Prawne aspekty udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie

Prawne aspekty udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie

Prawne aspekty udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie...
Człowiek i Środowisko
33 (1-4) 2009, s. 37-52
Anna Fogel
Prawne aspekty udziału społeczeństwa
w strategicznej ocenie oddziaływania
na środowisko dla studiów
uwarunkowań i planów miejscowych
ABSTRAKT
Przedmiotem artykułu jest analiza prawnych aspektów dotyczących możliwości oraz trybu wnoszenia przez społeczeństwo uwag i wniosków w strategicznej
ocenie oddziaływania na środowisko, sporządzanej dla projektów gminnych aktów
planowania przestrzennego (studium uwarunkowań i planu miejscowego). Wejście
w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach
oddziaływania na środowisko spowodowało wiele wątpliwości interpretacyjnych,
które wymagają wyjaśnienia. Artykuł porusza również zagadnienia związane z dostępem do informacji o środowisku w toku sporządzania studium uwarunkowań
i planu miejscowego.
Zagadnienia wprowadzające
Udział społeczeństwa w opracowywaniu gminnych aktów planowania
przestrzennego, to jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: studium uwarunkowań) oraz miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: planu miejscowego) jest
kluczowym zagadnieniem zarówno dla prawidłowości, jak i racjonalności
decyzji podejmowanych przez organy gminy.
37
Anna Fogel
Jakkolwiek władze gminy posiadają wyłączny, co do zasady, zespół
uprawnień do określania zarówno polityki przestrzennej, jak i zasad przeznaczania terenów na poszczególne cele, określany w doktrynie jako tzw.
władztwo planistyczne, to przecież władztwo to nie jest nieograniczone.
Rozstrzygnięcia podejmowane przez władze gminy muszą uwzględniać
zarówno całokształt obowiązujących uwarunkowań prawnych, jak też
różnorakie interesy. Chodzi przy tym nie tylko o interesy poszczególnych
osób, w tym zwłaszcza właścicieli nieruchomości, ale również o interesy lokalnych społeczności, interesy gminy czy też interes państwowy.
Władze gminy muszą przy podejmowaniu rozstrzygnięć planistycznych
dokonać stosownego wyważenia tych interesów, które często pozostają
w konflikcie.
Szczególną rolę w planowaniu przestrzennym odgrywa ochrona środowiska. Jest ona tym rodzajem działań, który dotyczy realizacji interesu
publicznego. Ochrona środowiska została ponadto wskazana w art. 31
ust. 3 Konstytucji, który określa tak zwaną zasadę proporcjonalności, jako
przesłanka uzasadniająca ograniczanie konstytucyjnie chronionych praw
i wolności. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jeżeli ingerencja w prawo
lub wolność jest konieczna w demokratycznym państwie prawa oraz nie
narusza istoty ograniczanego prawa lub wolności. Ochrona środowiska
może zatem uzasadniać wprowadzanie w planie miejscowym ograniczeń
dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej czy też wykonywania prawa własności. Ingerencja taka musi być jednak konieczna. Należy
wyważyć również inne interesy, w tym interesy lokalnej społeczności.
Identyfikacji, na ile pewne działania w polityce przestrzennej gminy są
konieczne z uwagi na ochronę środowiska, ma służyć między innymi
przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.
Należy przy tym pamiętać, że naczelną zasadą planowania przestrzennego w Polsce, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym1 (dalej: u.p.z.p.), jest zasada
zrównoważonego rozwoju, będąca również zasadą konstytucyjną, określoną
w art. 5 Konstytucji. Przez rozwój zrównoważony rozumie się taki rozwój
społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań
politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi
przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych,
w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb
1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.).
38
Prawne aspekty udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie...
poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń 2. W planowaniu przestrzennym należy
zatem ocenić, w jakim stopniu przyjęte rozwiązania mogą oddziaływać na
równowagę przyrodniczą i trwałość procesów przyrodniczych, ale również,
jakie są potrzeby rozwojowe lokalnych społeczności.
Ocenie takich skutków służy strategiczna ocena oddziaływania na
środowisko. Jednak warunkiem jej rzetelności jest zarówno uwzględnienie
wszystkich istniejących uwarunkowań środowiskowych, w tym przyrodniczych, jak i ustalenie oczekiwań lokalnych społeczności. Dlatego też
zarówno planowanie przestrzenne, jak i dokonywana strategiczna ocena
oddziaływania na środowisko powinny zapewnić udział społeczeństwa.
