące GO ?
Tak daleko posunięte – osobowo - usamodzielnienie Organizacji nie było założone w chwili
inicjacji ustanawiania GO’s przez państwa (wiek XIX).
Ilość i jakość celów, jak i ilość i jakość stawianych przed GO, ich organami, zadań
wskazywała, z czasem, że konstrukcja GO ma być znacząco trwała.
Organizacja poprzez założenie jej stałości – stawała się zatem – nie ‘przelotną’ konferencją
państw – lecz koniecznym aktorem, osobą na międzynarodowej scenie.
A jej rolę, tożsamość osoby, osobowość, określała funkcja, rola jaką dana GO miała do
spełnienia.
Tę funkcję określa (opisuje) zbiór norm statutu stanowiących o tym: co (cele i zadania), kto
(prerogatywy i kompetencje prowadzące do ich spełnienia) i jak działał będzie (instrumenty,
środki, procedury) ?
Jeśli ta funkcja miała być spełniona to Organizacja musiała korzystać w relacji wobec swych
kreatorów (państw członkowskich) z samodzielności – osobowej samodzielności - a także z
tejże samodzielności w relacji wobec podmiotów fizycznych i prawnych w obrębie państw
członkowskich. Inaczej statutowe założenia byłyby fikcją.
Jakie zdarzenia współcześnie wywołały pytanie o osobowość OI/GO i pozytywną odpowiedź tyczącą
tej osobowej samodzielności ?
Wiążemy ją z opinią doradczą MTS w sprawie odszkodowań za szkody poniesione w służbie Narodów
Zjednoczonych (1949).
Tło zdarzeń. W 1948 roku w pierwszej fazie konfliktu izraelsko-palestyńskiego, ONZ wysłało do
Palestyny w roli mediatora swego funkcjonariusza, obywatela szwedzkiego, księcia Folke Bernadotte.
Książe został pozbawiony życia (17.09.1948) przez formacje izraelskie. Niezależnie od
niekwestionowanego prawa rodziny do wystąpienia o odszkodowanie wobec sprawców czynu,
zdarzenie stało się przyczyną postawienia Trybunałowi dwóch pytań:
(1) czy ONZ mogłaby (może) wystąpić wobec państwa, które pozbawiło życia jej funkcjonariusza z
roszczeniem odszkodowawczym ?
(2) a dalej, czy ONZ mogłaby (może) skutecznie takiego roszczenia dochodzić wobec państwa (Izrael
- powstałego 14.05.1948 roku), które w chwili zdarzenia nie było członkiem ONZ ?
MTS odpowiadając na te pytania dokonał szeregu istotnych stwierdzeń (w kwestii osobowości
międzynarodowej ONZ, a więc i samych Organizacji (GO’s) w ogóle).
(i) Rozszerzając krąg głównych aktorów na międzynarodowej scenie MTS stwierdził:
„Podmioty prawa międzynarodowego nie są koniecznie identyczne co do swej istoty lub praw.
Istota ich zależy od potrzeb społeczności międzynarodowej”,
a więc z natury biegu spraw mogą być inne, niż państwa podmioty (osoby) na scenie rządzonej
prawem międzynarodowym.
(ii) MTS zwracając uwagę na wachlarz celów i zadań, strukturę organizacyjną ONZ i dokonany w jej
obrębie rozdział kompetencji, na praktykę zawierania umów międzynarodowych z państwami
członkowskimi, podkreślając przewidzianą w rozdz. VII Karty kompetencję działania na rzecz
utrzymania światowego pokoju i bezpieczeństwa, stwierdził ważąc te okoliczności, że
„Organizacja (NZ) została powołana do realizacji zadań i korzystania z uprawnień, które nie
dają się wyjaśnić inaczej, jak tylko faktem posiadania szerokiego zakresu zdolności do działania w
płaszczyźnie międzynarodowej. Organizacja nie mogłaby spełnić oczekiwań twórców, jeśli założyć, że
byłaby pozbawiona osobowości międzynarodowej. Należy stwierdzić, że Członkowie, przyznając jej
pewne funkcje, obowiązki i towarzysząca im odpowiedzialność, wyposażyli w konieczne kompetencje
pozwalające efektywnie kompetencje te zrealizować.”
3. Odpowiadając zaś bezpośrednio na pytanie czy ONZ jest zdolna do kierowania pod adresem
państw roszczeń odszkodowawczych w następstwie utraty życia funkcjonariusza NZ w służbie
stwierdził, że ONZ w świetle tych ustaleń:
„(...) posiada zdolność ochrony swoich praw poprzez występowanie z roszczeniami
międzynarodowymi.”
Ustalenia MTS w kwestii osobowości międzynarodowej ONZ (1949) dają podstawę, aby
uogólniając ustalenia Trybunału stwierdzić, że GO – także każda inna niż ONZ – posiada
osobowość prawną, jeżeli spełnia następujące kryteria:
a. jest do życia powołana traktatem (umową międzynarodową);
b. stawia sobie konkretne cele i precyzuje szczegółowe zadania;
c. umocowuje organy do działania, precyzuje ich kompetencje i wyposaża w stosowne
procedury - środki działania;
d. relacja Organizacji wobec członków i vice versa jest relacją niezależności;
e. realizuje zadania w płaszczyźnie międzynarodowej we własnym imieniu;
Osobowość GO jest w następstwie opinii doradczej MTS niekwestionowanym FAKTEM – w
odróżnieniu wszakże od osobowości państw jest, w relacji do niej ograniczona. Bowiem
dotyczy osiągania celów i realizacji zadań, które jakkolwiek nie byłyby ważne i istotne, są
cząstką, ułamkiem celów i zadań jakie ma do spełnienia suwerenne państwo.
Problem ochrony osobowości prawnej GO
Konstatacja samodzielności osobowej Organizacji implikuje pytanie jak GO jest chroniona w
relacjach i interakcjach z państwem członkowskim ?
Sama organizacja jak i jej funkcjonariusze korzystają w przestrzeni państwa członkowskiego
z przywilejów i immunitetów.
Precedensowym wydarzeniem zapowiadającym przyszłą niekwestionowaną osobowość GO’s, jak
również objęcie aktywności GO’s, w przestrzeni państwa, immunitetem była umowa zawarta 18
września 1926 roku pomiędzy Ligą Narodów i Międzynarodowym Biurem Pracy (MOP) a rządem
szwajcarskim. W art. 1 umowa ta rozróżniała osobowość prawa międzynarodowego MOP od
osobowości tej Organizacji w prawie szwajcarskim (w szwajcarskim porządku prawnym). Uznawała
tym samym te dwa wymiary osobowości Organizacji.
Standard powszechny immunitetu OI/GO – osoby prawa międzynarodowego - w relacjach z
państwami członkowskimi Organizacji wyznacza (odzwierciedla) – tytułem przykładu - norma
art. 105 Karty NZ.
Art. 105 Karty NZ stanowi:
„(1) Organizacja korzysta na terytorium każdego swojego członka z przywilejów i immunitetów,
koniecznych do osiągania swych celów.
(2) Przedstawiciele członków organizacji NZ i funkcjonariusze Organizacji również korzystają z
przywilejów i immunitetów, koniecznych do niezależnego wykonywania swych funkcji związanych z
Organizacją.”
Powiedzieć możemy zatem, że postanowienie to (art. 105 Karty NZ) nie tylko przyznaje
przywileje i immunitety dyplomatyczne (funkcjonalne funkcjonariuszy i placówki GO), lecz
również obejmuje immunitet GO jako taki. Immunitet w założeniu swym porównywalny z
konstrukcją immunitetu państwa.
Powiedzieć możemy także, że szczegółowa konfiguracja immunitetów i przywilejów GO
(dyplomatycznych funkcjonariuszy jak i immunitetu (jurysdykcyjnego/egzekucyjnego) samej
Organizacji jest często przedmiotem dodatkowych porozumień - z państwem, w którym
Organizacja posiada swą siedzibę.
Reprezentatywną „mieszankę” - przywilejów i immunitetów dyplomatycznych tyczących GO jak i
immunitetu samej GO odnajdujemy w:
-
konwencjach o przywilejach i immunitetach NZ z 13.02.1946;
konwencjach o przywilejach i immunitetach organizacji wyspecjalizowanych z 21.11.1947;
Ta pierwsza z konwencji stanowi bowiem w kolejnych swych częściach o:
-
immunitecie (jurysdykcyjnym) sądowym ONZ;
immunitecie obejmującym jej majątek i archiwa;
nietykalności pomieszczeń, majątku i aktywów;
nietykalności archiwów i dokumentów;
zwolnienia od wszelkiej kontroli, reglamentacji lub moratorium finansowego oraz prawo
posiadania transferu funduszy, złota oraz dewiz;
zwolnienia od podatków bezpośrednich, opłat celnych, zakazów lub ograniczeń dotyczących
wwozu lub wywozu;
swobodę porozumiewania się obejmującą wolność korespondencji, używania szyfrów,
posługiwania się kurierem oraz walizą dyplomatyczną
Osobowość prawna GO w prawie wewnętrznym Państw Członkowskich.
Organizacja nie ma swojego terytorium. Operuje (ma siedzibę, czy też podejmuje
aktywności) w istocie, na terytorium państw członkowskich. W jakim zakresie jest swobodna
w podejmowaniu działań „codziennych” w tej ‘członkowskiej’ przestrzeni – działań takich jak
zawieranie umów cywilnoprawnych, w tym także nabywanie, zbywanie ruchomości i
nieruchomości, czy też dochodzenia w następstwie podejmowania takich właśnie działań
swoich racji przed sądem krajowym państwa członkowskiego ?
Odpowiada na tak postawione pytanie – przykładowo - art. 104 Karty NZ, konwencja
dotycząca przywilejów i immunitetów Narodów Zjednoczonych z 1946 roku., jak i art. 335
TFUE.
Art. 104 Karty NZ „Organizacja posiada na terytorium każdego swojego członka zdolność prawną,
konieczną do wykonywania swych funkcji i osiągnięcia swych celów.”
A konwencja dotycząca przywilejów i immunitetów Narodów Zjednoczonych z 13.02.1946 roku
przyznawała – ‘dodatkowo’ - ONZ „zdolność a) do zawierania umów; b) do nabywania i zbywania
majątku nieruchomego i ruchomego; c) do występowania przed sądem.”
Art. 335 TFUE „W każdym z Państw Członkowskich Unia posiada zdolność prawną i zdolność do
czynności prawnych o najszerszym zakresie przyznanym przez ustawodawstwa krajowe osobom
prawnym; może ona zwłaszcza nabywać lub zbywać mienie ruchome i nieruchome oraz stawić się
przed sądem. W tym zakresie jest ona reprezentowana przez Komisję.(…)”
Te generalne, jak i bardziej szczegółowe klauzule uściślane są jeszcze przez umowy jakie
zawiera Organizacja z państwem jej siedziby, ale także przez umowy umożliwiające
podejmowanie np. działań pomocowych (w tym operacji pokojowych) na terytorium państwa
członkowskiego, czy też organizowania prac jej organów poza siedzibą.
Zakres osobowości prawnej GO / zakres kompetencji GO
Osobowość GO – w porównaniu z osobowością PAŃSTWA – jest ograniczona – jest
determinowana funkcją, celami jakie GO ma osiągnąć i zadaniami jakie w związku z tym ma
realizować.
Te cele i zadania określają alokowane kompetencje, w kręgu organów GO które mają działać
na rzecz ich osiągania i spełnienia.
Zatem zakres podmiotowej aktywności, aktywności GO – zakres osobowości Organizacji w
tym rozumieniu - opisują ujęte w statucie kompetencje jej organów.
Czy oznacza to, że tylko statutowe (wyraźne) zapisy kompetencyjne zakres tej osobowości
określają ?
Trybunał w powoływanej opinii doradczej (1949) stwierdził, że:
(...) Wg prawa międzynarodowego, Organizacja musi być uważana za posiadającą
uprawnienia, [chodziło o ochronę funkcjonariusza Organizacji i występowanie z roszczeniami
i skompensowanie uszczerbku poniesionego przez ONZ i jej funkcjonariuszy] które nie są
wyraźnie wzmiankowane w Karcie, a które są, z koniecznej przyczyny, przyznane
Organizacji jako zasadnicze dla wykonania jej funkcji (...)
A więc obok wyraźnie opisanych kompetencji, istnieją też kompetencje, których można
dorozumiewać (domniemywać), jeśli „z koniecznej przyczyny, są (…) zasadnicze dla
wykonania (…) funkcji” GO.
Konstrukcja kompetencji domniemanych nie jest ‘odkryciem’ MTS-u
Jej genezę odnajdujemy w amerykańskiej praktyce sądowej wywołanej uściślaniem rozdziału
kompetencji pomiędzy władzą federalną a władzą stanową. Orzecznictwo Sądu Najwyższego przyjęło,
że na poziomie federalnym, władza federalna ma kompetencję stanowienia aktów, do których nie jest
wyraźnie umocowana postanowieniami Konstytucji. Sąd stwierdził, że akty takie „jeżeli tylko ich cele
są uprawnione, dotyczą materii Konstytucji, wszelkie podjęte środki są zgodne z tymi celami, nie są
zabronione, a są zgodne z literą i duchem Konstytucji, są aktami konstytucyjnymi.” (US Supreme
Court, Mc Culloc v. Maryland (1819))
Słuszne są opinie, które wskazują na to, że konstrukcja kompetencji domniemanych jest niczym innym
jak tylko pewną regułą interpretacyjną, regułą wykładni statutów GO.
Rodzą się jednak obawy, że konstrukcja kompetencji domniemanych może prowadzić do nadużyć –
Organizacja, jej organy, mogą pretendować do podejmowania aktywności do których nie zostały
umocowane przez traktat konstytucyjny. To rodzi napięcia na linii Organizacja a Państwa
Członkowskie.
Ew. zagrożeniom przed nadużyciem konstrukcji – kompetencji domniemanych - sam statut GO może
zapobiegać w dwojaki sposób:
a. albo poprzez wyraźne podkreślenie granic działania Organizacji w samym statucie;
b. albo, gdy kompetencje Organizacji krzyżują się z kompetencjami Państw Członkowskich –
konstytucja może rozstrzygać kto będzie miał kompetencje działania np. w odwołaniu do
zasady subsydiarności.
Jakie aktywności na międzynarodowej scenie są refleksem osobowego/podmiotowego
spełnienia GO ?
Organizacja „spełnia się” osobowo/podmiotowo, realizując swe kompetencje poprzez
czynności i działania analogiczne do tych, które podejmuje państwo na arenie
międzynarodowej.
A więc poprzez:
1.
2.
3.
4.
5.
zawieranie umów międzynarodowych;
wydawanie aktów jednostronnych (w formule uchwał organów GO);
wysyłanie i przyjmowanie przedstawicieli dyplomatycznych;
występowanie z roszczeniami i ponoszenie odpowiedzialności;
sprawowanie opieki dyplomatycznej nad swoimi funkcjonariuszami; GO i jej
funkcjonariusze korzystają z przywilejów służących poszanowaniu jej osobowości
prawnej i wymogów sprawnego funkcjonowania
Treść, materia kompetencji GO
Dotychczasowa refleksja nad kompetencjami GO (kompetencje wyraźnie/dorozumiane;
formuły ich uprawiania), nie wyczerpuje wszystkich możliwych wariantów klasyfikacji
kompetencji Organizacji.
Czyniona być może nadto:
a.
b.
c.
d.
z uwagi na przypisane funkcje;
z uwagi na ich charakter (normatywny i operacyjny);
z uwagi na ich kontekst terytorialny (przestrzenny);
z uwagi na ich kontekst personalny;
(a) Organizacje współpracy i organizacje integracyjne.
Jeśli mieć na uwadze identyfikowanie treści kompetencji Organizacji z uwagi na
sygnalizowane często kryterium funkcji GO, to wskazać trzeba na organizacje realizujące:
-
funkcje współpracy, współdziałania – GO współpracy, współdziałania;
funkcje integracji – GO integracyjne;
(i). O ile pierwsze - GO ‘zbliżania polityk’ – to funkcje, za realizację których odpowiedzialny
jest każdy z członków samodzielnie, o tyle drugie GO - są formułami ‘ustanawiania i
rozwijania polityk wspólnych’, w zarządzaniu i kontrolowaniu późniejszej ich realizacji,
Organizacja odgrywa decydującą rolę.
Jedną z istotnych, różnicującą, praktykę zbliżania polityk w procesach współpracy w łonie
GO od praktyki ustanawiania i rozwijania polityk wspólnych w obrębie GO, jest co do zasady,
formuła i efekt prowadzonych w ich obrębie procesów stanowienia prawa („hard law”) na
rzecz ich realizacji. Pierwsza z nich polega na wypracowywaniu (w łonie Organizacji lub na
zwoływanych konferencjach międzynarodowych pod jej auspicjami) klasycznych
traktatowych regulacji, o definitywnym przyjęciu których decyduje każde z państw
członkowskich w pełni samodzielnie. Druga zaś polega na wypracowaniu w łonie organizacji,
w dialogu Organizacji z Państwami Członkowskimi norm prawa (ujmowanych w formę
uchwał organów Organizacji) wiążących strony dialogu z chwilą ich przyjęcia (ściślej, od
chwili opublikowania ich w stosownym Dzienniku Urzędowym GO - np. Dzienniku Urzędowy
Unii Europejskiej.
(ii). O ile w przypadku pierwszych GO elementem dominującym jest koordynacja polityk
narodowych, o tyle w drugim przypadku ma miejsce ustanawianie polityk wspólnych
polegających na „poszukiwaniu interesu wspólnego, który nie jest prostą matematyczną
sumą interesów państw członkowskich” i ich realizacja.
(iii). „Ryzyko” limitacji zakresu wykonywanej suwerenności państw członkowskich – jeśli
przyjąć klasyczny punkt widzenia w tej mierze - jest daleko bardziej ograniczone w
organizacjach współpracy, niźli w organizacjach integracji.
(iv). Ten rozdział - organizacje współpracy / organizacje integracji - w praktyce może być
modyfikowany i uelastyczniany o tyle, o ile GO mogą w różnej proporcji wykonywać funkcje
koordynacyjne i integracyjne (refleksem czego np. tzw. ‘filary’ UE).
(b) Jeśli mieć na uwadze identyfikowanie treści kompetencji GO z uwagi na ich podział
na normatywne i operacyjne:
Te pierwsze (normatywne) polegają na przyjmowaniu i stanowieniu „norm” tzn., reguł
prawnych lub innych (np. finansowych) o charakterze ogólnym lub indywidualnym, a drugie
(operacyjne) na aktach zarządzania (lub doradztwa) w dziedzinie administracyjnej,
ekonomicznej, technicznej lub finansowej.