Udział społeczeństwa jest elementem procedury sporządzania studium
uwarunkowań i planu miejscowego. Procedurę sporządzania należy zaliczyć
do trybu, w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem naruszenie
zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie
trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym
zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części
(dotkniętej naruszeniem). Zapewnienie właściwego udziału społeczeństwa
służy zatem również unikaniu sytuacji, w której niezbędne będzie ponawianie, kosztownej i czasochłonnej, procedury sporządzania gminnych aktów
planowania przestrzennego.
Podstawy prawne udziału społeczeństwa w strategicznej
ocenie oddziaływania na środowisko w planowaniu
przestrzennym
Wejście w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu
informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie
środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko3 (dalej jako u.d.i.o.ś.)
znacząco wpłynęło na procedurę sporządzania i uchwalania studiów uwarunkowań oraz planów miejscowych.
Dotychczasowe przepisy dotyczące udziału społeczeństwa w procedurach środowiskowych nie były w całości zgodne z przepisami wspólnotowymi, zwłaszcza dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego
2
Art. 3 pkt 50 . ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst
jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz.150 ze zm.).
3
Dz. U. z 2008, Nr 199, poz. 1227
39
Anna Fogel
i Rady z dnia 26 maja 2003 r. w sprawie udziału społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie
środowiska oraz zmieniającej dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE
w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości4. Powyższe zmiany w prawie wspólnotowym wynikały z kolei
z ratyfikacji przez WE Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości
w sprawach dotyczących środowiska 5 (Konwencji z Aarhus). Regulacje
prawne zawarte w u.d.i.o.ś. miały na celu właściwe transponowanie
przepisów wspólnotowych.
Obowiązkiem sporządzenia strategicznej oceny oddziaływania na
środowisko został objęty przede wszystkim projekt studium uwarunkowań.
Rozszerzony został również zakres udziału społeczeństwa w procedurze
oceny oddziaływania na środowisko, co szczegółowo zostanie omówione
w dalszej części artykułu.
W wyniku wprowadzenia nowych przepisów, podczas prac nad studiami uwarunkowań i planami miejscowymi nastąpiło nałożenie trzech
procedur:
1) procedury sporządzania i uchwalania studiów uwarunkowań/planów
miejscowych, prowadzonej na podstawie u.p.z.p.;
2) przeprowadzanej w ramach powyższej procedury strategicznej oceny
oddziaływania na środowisko, zgodnie z u.d.i.o.ś.;
3) udziału społeczeństwa w procedurze strategicznej oceny oddziaływania
na środowisko, zgodnie z u.d.i.o.ś.
Zgodnie z art. 54 ust. 2 u.d.i.o.ś. organ opracowujący projekt dokumentu, który poddaje się strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko
(a więc również studium uwarunkowań i planu miejscowego), zapewnia
możliwość udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami działu III, rozdział 1 i 3, w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko. Jednak,
zgodnie z ust. 3 tego artykułu, zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz
opiniowania projektów planów miejscowych oraz studiów uwarunkowań
określają przepisy u.p.z.p. Przepis ten nie został sformułowany w sposób
precyzyjny, pozwalający na jednoznaczne, w drodze dokonania wykładni
językowej, określenie uprawnień społeczeństwa w związku z przeprowadzaną procedurą oceny oddziaływania na środowisko. Zagadnienie to
wymaga szerszej analizy.
4
Dz. Urz. UE, L150 z 25.06. 2003 r.
Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706.
5
40
Prawne aspekty udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie...
Zakres udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie
oddziaływania na środowisko
Redakcja przepisu zawartego w art. 53 ust. 3 u.d.i.o.ś. nasuwa szereg
wątpliwości interpretacyjnych. Po pierwsze należy ustalić, czy przy wyłączeniu dotyczącym wnoszenia uwag i wniosków w procedurze strategicznej
oceny oddziaływania na środowisko chodzi o „zasady wnoszenia uwag
i wniosków do (czy też „w przedmiocie”) studiów uwarunkowań i planów
miejscowych”, czy też „w procedurze uchwalania studiów uwarunkowań
i planów miejscowych”. Nie są to bowiem pojęcia tożsame. Możliwość
składania uwag i wniosków w ramach strategicznej oceny oddziaływania
na środowisko obejmuje szerszy zakres niż składanie uwag i wniosków do
studium uwarunkowań i planu miejscowego.