Kompetencje normatywne, to innymi słowy udział i współudział GO w tworzeniu prawa
międzynarodowego – tak w drodze stanowionych uchwał, jak i w drodze traktatowej – w skali
w jakiej Organizacje w obrocie traktatowym mogą uczestniczyć. Zob. akty jednostronne
organizacji międzynarodowych – uchwały - źródła prawa.
Kompetencje operacyjne polegają np. na:
-
uczestniczeniu w procesach rozstrzygania sporów, ściślej dostarczaniu przez GO
zorganizowanego forum, na którym rozstrzyganie sporu ma miejsce;
aplikowaniu sankcji (np. rozdz. VII Karty NZ);
udzielaniu pomocy ekonomicznej, administracyjnej, wojskowej (misje pokojowe ONZ);
prowadzeniu działań kontrolujących przeprowadzanie wyborów;
(c) Kompetencje GO związane z terytorium („kompetencja terytorialna”);
(i). kompetencje wykonywane w miejscu siedziby GO; określa je porozumienie między
Organizacją a państwem na terenie którego siedziba zostaje ustanowiona
W porozumieniu dotyczącym siedziby ONZ, zawartym między ONZ a Stanami
Zjednoczonymi 26.06.1947 roku znajdujemy, że „okręg administracyjny będzie pod kontrolą
ONZ zgodnie z jego postanowieniami.” Ponadto, „ONZ ma prawo wydawania regulacji
wykonawczych w okręgu administracyjnym i jest powołana do ustanowienia w nim, we
wszystkich zakresach, warunków koniecznych dla pełnego wykonywania jej kompetencji (...)
Ustawy lub regulacje federalne, stanowe lub lokalne nie mają zastosowania w obrębie
okręgu administracyjnego w zakresie w jakim są one nie do pogodzenia z unormowaniami
do wydania których ONZ ma prawo.”
Przykład konfliktu kompetencji – niekorzystnie, w danej dobie, rozstrzygniętego dla GO – był przykład
konfliktu między Stanami Zjednoczonymi a ONZ w 1987 roku.
Na podstawie umowy o ustanowieniu siedziby ONZ w USA – Headquarters Agreement, misje stałych
obserwatorów przy Organizacji korzystają z przywilejów obejmujących prawo wjazdu, wyjazdu i
ustanowienia misji w siedzibie Organizacji, która jest niezbędna dla wykonywania funkcji – polega to
na prawie ustanowienia jej biura w pobliżu siedziby Organizacji w Nowym Jorku. To prawo zostało
zakwestionowane przez rząd USA na podstawie ustawy antyterrorystycznej (Anti-Terrorism Act), a
decyzja ta była w praktyce skierowana przeciwko misji obserwatora przy ONZ, realizowanej przez
Organizację Wyzwolenia Palestyny [OWP]. W odpowiedzi na tę decyzję, tak Zgromadzenie Ogólne,
jak i Rada Bezpieczeństwa wskazały, że przedstawiciele OWP zostali zaproszeni przez Zgromadzenie
Ogólne (w 1974 roku) „aby uczestniczyć w sesji i pracach Zgromadzenia jako obserwatorzy’ (rez. ZO
nr 3237 (XXIX) z 1974), i w przekonaniu obu organów działalność misji OWP jest normowana
postanowieniami 11-13 umowy o ustanowieniu siedziby. Oba organy wskazały także, że ONZ ma
prawo żądania od USA, aby misji obserwatorów OWP „umożliwione zostało stworzenie wszelkich
niezbędnych warunków dla wykonywania ich funkcji, a także możliwość wjazdu i wyjazdu z terytorium
USA, konieczna dla ich wykonywania.”
To samo zdanie wyraził US District Court, Southern District of New York w sprawie United States v.
Palestine Liberation Organisation et al. (29.06.1988) stwierdzając, że “język umowy o ustanowieniu
siedziby, długotrwała praktyka jej aplikowania i interpretacja jej postanowień przez strony, nie
pozostawia wątpliwości, że nakłada ona zobowiązanie na USA powstrzymania się od osłabiania
możliwości wykonywania swej funkcji przez misję obserwatorów OWP w ONZ”, stwierdzając także że
pozostaje to w pełnej zgodzie z linią postępowania państw goszczących Narody Zjednoczone w
Genewie i Wiedniu.
Mimo ustaleń sądu okręgowego w Nowym Jorku, Departament Stanu odmówił w roku 1988 prawa
wjazdu delegacji OWP (m.in., Jaserowi Arafatowi – o jego osobę w istocie chodziło) i udziału jej w 43
sesji ZO. Argumentował, że korzysta z „prawa zapobiegania wjazdu na terytorium USA osobom, które
stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa Stanów Zjednoczonych.”. W odpowiedzi ZO przyjęło
rezolucje, stwierdzająca że odmowa wizy przewodniczącemu OWP stanowi naruszenie zobowiązań
prawnych nałożonych na US umową o ustanowieniu siedziby, zgodnie z którą OWP działając w
charakterze obserwatora ma pełna swobodę w określaniu, kto będzie członkiem jej delegacji i kto
będzie brał udział w pracach ONZ.”
Wobec kontynuowania odmowy przez Departament Stanu prawa wjazdu delegacji OWP na terytorium
US, ZO zdecydowało, że „pod presją istniejących okoliczności” kwestia Palestyny omawiana będzie w
siedzibie ONZ w Genewie.
(ii). kompetencje wykonywane na terytorium wskazanym umową międzynarodową
To przypadek terytoriów mandatowych, powierniczych.
ONZ w przypadku tych ostatnich kontrolowała nie bezpośrednio wykonywanie przez państwa
powiernicze (władza zarządzająca) ich obowiązków.
Kontrola ta bowiem polegała przede wszystkim na (zgodnie z Art. 87 Karty NZ):
a. badaniu sprawozdań składanych przez władzę zarządzającą;
b. przyjmowaniu petycji (od mieszkańców terytoriów powierzonych władzy zarządzającej) i
ich badaniu wraz z administrującym bezpośrednio terytorium;
c. przeprowadzaniu wizytacji uzgodnionych z władzą zarządzającą;
Gdy mieć na uwadze bezpośrednią aktywność w tych przestrzeniach ONZ była
umocowana do pomocy w zorganizowaniu wyborów wstępnych lub wręcz wyborów,
referendów, których wyniki, poprzedzać musiały, i warunkowały de facto uzyskanie
(przez obszary powiernicze) niepodległości.
(iii). kompetencje wykonywane na podstawie decyzji organizacji międzynarodowej
Przykładów takiej aktywności ONZ jest kilka w przeszłości.
Najbardziej spektakularny w przeszłości to przykład aktywności NZ w Afryce Pd-Zachodniej (później
Namibii); podjęcie przez Zgromadzenie Ogólne w roku 1966 decyzji o wygaśnięciu mandatu RPA i
przejęciu (teoretycznym) administracji przez Radę NZ ds. Namibii. Faktycznie od 1988 roku
ustanowiona decyzją RB Grupa pomocy NZ ds. okresu przejściowego uruchomiła 8 000 grupę
funkcjonariuszy administrujących obszarem i pomagającym przygotować wybory prowadzące do
niepodległości.
Najbardziej spektakularny przykład współczesny to: przyjęcie 10.06.1999 roku przez RB
rezolucji nr 1244 (1999); na podstawie tej rezolucji zdecydowano, w celu przywrócenia stanu
pokoju w Kosowie, m.in. o, „(...) ustanowieniu w Kosowie efektywnej międzynarodowej
cywilnej i wojskowej administracji, aprobowanej przez Narody Zjednoczone, zdolnej do
zagwarantowania osiągnięcia założonych celów”.
(d). Kompetencje GO nad jednostkami (osobami fizycznymi) - (‘kompetencja
personalna’);
Tej kompetencji nie określają więzy obywatelstwa, lecz
administracyjne, jakie muszą wystąpić między GO a jednostką.
swoiste
więzy,
więzy
Problem ma dwa wymiary…
Z jednej strony... administrując przestrzenią powstaje problem administrowania na rzecz
ludności zamieszkującej ją – całość spraw bardzo różnorodnych. Z punktu widzenia prawa
międzynarodowego sprawą szczególnie interesującą jest problem skuteczności aktów
władzy GO ustanawiających dokumenty podróży i sprawowania przez nią opieki
dyplomatycznej nad przemieszczającą się w międzynarodowej przestrzeni ludnością
administrowanego obszaru.
Z drugiej... kompetencja personalna dotyczy funkcjonariuszy GO. Osoby te mimo, że
pozostają obywatelami swoich państw, są zatrudniani przez GO i wykonują dla niej pewne
zadania. Wobec nich GO sprawuje opiekę dyplomatyczną ‘funkcjonalną”, a więc w zakresie
realizowanych przez funkcjonariuszy zadań.
W opinii doradczej z 1949 ten wymiar drugi, a zasadniczy wymiar kompetencji „personalnej” GO został
jasno podkreślony „Mając na uwadze swe cele i funkcje do spełnienia, organizacja może uznać jako
konieczne (...) powierzenie swoim funkcjonariuszom ważnych misji, które wykonywane będą w
różnych regionach świata w trudnych warunkach... Szkody ponoszone przez tych funkcjonariuszy
następują czasami w takich okolicznościach, że ich państwo narodowe nie będzie mogło skutecznie
oprzeć i wnosić żądań kompensacyjnych powołując się na opiekę dyplomatyczną, lub nie będzie w
stanie praktycznie aktu opieki podjąć. Zatem aby zapewnić wykonywanie przez funkcjonariuszy w
sposób skuteczny i niezależny ich funkcji, jak i dostarczyć swoim funkcjonariuszom efektywnego
wsparcia, organizacja musi ich objąć właściwą opieką.”
7. Struktura i funkcjonowanie GO.
Akt kreacji GO to także powołanie organów przez twórców. Ustanowienie tych organów jest
często postrzegane jako akt definitywnego ukonstytuowania OI. Najbardziej spektakularny
akt powoływania Organizacji do życia.
Organizacyjne wybory są bardzo znaczące. Ogląd struktury organów przypisane im
kompetencje - opisują ambicje państw powołujących do życia Organizacji i określają ‘z góry’
jej dynamizm.
Oczywiście określona traktatem założycielskim struktura organów może być zmieniana – ale to
sprawa bardzo skomplikowana. Przykładem wielokrotne próby zmiany Karty NZ, które poza
szczegółami, nie wprowadziły do wersji pierwotnej zasadniczych zmian.
Typy organów z uwagi na (i) sposób ich tworzenia i (ii) ich funkcje i skład;
(i) Organy GO mając na uwadze sposób ich tworzenia dzielimy na
a. organy powoływane do życia przez sam statut;
b. organy powoływane decyzją samych organów;
Statut:
-
nie tylko powołuje organy;
określa także ich pozycję w hierarchii organów, którą ustanawia.
Organy główne / organy pomocnicze (organy pomocnicze są oczywiście podporządkowane
organom głównym).
Statuty bądź wyraźnie upoważniają organy główne do tworzenia, jeśli to konieczne, organów
pomocniczych.
Art. 7 Karty NZ (1) „Jako główne organy organizacji Narodów Zjednoczonych ustanawia się:
Zgromadzenie Ogólne, Rade Bezpieczeństwa, Radę Gospodarczo-Społeczną, Radę Powierniczą,
Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości oraz Sekretariat.
(2) Wolno tworzyć, zgodnie z niniejszą Kartą, organa pomocnicze, jakie okażą się konieczne.”
Jeżeli statut wyraźnie o tworzeniu organów pomocniczych nie stanowi – to kompetencji takiej
należy domniemywać. Organy pomocnicze powołane na podstawie wyraźnego lub
domniemanego
statutowego upoważnienia mogą powoływać z kolei dalsze,
podporządkowane sobie organy pomocnicze.
Warto zwrócić uwagę na fakt, że faktycznie organ pomocniczy staje się centrum zdarzeń dotyczących
danej problematyki, a jego pomocniczy charakter jest bardziej formalny niż faktyczny. Takim organem
była Członkowskich Komisja Praw Człowieka ONZ (organ pomocniczy Rady GospodarczoSpołecznej; skład: 53 Państw Członkowskich) działająca do 16.06.2006 roku. Została zastąpiona (od
19.06.2006 roku) Radą Praw Człowieka, która jest organem pomocniczym Zgromadzenia Ogólnego
ONZ (skład: 47 Państw Członkowskich). Podobnie jak Komisja Rada jest głównym architektem ONZowskiej debaty nt. praw człowieka i ich ochrony.
(ii) Skład organów i ich funkcje
W Organizacji swoiście ‘ścierają się’ interesy GO i Państw Członkowskich. Organizacja jest
samodzielnym podmiotem, ale w jej łonie państwa członkowskie chcą i starają się
zabezpieczać swoje indywidualne interesy. To ścieranie się indywidualnych państwowych
interesów z interesem wspólnoty-Organizacji, odzwierciedla w znaczącej skali struktura i
skład organów, jak i ich funkcje (alokacja kompetencji).
Odnajdujemy w każdej organizacji międzynarodowej, organy składające się z:
I.
reprezentantów państw;
II.
oraz organy składające się z niezależnych od Państw Członkowskich
funkcjonariuszy GO i ekspertów;
W obrębie tego podziału odnajdujemy:
-
organy indywidualne ( np. Sekretarz Generalny ONZ);
organy kolektywne (np. Rada Bezpieczeństwa ONZ);
-
organy stałe (np. organy główne ONZ);
organy czasowe (np. siły pokojowe NZ);
I. Organy składające się z reprezentantów państw członkowskich – reprezentantów
rządów
Zauważmy, że co do zasady – podstawowe problemy w łonie Organizacji są rozstrzygane
przez organy o takim właśnie składzie.
Jeśli tak się dzieje, to warto zapytać, o metody pracy, przesłanki skutecznego działania, o
gwarancje równego udziału Państw Członkowskich. w procesach podejmowania decyzji ?
Te kwestie można rozpatrywać z dwóch punktów widzenia:
a. stopnia ‘otwartości’ organów;
b. formuł funkcjonowania;
a. Tzw. stopień ‘otwartości’ organów wywołuje kwestię występowania organów o
ograniczonym składzie, tzn. organów w których nie zasiadają wszyscy członkowie
organizacji.
Gdyby przyjąć zasadę suwerennej równości za zasadę wymagającą bezwzględnego
uszanowania w kształtowaniu struktury organów GO i ich składu, oznaczałoby to, iż państwa
członkowskie reprezentowane musiałyby być we wszystkich organach. W obrębie organizacji
regionalnych jest to możliwe i ma najczęściej miejsce. W obrębie organizacji powszechnych
– ‘pełnia reprezentacji’ możliwa tylko na poziomie organu plenarnego.
Zatem istotną rolę w sprawnym funkcjonowaniu GO (szczególnie zaś organizacji
powszechnych) odgrywają organy o ograniczonym składzie. Jeśli tak jest, to nie
reprezentowane w nich państwa członkowskie mogą postrzegać swoją pozycję jako stan nierównoprawnego traktowania w obrębie GO.
Jak eliminować ten stan, nie hamując dynamiki działania GO ?
Jest wiele mechanizmów, które temu służą:
a.
b.
c.
d.
podporządkowywanie organów o ograniczonym składzie organom plenarnym
desygnowanie przez organ plenarny członków organów o ograniczonym składzie
(uwzględniając ‘sprawiedliwy podział geograficzny’)
limitacja kompetencji organów o ograniczonym składzie
proces poszerzania składu organów (powodowane zwiększaniem się kręgu państw
członkowskich bądź przyczynami politycznymi)
I.1 Formuły funkcjonowania organów składających się z reprezentantów państw
członkowskich.
Ścieranie się formuły uprawiania ‘klasycznej dyplomacji’ – determinowanej indywidualnym
interesem, uściślanym i zabezpieczanym postanowieniami negocjacyjnych instrukcji - z
formułą pożądanego, koniecznego wypracowania przez Państwa Członkowskie wspólnego
stanowiska (tzw., „dedoublement fonctionelle”) to uroda debaty prowadzonej w łonie GO’s.
Metody postępowania Państw Członkowskich przypominają zachowania uczestników gry
parlamentarnej, w parlamencie frakcyjnie zróżnicowanym. Koalicje, alianse, sojusze są
zawierane w toku wypracowywania stanowiska Organizacji w danej sprawie.
Istotnym zagadnieniem – gdy mieć na uwadze funkcjonowanie organów, realność
prowadzenia gry o wpływy Państw Członkowskich w obrębie organu w imię wspólnego
interesu, interesu Organizacji – są procedury podejmowania decyzji, techniki głosowania.
Gdy o nich mowa należy kolejno powiedzieć o:
Zasadzie jednomyślności.
Zasada ta była przyjęta za oczywistą, w pierwszych i nawet później tworzonych GO’s. Np. w
Zgromadzeniu i Radzie LN.
Zasada jednomyślności jest utrzymywana w głosowaniach nad ‘sprawami kluczowymi’ dla
funkcjonowania GO’s – tak regionalnych, jak i powszechnych. Katalog tych ‘spraw
kluczowych’ jest ograniczony. To może być np. zmiana statutu Organizacji.
Zasada jednomyślności – jako technika głosowania w GO oceniana jest w sumie
negatywnie. Jakkolwiek w sposób optymalny zabezpiecza interes państwa członkowskiego i
poszerza krąg państw członkowskich (bowiem przystąpienie do Organizacji nie niesie z sobą
„ryzyka” bycia przegłosowanym), to, mówiąc kolokwialnie, „nie posuwa spraw do przodu”. W
zróżnicowanym i podzielonym świecie większą dynamikę gwarantują głosowania
większościowe.
Zasadach większościowych.
Głosowania większościowe nie są postrzegane jako uchybiające zasadzie suwerennej
równości państw. Powszechna akceptacja głosowania większościowego jest postrzegana
jako świadectwo demokratyzacji stosunków międzynarodowych.
Mówiąc o głosowaniu większościowym mówimy o dwóch wariantach głosowania:
-
większości zwykłej – większość obecnych i głosujących;
większości absolutnej – tzn. 50 % + 1;
Jednak ta, w istocie swojej, niewątpliwie dynamizująca proces podejmowania decyzji formuła
głosowania jest w praktyce funkcjonowania GO’s dalej korygowana.
Przyjęta w głosowaniu większościowym (większość zwykła / absolutna), jak również zasada
„jedno państwo jeden głos” jest uznawana, w pewnych sytuacjach, jako nierealistyczna.