„Środowiskowa” partycypacja społeczna obejmuje, zgodnie z art. 29
u.d.i.o.ś., prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, w tym przypadku „strategicznej oceny oddziaływania na środowisko”. O ile bowiem na tle wcześniejszych regulacji
prawnych uwypuklany był materialnoprawny element ocen oddziaływania
na środowisko 6, to na gruncie obecnych rozwiązań nie budzi wątpliwości,
że jest to specyficzna procedura, obejmująca wskazane w ustawie czynności i uwarunkowania – zwłaszcza dotyczące udziału społeczeństwa.
W ramach tej procedury sporządzany jest dokument prognostyczny, jakim
jest prognoza oddziaływania na środowisko. Definicja ustawowa „strategicznej oceny oddziaływania na środowisko” została zawarta w art. 3 pkt
14 u.d.i.o.ś. Przy zastosowaniu tej definicji, dochodzimy do wniosku, że
społeczeństwo ma prawo do udziału - realizowane przez możliwość składania uwag wniosków – w:
a) uzgodnieniu stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie
oddziaływania na środowisko,
b) sporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko,
c) uzyskaniu wymaganych ustawą opinii,
d) zapewnieniu możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.
W ramach składania uwag i wniosków zgodnie z u.d.i.o.ś. każdy ma
zatem prawo wnosić wnioski i uwagi dotyczące każdego z elementów tak
zdefiniowanej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Mogą to
być wnioski dotyczące również treści i metody sporządzenia prognozy od6
Z. Bukowski, [w:] J. Ciechanowicz-McLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Prawo
Ochrony Środowiska. Komentarz, Warszawa 2008, s. 133.
41
Anna Fogel
działywania na środowisko, aktualności opracowania ekofizjograficznego,
ale również samej procedury udziału społeczeństwa, na przykład prawidłowości dokonania ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzania strategicznej
oceny oddziaływania na środowisko.Taki zakres wykracza poza ten, który
można uznać za dopuszczalny na gruncie u.p.z.p.
Art. 11 pkt 1, u.p.z.p. mówi o „wnioskach dotyczących studium”,
a pkt 11 – o „uwagach dotyczących projektu studium”. Taka redakcja
przepisu wskazuje, że wnioski co do zasady powinny dotyczyć merytorycznej zawartości studium. Art. 17. pkt. 1 u.p.z.p. przewiduje możliwość
składania „wniosków do planu”, a pkt. 11 - możliwość wnoszenia „uwag
dotyczących projektu planu”. Znacznie bardziej zakres przedmiotowy
uwag zawęża art. 18 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem uwagi do
projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia
przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Literalna
wykładnia takiego przepisu prowadzi do wniosku, że uwaga do projektu
planu miejscowego może mieć wyłącznie krytyczny charakter w stosunku
do ustaleń planu. Nie można w ten sposób wyrażać swojego poparcia dla
przyjętych rozwiązań ani rekomendacji dla ustaleń wariantowych. Przy
takiej wykładni w doktrynie prezentowane było również stanowisko, że
uwag nie można składać pod adresem prognozy oddziaływania na środowisko, gdyż prognoza taka jest tylko materiałem pomocniczym przy
analizie ustaleń planu i nie stanowi samoistnego dokumentu podlegającego
weryfikacji w drodze uwag 7.
Należy jednak zauważyć, że w doktrynie prezentowane były również stanowiska dopuszczające szeroki zakres zagadnień, które mogą być
przedmiotem uwag do studium uwarunkowań i planu miejscowego, z tym
że mogą to być uwagi dotyczące zagadnień proceduralnych, na przykład
kwestionujące ustalenia przyjęte w projekcie, ze względu na niedochowanie
terminów proceduralnych 8. U podstaw takiej wykładni – rozszerzającej
wobec literalnego brzmienia przepisów leżał przede wszystkim brak instrumentów prawnych umożliwiających społeczeństwu wyrażenie stanowiska
także w innych kwestiach niż merytoryczne. Obecnie należy opowiedzieć
się za możliwością składania uwag w trybie u.p.z.p. jedynie w odniesieniu
do tych aspektów proceduralnych, które nie są przedmiotem strategicznej
oceny oddziaływania na środowisko.
7
Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz,
Warszawa 2008, s. 180-181.
8
Por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 73.
42
Prawne aspekty udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie...
W obecnym stanie prawnym nie do przyjęcia jest wykładnia, że składanie uwag i wniosków przez społeczeństwo w procedurze opracowania
i uchwalania studium uwarunkowań i planu miejscowego w całości regulowane jest przez przepisy u.p.z.p., a te należy interpretować literalnie.