Wszyscy są równi, ale niektórzy są równiejsi – i taka swoiście ‘orwellowska’ korekta
suwerennej równości jest uznana.
Ta korekta jest wprowadzane najnaturalniej poprzez:
-
ustanowienie wymogu podejmowania decyzji większością kwalifikowaną w sprawach
szczególnej wagi, na gruncie statutu i jego praktyki; większości kwalifikowanej – różnie
konfigurowanej – najpowszechniejszy wariant to większość 2/3 obecnych i głosujących1;
‘równiejsi’ są w tym przypadku ci, którzy reprezentują dojrzałość kwalifikowanej
większości;
mniej naturalnie, poprzez
-
przyznanie pewnym państwom stałych miejsc w organach o ograniczonym składzie;
przyznanie pewnym członkom prawa veta;
ale także poprzez będący wariantem głosowania większością kwalifikowaną, system
głosów ważonych;
System głosów ważonych na przykładzie Rady UE i podejmowanych w niej decyzji większością
kwalifikowaną.
Kryteria ustanawiania większości kwalifikowanej w tym organie ewoluują.
Kwalifikowaną większość ustanawiają głosy państw reprezentowanych w Radzie.
Było ich kolejno – 6, 9, 10, 12, 15, 25. Jest aktualnie 27.
Liczba przynależnych poszczególnym państwom członkowskim jest (ciągle jeszcze) zróżnicowana i
zależy od siły politycznej państwa, mierzonej
i. jego potencjałem ekonomicznym,
ii. terytorialnym
iii. i demograficznym.
Od 1.05.1995 do 30.10.1995 ogólna liczba głosów w Radzie (złożonej od tej chwili już z 15 państw)
wynosiła 87 i była podzielona w następujący sposób:
Francja, Niemcy, Włochy i UK – po 10 głosów;
Hiszpania – 8 głosów;
Belgia, Grecja, Holandia i Portugalia - po 5 głosów;
Austria i Szwecja – po 4 głosy;
Dania, Irlandia i Finlandia – po 3 głosy;
Luksemburg – 1 głos;
Przy zastosowaniu procedury kwalifikowanej większości głosów:


1
do podjęcia decyzji potrzebna była większość 622 (68)3 głosów;
blokująca mniejszość wynosiła 26 głosów (23-25).
W MFW najważniejsze decyzje podejmowane są większością 85 % głosów, przy czym tę większość
tworzyć musi 3/5 państw członkowskich.
2
Kompromis luksemburski – „Jeżeli decyzje, które mogą być podejmowane większością głosów na
wniosek Komisji, dotyczą ważnych interesów jednego lub więcej partnerów, to członkowie Rady będą
dążyć, w rozsądnym terminie, do wypracowania rozwiązań, które będą mogły być przyjęte przez
wszystkich członków Rady z poszanowaniem ich wzajemnych interesów oraz interesów Wspólnoty,
zgodnie z art. 2 Traktatu.
W odniesieniu do poprzedniego ustępu francuska delegacja jest zdania, że przy bardzo ważnych
interesach dyskusja musi być kontynuowana aż do uzyskania jednomyślności.”
3
Kompromis z Ioaniny – postanowiono, że jeżeli któreś z państw powoła się na swój „bardzo ważny
interes” i mniejszości uda się zebrać od 23 do 26 głosów, należy zrobić wszystko, aby w rozsądnym
terminie i bez uszczerbku terminów przewidzianych w procedurach współpracy i współdecydowania
doprowadzić do porozumienia, które zapewni uchwale co najmniej 68 głosów.
W Traktacie z Nicei 2000/2001 – modyfikacje – nowy podział głosów ważonych w obrębie 15 – tki,
antycypujący przyszłe rozszerzenie i modyfikacja wymogów nieodzownych dla podjęcia decyzji
kwalifikowaną większością wyglądała od 1.11.2004 następująco:
Francja, Niemcy, Włochy i UK – po 29 głosów;
Hiszpania – 27 głosów;
Holandia – 13 głosów
Belgia, Grecja, Portugalia - po 12 głosów;
Austria i Szwecja – po 10 głosów;
Dania, Irlandia i Finlandia – po 7 głosów;
Luksemburg – 4 głosy;


do podjęcia decyzji potrzebne były 169 głosy, obojętnie których
państw;
blokująca mniejszość wynosiła 69 głosów.
Traktat z Nicei wprowadził nowy – dodatkowy - warunek podejmowania decyzji – każdy członek Rady
będzie miał prawo żądać weryfikacji podjętej decyzji w odwołaniu do kryterium demograficznego.
Mianowicie ludność państw głosujących za przyjęciem decyzji stanowić musi co najmniej 62 % ogółu
populacji (Wspólnoty) Unii.
Ten nowy warunek w sposób pośredni wzmacnia pozycję dużych państw, w szczególności Niemiec
(82,5 mln ludności).
Przyjęta w Nicei „Deklaracja w sprawie rozszerzenia UE” zawierała tabelę dotyczącą podziału głosów
w Radzie pomiędzy „15-kę” i 12 państw kandydujących (w Kopenhadze „przeszło” 10 nowych państw).
W tej z kolei „rozpisce”:
Francja, Niemcy, Włochy i UK – po 29 głosów;
Hiszpania, Polska – 27 głosów;
Rumunia 14 głosów
Holandia – 13 głosów
Belgia, Grecja, Portugalia, Węgry, Czechy - po 12 głosów;
Austria, Szwecja, Bułgaria – po 10 głosów;
Dania, Irlandia, Finlandia, Litwa i Słowacja – po 7 głosów;
Łotwa, Słowenia, Estonia, Cypr i Luksemburg – 4 głosy;
Malta – 3 głosy
Większość kwalifikowana została ustalona na poziomie 258 głosów, natomiast mniejszość blokująca
stanowi 88 głosów.
Projekt kolejnego traktatu – tzw. konstytucji UE – Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy
(2004 – traktat nie został ratyfikowany) – przewidywał, że kwalifikowana większość będzie pochodną
spełnienia jedynie dwóch, a nie trzech jak dotąd warunków.
Dotąd zatem:
1. większość;
2. określony minimalny pułap głosów;
3. i większość reprezentująca - 62 % ogółu populacji unijnej.
Teraz tylko dwa warunki:
1. większość (13);
2. większość reprezentująca 3/5 (60 % populacji)
Wyrażał to zapis art. 24 ust. 1 i 2 projektu, zatytułowany „Kwalifikowana większość” (z rozdz. I –
zatytułowanego „Ramy instytucjonalne”).
„1 Jeżeli RE i RM podejmuje decyzje większością kwalifikowaną, taką większość stanowi większość
Państw Członkowskich, reprezentująca co najmniej 3/5 ludności Unii.
2. Jeżeli Konstytucja nie wymaga, aby RE lub RM stanowiły na wniosek Komisji, lub jeżeli RE lub RM
nie stanowi z inicjatywy Ministra Spraw Zagranicznych Unii, wymaganą większość kwalifikowaną
stanowi 2/3 Państw Członkowskich, reprezentujących co najmniej 3/5 ludności Unii.”
Czynnik demograficzny zatem staje się niezwykle istotny i preferuje członków najbardziej ludnych, a
więc głownie Niemcy i Francję, lecz również UK i Włochy.
W UE (379 mln osób) po wstąpieniu dziesięciu nowych państw będzie ich ponad 453 mln (po dodaniu
jeszcze dwóch = 484 mln.) Na „wielką czwórkę” przypada niemal 54 % całej ludności aktualnie
poszerzonej UE.
Zatem 3/5 z 453 mln = 272 mln osób – w F i N jedynie ponad 50 % 3/5 (sic !).
Ostatecznie przyjęto w przedłożonym do ratyfikacji ‘konstytucyjnym’ traktacie, że kwalifikowaną
większość stanowić będzie:


55% państw (nie mniej niż 15 z 25 i 16 z 27) reprezentujących co najmniej
65 % ludności Wspólnoty;
do zablokowania potrzeba ponad 45 % państw (12 z 25 i 13 z 27) lub 35 %
ludności zamieszkującej co najmniej 4 państwa;
Traktat lizboński – Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) - podąża tą drogą i tak będzie
konstruowana kwalifikowana większość – art. 238 TFUE.
Następuje przeniesienie akcentów z państw na ludność Wspólnoty (Unii).
Prezentowanym wobec w/w (przez Polskę) alternatywnym sposobem podejmowania decyzji w Radzie,
był system pierwiastkowy tzw. pierwiastek polegający na wyprowadzeniu pierwiastka z liczby ludności
każdego z państw członkowskich UE. Ten wariant głosowania został odrzucony. Utrzymano do
2014/17 system nicejski. Po upływie tego terminu ma nastąpić przyjęcie wariantu dwóch kryteriów
(55% państw + 65 % ludności Unii).
Konsensus (consensus) – jest formułą podejmowania decyzji bez poddawania jej pod
głosowanie. Podjęcie pozytywnej decyzji jest konsekwencją ”utarcia” treści decyzji w
kuluarowych negocjacjach i stwierdzeniu faktu jej przyjęcia tą droga na posiedzeniu z
udziałem zainteresowanych.
II Organy składające się z osób „agentów organizacji” – a więc funkcjonariuszy lub
ekspertów - niezależnych od państw członkowskich.
Wszystkie GO’s mają takie organy.
Gdy mowa o funkcjonariuszach GO’s mowa o international civil service.
Ten termin ‘międzynarodowa służba cywilna’ czerpie oczywiście z terminu ‘służba cywilna’, który to po
raz pierwszy użyty został w 1854 roku w Anglii na określenie brytyjskiej administracji w Indiach i miał
podkreślać rozdział struktury administracji (służby) cywilnej od administracji (służby) wojskowej.
Służba cywilna tak jak ją współcześnie rozumiemy – to profesjonalna formacja urzędnicza (wyłaniana
w drodze konkursów) - niezależna od polityków i politycznych prognoz pogody – kształtowała się od
połowy XIX wieku – w zachodniej części świata (Wielka Brytania, Stany Zjednoczone).
W pełni rozwinięte służby cywilne służyły zatem za wzór powstającym w narastającej skali (I poł. XX
w) organizacjom międzynarodowym. Realizacja zadań GO’s wymagała stworzenia przez nie
wewnętrznej administracji, w tym jednostek o określonych kompetencjach, tworzących zamknięty
układ organizacyjny.
Łączy się kształtowanie się international civil service z Ligą Narodów i działaniami pierwszego
Sekretarza Generalnego LN sir Eric Drummond’a (1919-1933). Budował on sekretariat-instytucję, jako
organ wykonujący funkcje ściśle administracyjne. Sekretariat miał być i był administracyjnym organem
pomocniczym dla organów głównych LN (a więc organów złożonych z przedstawicieli państw
członkowskich). Nie realizował niezależnych funkcji. Sekretariat LN dał nazwę ‘sekretariat’ strukturom
administracyjnym innych GO’s.
Funkcjonowanie Sekretariatu LN ukształtowało regułę, zgodnie z którą nominowani urzędnicy
sekretariatu przestawali być „obywatelami swojego państwa, stawali się funkcjonariuszami LN”, gdyż
regulamin urzędniczy zabronił im „żądania lub otrzymywania jakichkolwiek instrukcji ze strony rządów
lub władz innych niż LN”, a ich zatrudnienie było trwałe.
Dalszy impuls krystalizacji autonomii Sekretariatu wynikał z przestrzeganego obiektywizmu rekrutacji,
rozszerzenia geograficznej bazy rekrutacji, gwarancji bezpieczeństwa zatrudnienia i wysokiego
wynagrodzenia.
Jest rzeczą ciekawą, że w 1925 roku miał miejsce pierwszy spór pomiędzy funkcjonariuszem a Ligą,
co spowodowało powołaniem 26.09.1927 roku pierwszego trybunału administracyjnego uprawnionego
do rozpatrywania sporów związanych z zatrudnieniem w administracji międzynarodowej.
Warto zauważyć, z kolei że pierwszy Sekretarz Generalny MOP Albert Thomas (1919-1932) budował
instytucje sekretariatu, który nie ograniczał się jedynie do wykonywania funkcji ściśle
administracyjnych, pomocniczych wobec organów głównych OI. Był zdania, że administracja OI
powinna mieć bardziej rozbudowane kompetencje, w tym kompetencje inicjujące procesy
podejmowania decyzji przez Organizację.
Te dwa różne podejścia odkładają się pozytywnym cieniem na przyjmowane w statutach i w praktyce
rozwiązania.
Gdy mowa o ekspertach mowa o osobach, które nie mają statusu funkcjonariuszy.
Obie grupy – funkcjonariuszy i ekspertów – obejmuje termin „agent organizacji”.
MTS zaliczył do kręgu „agentów organizacji” - „osobę wynagradzaną, zatrudnioną na stałe
lub na czas określony lub też nie pobierającą wynagrodzenia, upoważnioną przez GO do
wykonywania lub pomagania w wykonywaniu jednej z funkcji GO.”
Innymi słowy każdą osobę, która przez którą organizacja działa.
Organy składające się z „agentów organizacji” - z funkcjonariuszy i niezależnych ekspertów:
-
zabezpieczają proces stałego funkcjonowanie GO (pro foro interno);
-
i ew. podejmują samodzielnie lub współuczestniczą razem z organami złożonymi z
przedstawicieli Państw Członkowskich w podejmowaniu decyzji, działań zmierzających
do realizacji celów Organizacji, koncentrując się na zabezpieczaniu interesu Organizacji
(m.in. określania treści uchwał tak pro foro interno, jak i pro foro externo);
Aby rolę te spełniły, organy te posiadają dwie cechy:
-
są stałe;
są umocowane do działania;
Umocowanie do działania to przede wszystkim, z pełnym szacunkiem dla ekspertów, kwestia
zatrudnienia funkcjonariuszy...
Zatrudnienie funkcjonariuszy może mieć różną podstawę – może ją stanowić zarówno
mianowanie, wybór lub umowa (umowy krótkoterminowe, na czas określony, na czas próbny
i na czas nieokreślony).
Standardem jest decydujący wpływ na stan i konfigurację zatrudnienia szefa
międzynarodowej służby cywilnej, którym jest - Sekretarz Organizacji. Kwestie zatrudnienia
(reguły zatrudnienia) regulują statuty GO’s i wydane na ich podstawie Regulaminy Służby.
Wzorcowe rozwiązanie odnajdujemy w art. 101 Karty NZ.
Art. 101. 1 Karty „Sekretarz Generalny mianuje personel na podstawie regulaminu uchwalonego przez
Zgromadzenie Ogólne. (...)”
Art. 101. 3 Karty „Przy mianowaniu personelu i ustalaniu warunków służby należy przede wszystkim
mieć na uwadze konieczność zapewnienia najwyższego poziomu sprawności, kwalifikacji
zawodowych i nieskazitelności. Należy również w należytym stopniu uwzględnić znaczenie doboru
personelu na możliwie najszerszej podstawie geograficznej.”
Gdy poszukujemy zatem szczegółowych przepisów na podstawie których SG ONZ prowadzi w
Organizacji politykę zatrudnienia znajdujemy je w:



Statucie pracowniczym (Staff Regulation) uchwalonym przez Zgromadzenie Ogólne;
Regulaminie służby (Staff Rules) wydanym na podstawie Statutu przez Sekretarza Generalnego
ONZ;
Oraz przepisach uzupełniających zawartych w okólnikach i instrukcjach Sekretarza Generalnego
ONZ;
Polityka zatrudnienia winna odwoływać się do dwóch podstawowych kryteriów, są nimi:
- „najwyższy poziom sprawności, kwalifikacji zawodowych i nieskazitelności”;
- i „możliwie najszersza podstawa geograficzna”;
Rzetelne aplikowanie obu kryteriów jest warunkiem bezstronności i uniwersalności
‘personelu’ Organizacji, jak o zabezpieczenia wspólnego interesu Organizacji.
Praktyka aplikowania kryterium „możliwie najszerszej (adekwatnej) podstawy geograficznej” w ONZ ?
W początkach ONZ prawie 80 % personelu stanowili funkcjonariusze pochodzący z Stanów
Zjednoczonych, Kanady i państw Europy Zachodniej. To należało zmienić.
W 1947 roku rezolucja Zgromadzenia Ogólnego przewidywała, że udział % państwa w składzie
personelu nie powinien naruszać proporcji wyznaczonej poziomem przekroczenia o 25 % poziomu
dokonywanej wpłaty (składki) do Organizacji. Tej decyzji towarzyszyła decyzja unormowanie struktury
rang funkcjonariuszy w rozdziale których uczestniczą państwa członkowskie.
International Civil Service Advisory Board (organ pomocniczy Zgromadzenia Ogólnego) mając na
uwadze te ustalenia zalecał, aby decyzje personalne z jednej strony zapewniały „właściwą relację
pomiędzy profesjonalizmem a adekwatnym podziałem geograficznym stanowisk”, z drugiej jednak
strony wskazywał, „aby żadnych sztywnych wielkości a priori nie uznawać.” Stąd w praktyce rozdziału
stanowisk także inne jeszcze kryteria były brane pod uwagę, takie jak liczba ludności państwa w
regionie (czynnik ludnościowy) i minimalna (dla państwa) liczba stanowisk (czynnik członkostwa).
Do 1962 roku finansowy udział państw członkowskich był decydującym o rozdziale stanowisk
kryterium. To prowadziło do zachwiania proporcji w „geograficznej” reprezentacji na rzecz
„fachowości” funkcjonariuszy. Taki stan rzeczy jednak groził pogłębieniem się ‘nad-reprezentacji’ i
‘braku-reprezentacji’, co stało się stanem nie do przyjęcia od chwili poszerzenia kręgu państw
członkowskich po roku 1960-tym.
Uchwalenie nowej struktury stanowisk (w 1980) i presja Trzeciego Świata sprawiły, że od tej chwili w
procesie rozdziału stanowisk, przyczyniającym się do czynienia tego w ściślejszym odwołaniu do
kryterium najszerszej podstawy geograficznej, istotne znaczenie odgrywa czynnik ludnościowy i
czynnik członkostwa.
Jak wskazuje się (Simma) na rok 1990 – w praktyce obsadzania stanowisk funkcjonariuszy czynniki
decydujące o obsadzie stanowisk miały następujący udział procentowy: 55 % udział finansowy; 40 %
czynnik członkostwa; 5 % czynnik ludnościowy.
Gdy mowa o personelu ONZ rozróżnić należy:
-
personel Sekretariatu tj. do około 2800 funkcjonariuszy pochodzących z 170 krajów;
ogół zatrudnionych we wszystkich organach ONZ – liczbę funkcjonariuszy szacuje się aktualnie
na około 16 000.