Wówczas bowiem niemożliwe byłoby wnoszenie szeregu wniosków i uwag
immanentnie dotyczących procedury strategicznej oceny oddziaływania na
środowisko, w tym prognozy oddziaływania na środowisko i poprawności procedury, co w oczywisty sposób naruszałoby przyjęty system ocen
oddziaływania na środowisko. W tym przypadku, dokonując wykładni
systemowej, należy bowiem uwzględniać regulacje wspólnotowe.
Uznanie, że w art. 53 ust. 3 u.d.i.o.ś. chodzi w istocie o wyłączenie
udziału społeczeństwa spod regulacji u.d.i.o.ś po pierwsze nie znajduje
oparcia w wykładni językowej, po drugie zaś całkowicie naruszałoby
stworzony system strategicznych ocen oddziaływania na środowisko. Istotą
partycypacji społecznej w tej procedurze jest przede wszystkim możliwość
przeprowadzenia dyskusji nad prognozą oddziaływania na środowisko, jej
zawartością i metodologią sporządzania. Brak kontroli nad rzetelnością
sporządzania prognoz oddziaływania na środowisko jest bowiem jednym
z głównych zarzutów wysuwanych przez doktrynę wobec dotychczasowych rozwiązań prawnych. Wskazuje się, że w obecnym prawie brakuje
instrumentów dających gwarancję należytej jakości ocen oddziaływania
na środowisko. Ogranicza się to do działalności Krajowej Komisji ds.
Ocen Oddziaływania na Środowisko oraz komisji regionalnych 9. Tym
niemniej można wskazać na trzy główne mechanizmy mające zapewnić
prawidłowość zarówno zawarcia w prognozie oddziaływania na środowisko
prawidłowych i rzetelnych informacji, jak i wyprowadzenia zobiektywizowanych wniosków. Są to:
1) niezbędne uzgodnienia i opinie, przede wszystkim uzgodnienie zakresu
i stopnia szczegółowości prognozy;
2) zapewnienie w procedurze udziału społeczeństwa, w tym umożliwienie
składania wniosków i uwag;
3) sporządzenie pisemnego podsumowania, stanowiące gwarancję przejrzystości procedury. Uzasadnienie to zawiera również informację o tym,
w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały
uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.
9
L. Mering, M. Pchałek, Nowa jakość OOŚ?, Problemy Ocen Środowiskowych 2008,
Nr 3, s. 4.
43
Anna Fogel
Forma i termin składania uwag i wniosków w strategicznej
ocenie oddziaływania na środowisko
Wyjaśnienia wymaga forma, w jakiej mogą być składane wnioski.
Zgodnie z art. 11 pkt 1 oraz art. 17 pkt 1 u.p.z.p. organ sporządzający projekt studium uwarunkowań albo planu miejscowego określa m.in. „formę
i miejsce” składania wniosków. Forma składania wniosków do studium
uwarunkowań i planu miejscowego może zostać określona dowolnie,
jednak w taki sposób, aby wniosek został utrwalony i skierowany do
rozpatrzenia oraz znalazł się w dokumentacji prac planistycznych przekazywanej wojewodzie w celu oceny zgodności z przepisami prawnymi10.
Oprócz formy pisemnej (zarówno pism składanych w siedzibie organu, jak
i nadawanych w urzędzie pocztowym), przesyłanej elektronicznie z podpisem elektronicznym, ustnej do protokołu (należy w ogłoszeniu określić
miejsce przyjmowania wniosków ustnie), faksu, organ może (chociaż nie
ma takiego wymogu) dopuścić także inne, mniej sformalizowane formy,
w tym wnoszenia za pomoczą „zwykłej” poczty elektronicznej. Forma
składania uwag do projektu studium uwarunkowań nie została określona
przez przepisy u.p.z.p. Wynika ona z załącznika nr 5, stanowiącego wzór
ogłoszenia/obwieszczenia o wyłożeniu projektu studium uwarunkowań do
publicznego wglądu, do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie
zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gmin11. Jakkolwiek określanie formy realizacji uprawnień
społeczeństwa w załączniku do aktu wykonawczego budzi zasadnicze wątpliwości co do poprawności takiej techniki legislacyjnej, należy uznać, że
forma pisemna jest prawnie określonym „mimimum”. Organ dokonujący
wyłożenia może określić również inne formy. Natomiast u.p.z.p. precyzyjne
określa formę składania uwag do projektu planu miejscowego. Zgodnie
z art. 18, uwagi te wnosi się w formie pisemnej, przy czym za formę
pisemną uznaje się również wniesienie uwagi w postaci elektronicznej
opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy
pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu.