Struktura – kategorie funkcjonariuszy GO’s - zatrudnionych.
Podstawowe ich rozróżnienie wskazuje, że obejmuje ona:
-
wysokich funkcjonariuszy (senior political officials) – osoby podejmujące decyzje –
personel zarządzający (Professional Staff and Higher Categories);
-
zawodowy personel administracyjny – osoby realizujące decyzje (Professional Staff and
Higher Categories);
-
personel służby ogólnej – pracownicy biurowi i techniczni (General Service);
Obowiązki funkcjonariuszy Organizacji na przykładzie ONZ
Sygnalizowany ideał bezstronności – potencjalny konflikt lojalności (lojalność wobec państwa
obywatelstwa / lojalność wobec GO) ma miejsce – lojalność wobec Organizacji absolutnie
konieczna.
„Art. 100 Karty NZ
1. Przy wykonywaniu swych obowiązków SG i jego personel nie mogą żądać ani przyjmować instrukcji
od żadnego rządu ani żadnej innej władzy poza Organizacją. Nie podejmują oni żadnych czynności,
które mogłyby rzucić cień na ich stanowisko jako funkcjonariuszy międzynarodowych,
odpowiedzialnych tylko przed Organizacją.
2. Członkowie NZ zobowiązują się szanować wyłącznie międzynarodowy charakter funkcji SG i
personelu oraz nie starać się o wywieranie na nich wpływu w zakresie powierzonej im pracy.”
Ta zasada bezstronności niezwykle mocno podkreślana jest w Staff Regulation. M.in., w
następujących stwierdzeniach:
„Postanowienie 1.1
Status personelu
(a) Członkowie personelu są międzynarodową służbą cywilną. Ich odpowiedzialność jak członków
personelu nie jest narodowa lecz wyłącznie międzynarodowa;
(b) Członkowie personelu złożą następującą pisemną deklarację poświadczona przez SG lub jego
upoważnionego przedstawiciela:
„Uroczyście deklaruję i przyrzekam wykonywać całkowicie lojalnie, poufnie i świadomie
funkcje powierzone mi jako funkcjonariuszowi międzynarodowej służby Narodów Zjednoczonych,
wykonywać te funkcje jak i postępować mając jedynie na względzie interes Narodów Zjednoczonych,
nie żądać ani przyjmować żadnych instrukcji tyczących wykonywania mych obowiązków od żadnego
rządu ani żadnej innej władzy poza Organizacją.”
Postanowienie 1.2.
Podstawowe prawa i obowiązki personelu
(...) (c) członkowie personelu są poddani władzy Sekretarza Generalnego i wykonują wyznaczone
przez niego działania lub służbę Narodów Zjednoczonych. (...)
(d) w wykonaniu swoich obowiązków, członkowie personelu nie będą żądać ani przyjmować instrukcji
od żadnego rządu ani żadnej innej władzy poza Organizacją;
(e) w następstwie przyjęci nominacji, członkowie personelu zobowiązują się do wykonywania swoich
obowiązków i kierowania swoim postępowaniem mając na uwadze wyłącznie interes Organizacji.
Lojalność wobec celów i zasad Narodów Zjednoczonych stanowionych Kartą, jest podstawowym
obowiązkiem wszystkich członków personelu wynikającym ze statusu międzynarodowej służby
cywilnej.”
Tzw. gratis personnel – problem ?
Ograniczenia finansowe na jakie napotykają GO’s, w tym ONZ, z jednej strony, a potrzeba
urzędniczego wsparcia z drugiej, prowadzą do zatrudniania tzw. personelu gratis. W tej
praktyce, państwa członkowskie finansują swoich obywateli i „oddają” osoby te do służby w
organizacji. Ta praktyka rozwinęła się w związku z realizacją operacji pokojowych, ale także
w związku z działalnością Trybunałów Karnych ds. Jugosławii i Rwandy.
Personel gratis kreuje dla GO’s liczne problemy – chodzi o kwestię bezstronności i
niezależności takich funkcjonariuszy od rządów, którzy ich opłacają. Ich nominowanie
narusza siłą faktu adekwatną reprezentatywność geograficzną, jak i fachowość
zaangażowanych (przez państwa) w służbę ONZ. Istotnym jest pytanie, czyimi de facto
funkcjonariuszami osoby te pozostają. Trochę zmniejsza jego moc, praktyka angażowania
osób w wykonywanie służby ogólnej (stricte administracyjnej, technicznej).
Wynagrodzenie funkcjonariuszy ONZ (i innych ?)
Poziom wynagrodzenia określa Sekretarz Generalny.
Poziom wynagrodzenia dla personelu służby ogólnej określa się do najwyższego poziomu
wynagrodzeń takiej kategorii pracowników w miejscu w którym OI funkcjonuje (tzw. „Fleming
Principle”).
Natomiast dla Professional Staff and Higher Categories, decyzja należy do SG, który określa poziom
wynagrodzenia w odwołaniu do tzw. „Noblemaire Principle”. Tej Zasady nigdy nie przywoływano, lecz
w praktyce określania wysokości wynagrodzenia stosowano. Zakłada ona, że personel o najwyższych
kwalifikacjach może być pozyskany, jeżeli warunki zatrudnienia będą atrakcyjne dla osób z państw o
najwyższym poziomie wynagrodzenia.
W czasach Ligi Narodów ten poziom wynagrodzenia dla tej kategorii pracowników OI szacowała
brytyjska Służba Cywilna (the British Civil Service), dla ONZ szacunki czyni amerykańska Służba
Cywilna (The American Civil Service).
II.1 Funkcje organów składających się z osób niezależnych od Państw Członkowskich
Zgodzić się można z tezą, że funkcji tychże organów organizacji międzynarodowych nie da
się wyczerpująco przedstawić wg jednolitych, wyłączających kryteriów. Można zarysować
funkcje szczególnie charakterystyczne.
Wskazujemy zatem na funkcje:
-
administracyjne;
wykonawcze;
sądowe;
konsultatywne;
(i). organy administracyjne – każda Organizacja ma swój „Sekretariat’. Nazwa szczegółowa
jest rzeczą wtórną.
Funkcje administracyjne - działania/zadania organizacyjne, logistyczne, dokumentacyjne,
archiwalne, porządkujące, informacyjne. W gamie współcześnie podejmowanych zadań
będą zadania tyczące ochrony delegatów, budynków, mienia przed zamachami
terrorystycznymi.
Gdyby uściślić listę podstawowych zadań administracyjnych należałyby wskazać m.in.,
-
przygotowanie posiedzeń poszczególnych organów w sensie
technicznym;
dokumentacja prac GO, tworzenie archiwum;
merytorycznym i
-
Public Relations (PR) GO – informowanie świata zewnętrznego o Organizacji i jej
działaniach;
przygotowanie budżetu;
zarządzanie funduszami;
zatrudnianie personelu;
Na czele ‘Sekretariatu’ – Sekretarz.
Jego rola różna, od bycia zwykłym ‘Dyrektorem administracyjnym’ Biura po role bardziej
znaczące politycznie – np. Sekretarz Generalny ONZ.
Przypadek Sekretariatu ONZ i Sekretarza Generalnego ONZ [dalej: SG]
Zacząć trzeba od stwierdzenia, że Sekretariat został wypromowany do rangi organu głównego ONZ, a
nie podporządkowanego innym organom GO, administracyjnego biura, z uwagi na przypisane Kartą
SG funkcje (art. 98 i 99).
Art. 97 „Sekretariat składa się z SG i personelu, jaki może być Organizacji potrzebny. SG wybiera
Zgromadzenie Ogólne [ZO] na zalecenie Rady Bezpieczeństwa [RB]. Jest SG najwyższym
funkcjonariuszem administracyjnym Organizacji.
Art. 98 „SG działa w tym charakterze na wszystkich posiedzeniach ZO, RB, Rady GospodarczoSpołecznej (…) oraz pełni funkcje zlecone mu przez te organy. SG składa ZO roczne sprawozdania z
działalności Organizacji.”
Art. 99 „SG może zwrócić uwagę RB na każda sprawę, która jego zdaniem może zagrażać utrzymaniu
międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa.”
Z jednej zatem strony Sekretariat jest organem głównym, z drugiej zaś co wynika z Karty, prawnie i
faktycznie to SG animuje rytm pracy Sekretariatu i wykonuje w praktyce wykraczające poza
administracyjne funkcje polityczne aktywności.
Możemy powiedzieć, że Sekretariat wykonuje wszystkie podstawowe funkcje jakie wyżej wymieniono:
organizacyjne, dokumentacyjne i informacyjne.
Z drugiej zaś, gdy identyfikujemy obowiązki SG znajdujemy obowiązki, które pokrywają się z
zadaniami Sekretariatu, lecz które SG wykonuje ‘samodzielnie’ tzn. SG:
-
jako najwyższy funkcjonariusz administracyjny koordynuje (z wyjątkiem MTS) prace organów
głównych ONZ; a także współdziałanie ONZ z organizacjami wyspecjalizowanymi;
zwołuje sesje nadzwyczajne ZO;
przygotowuje posiedzenia organów głównych (z wyłączeniem MTS);
przygotowuje projekt budżetu;
odpowiada za finansową działalność Organizacji;
rejestruje i publikuje traktaty;
reprezentuje ONZ jako GO;
akredytuje przedstawicieli dyplomatycznych państw członkowskich;
Do tych administracyjnych obowiązków dochodzą „dalsze” polityczne zadania. Tzn.,
-
zgodnie z art. 98 – SG „pełni funkcje zlecone mu przez (...) organy” – główne (z wyłączeniem
MTS); jak zauważa się (Simma) „W praktyce organy te w szerokim zakresie umocowują go do
wykonywania dodatkowych (innych niż administracyjne) funkcji, które wykonuje w zasadniczym
stopniu samodzielnie na własną odpowiedzialność. To nadaje jego działaniom znaczący
polityczny wymiar, lecz w istocie popycha go „w przestrzeń politycznych kontrowersji”.
-
Zgodnie z art. 99 natomiast SG posiada inicjatywę w sprawach, które w jego ocenie „zagrażają
utrzymaniu międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa”;
-
Deklaracja przyjęta przez ZO w 1991 roku (The Declaration on Fact-finding by the UN in the field
of Maintenance of International Peace and Security), która wyraźnie wzmocniła pozycję SG i
stanowi, że SG może podejmować kroki zmierzające do uzyskania szczegółowej wiedzy o
faktach, sporach, czy grożących pokojowi konfliktach, w przypadku zaistnienia których organy
ONZ efektywnie realizowały będą swoje funkcje mające na celu utrzymanie pokoju i
bezpieczeństwa;
-
W praktyce SG mają miejsce działania dyplomatyczne w zakresie pokojowego rozstrzygania
sporów – co w praktyce przekłada się na świadczenie misji tzw. ‘dobrych usług’ poprzedzonych
niejawnymi działaniami i negocjacjami;
-
Obowiązek przedkładania sprawozdań rocznych z działalności Organizacji stał się formuła
odnoszenia się przez SG wobec bieżących zdarzeń. Jak zauważa Simma „SG wykorzystuje
roczne sprawozdania do przeprowadzenia analizy problemów międzynarodowych i mających
miejsce konfliktów oraz roli ONZ w ich kontekście, a w odniesieniu do pewnych przypadków,
formułuje zalecenia i propozycje, które są wyrazem jego samodzielnej, politycznej pozycji.”
-
Wreszcie fakt uczestniczenia w posiedzeniach organów głównych, prawo bycia wysłuchanym
przez nie na tychże posiedzeniach łącznie z obowiązkiem układania projektów porządku
dziennego sesji organów głównych – daje mu pozycję „super” sekretarza GO !!!.
W tym kontekście pytanie: dlaczego Sekretariat a nie SG jest głównym organem ONZ
rzeczywiści tzw. ‘dobrym pytaniem’ ?
staje się
(ii) organy wykonawcze.
Przykład Komisji UE – jej najważniejsze ‘wykonawcze’ kompetencje to;
- uczestnictwo w procesie wypracowania i podejmowania prawotwórczych decyzji; Komisja
jest inicjatorem procesów legislacyjnych, przedkłada projekty aktów prawnych (porównajmy
to z inicjowaniem regulacji prawnych przez rządy narodowe);
- bycie strażnikiem traktatów konstytucyjnych i prawa powstałego na ich gruncie (prawa
wtórnego). Komisja kontroluje przestrzeganie prawa wspólnotowego przez organy
Wspólnoty, państwa członkowskie, jak i inne podmioty prawne poddane jego reżimowi i
inicjuje postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości;
(iii). organy sądowe – złożone z niezależnych nie tylko wobec Państw Członkowskich, ale
wobec kogokolwiek z pozostałych funkcjonariuszy Organizacji - sędziów; sędziowie
oczywiście niezawiśli i bezstronni w działaniu (stosowne gwarancje); tak jest w przypadku
Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości, jak i Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej;
(iv). organy konsultatywne – chodzi o organy dostarczające niezależnych opinii i ekspertyz
Organizacji – chodzi o organy złożone z osób niezależnych zarówno wobec Państw
Członkowskich, jak i samej organizacji; eksperckie opracowanie wydawane są przez
właściwe przedmiotowo organy GO; nie mają oczywiście mocy wiążącej.
Przykładem Komisja Prawa Międzynarodowego ONZ – organ pomocniczy Zgromadzenia
Ogólnego ONZ.
(v) Organy „inne” – niezbędne dla realizacji prowadzonych w obrębie Organizacji zadań.
Debata w Organizacji to nie tylko prezentacja ‘rządowego’ (organy złożone z przedstawicieli
Państw Członkowskich) i ‘organizacyjnego’ punktu widzenia (organy złożone z niezależnych
od Państw Członkowskich funkcjonariuszy).
Fenomenu GO nie wyczerpuje zatem dwuwymiarowa, biegunowa relacja (Organizacja –
rządy Państw Członkowskich).
Próba sprowadzenia aktywności GO do takiej tylko – bilateralnej - relacji poddają w
wątpliwość możliwość osiągania celów i realizacji zadań przez Organizację.
I właśnie, u zarania, potrzeba ‘równoważenia’ wpływów rządów przez innych przedstawicieli
narodowych społeczności, przeciwdziałania praktyce uprawiania tajnej dyplomacji przez
przedstawicieli rządów, a później na linii czasu, oczywista konieczność poszerzania dziedzin
współpracy międzynarodowej i rozbudowanie ‘misji’ samych Organizacji sprawiło, że
Organizacja musi i chce ustanawiać fora dialogu także z innymi, niż jedynie rządy Państw
Członkowskich, grupami społecznymi tychże Państw.
Stąd też uczestnikami tego dialogu stają się stopniowo – toutes proportions gardees - organy
reprezentujące krajowe formacje polityczne, ekonomiczne, społeczne.
Przedstawiciele tych grup:


albo sami tworzą organy GO,
albo też uczestniczą w dialogu z GO wchodząc w skład delegacji rządowych i poprzez
udział w nich uczestniczą w pracach jej organów.
Jakie to organy ?
1. Reprezentacje społeczno-zawodowe
1.1. Międzynarodowa Organizacja Pracy – różni się od innych GO’s tym, że nie ma organu,
który byłby wyłącznie złożony z przedstawicieli rządów państw członkowskich.
W jego dwóch organach – organie plenarnym „Konferencji” i organie o składzie
ograniczonym „Radzie Administracyjnej” – delegaci rządowi i delegaci nierządowi dzielą swe
uczestnictwo w delegacji państwa członka MOP na zasadach równości. Delegaci nierządowi
są reprezentowani przez reprezentantów organizacji pracodawców i pracowników (Związki
Zawodowe). Ta praktyka trwa od 1920 roku, czyli od chwili ustanowienia MOP.
Oczywiście jedną z kompetencji ‘Konferencji” jest podejmowanie decyzji prawotwórczych.
Nie ma dyscypliny głosowania w obrębie delegacji.
1.2. Organy Unii Europejskiej – główne – Parlament Europejski, rządowe (Rada) i złożone z
funkcjonariuszy GO (Komisja) mają i realizują aktywność prawotwórczą, ale...
wykonywanie tych kompetencji legislacyjnych nie odbywa się w społecznej próżni – w
procesie tym ujawniają się i kumulują także wpływy rozmaitych organizacji i grup nacisku,
działających zarówno na szczeblu wspólnotowym, jak i wewnątrz państw.
Te wpływy, oddziaływania zostały częściowo sformalizowane.
TFUE potwierdza to wskazując na ustanowione jeszcze wcześniejszym traktatem (TUE)
organy doradcze…
Są nimi:
Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów
TFUE - Rozdział 3 – Organy Doradcze Unii - Artykuł 300
1. Parlament Europejski, Rada i Komisja SA wspomagane przez Komitet Ekonomiczno-Społeczny i
Komitet Regionów, które pełnią funkcje doradcze.
2. W skład Komitety Ekonomiczno-Społecznego wchodzą przedstawiciele organizacji pracodawców,
pracowników oraz inni przedstawiciele podmiotów reprezentujących społeczeństwo obywatelskie, w
szczególności z dziedzin społeczno-ekonomicznej, obywatelskiej, zawodowej i kultury.
3.W skład Komitetu Regionów wchodzą przedstawiciele społeczności regionalnych i lokalnych,
posiadający mandat wyborczy społeczności regionalnej lub lokalnej albo odpowiedzialni politycznie
przed wybranym zgromadzeniem.
4. Członków Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów nie wiążą żadne instrukcje. Są
w pełni niezależni w wykonywaniu swoich funkcji, w ogólnym interesie Unii.(…)
Gdy zaglądniemy do TFUE znajdziemy, że wielu przypadkach nakazane jest
przeprowadzenie w toku stanowienia prawa z organami tymi (jednym lub obu) konsultacji
(zasięgnięcia opinii).
2. Reprezentacje parlamentarne
2.1. Zgromadzenie konsultatywne Rady Europy, jak sama nazwa wskazuje jest organem
doradczym, w relacji wobec organu grającego ‘pierwszą’ rolę – tj. Komitetu Ministrów RE.
2.2. Parlament Europejski UE – uczestniczy m.in. w procesie stanowienia prawa rządzącego
procesem integracji gospodarczej. Jest obok Rady (organu rządowego), Komisji (organu
złożonego z niezależnych od Państw Członkowskich komisarzy) trzecim głównym
udziałowcem procesu stanowienia prawa.
Istotnym jest dostrzec potrzebę osiągania tego szczegółowego celu poprzez prowadzenie
debaty z udziałem przedstawicieli formacji politycznych państw członkowskich, którzy
transmitują polityczne emocje człowieka europejskiej ulicy.