Odmiennie formę wnoszenia uwag i wniosków reguluje u.d.i.o.ś.
Zgodnie z art. 34 u.d.i.o.ś. uwagi i wnioski w procedurach z udziałem spo10
Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie…, s. 111 i 169.
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu
projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin
(Dz. U. z 2004 r., Nr 118, poz. 1233).
11
44
Prawne aspekty udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie...
łeczeństwa mogą być wnoszone nie tylko w formie pisemnej, ale również
ustnie do protokołu oraz za pomocą środków komunikacji elektronicznej
– ale bez konieczności opatrywania ich bezpiecznym podpisem elektronicznym (co jest dużym ułatwieniem).
Złagodzenie wymogu co do formy wniosków i uwag składanych zgodnie z przepisami u.d.i.o.ś. nie oznacza jednak, że zawsze jest to procedura
korzystniejsza dla społeczeństwa. Na składanie wniosków przewidziany
został tożsamy termin, nie krótszy niż 21 dni (odpowiednio od ogłoszenia
o przystąpieniu do strategicznej oceny oddziaływania na środowisko,
o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i o przystąpieniu do
sporządzania planu miejscowego). Natomiast dla składania uwag zgodnie
z u.d.i.o.ś. przewidziany został krótszy termin niż zgodnie z u.p.z.p. Dla
uwag zgodnie z u.d.i.o.ś. jest to co najmniej 21 dni od dnia ogłoszenia
o przystąpieniu do sporządzania strategicznej o.o.ś. Natomiast uwagi do
projektu studium uwarunkowań można wnosić, zgodnie z art.11 pkt 11
u.p.z.p. w terminie nie krótszym niż 21 dni od zakończenia wyłożenia
studium (a więc minimum 65 dni od ogłoszenia o wyłożeniu projektu
studium uwarunkowań do publicznego wglądu). Uwagi do projektu planu
miejscowego można wnosić, zgodnie z art.17 pkt 11 u.p.z.p. w terminie
nie krótszym niż 14 dni od zakończenia wyłożenia projektu planu (a więc
minimum 42 dni od ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu miejscowego
do publicznego wglądu).
Po przedstawieniu różnic pomiędzy formą i terminem składania wniosków i uwag zgodnie z przepisami u.p.z.p. i u.d.i.o.ś. należy sformułować
wniosek, że jedyną możliwością spełnienia wymogów obu ustaw jest równoległe rozpatrywanie tych wniosków i uwag. Mają one jednak charakter
konkurencyjny, co oznacza, że w całości powinny być objęte przepisami
jednej albo drugiej ustawy. Stwarzać to będzie zasadnicze problemy praktyczne; nie jest bowiem wymogiem formalnym przywołanie podstawy
prawnej uwagi lub wniosku. Co więcej, praktyka pokazuje, że bardzo często
zainteresowani mieszkańcy mylą te dwie instytucje, składając wnioski na
etapie wyłożenia projektu studium uwarunkowań albo planu miejscowego,
czy też formułując szereg, luźno powiązanych zastrzeżeń.
45
Anna Fogel
Dokonanie ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzania
strategicznej oceny oddziaływania na środowisko
Należy pamiętać, że udział społeczeństwa, zgodnie z u.d.i.o.ś., obejmuje nie tyko uprawnienia społeczeństwa przejawiające się w omówionej
już możliwości składania uwag i wniosków. Obejmuje on również określone w ustawie obowiązki proceduralne organu przeprowadzającego
strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko. Podstawowym instrumentem gwarantującym udział społeczeństwu jest podanie do publicznej
wiadomości informacji o przystąpieniu do opracowywania dokumentów
wymagających udziału społeczeństwa12. W odniesieniu do studium uwarunkowań i planu miejscowego konkretyzuje to art. 39. ust. 1 u.d.i.o.ś.,
zgodnie z którym organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego
udziału społeczeństwa, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informację o:
1) przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu i o jego przedmiocie;
2) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz
o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu;
3) możliwości składania uwag i wniosków;
4) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie
co najmniej 21-dniowy termin ich składania;
5) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków;
6) postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko,
jeżeli jest prowadzone.
Wprowadzenie wymogu podania do publicznej wiadomości informacji
o przystąpieniu do sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko powoduje jednak kolejne wątpliwości interpretacyjne. Zasadniczą
jest moment, w którym należy podać wymagane informacje do publicznej
wiadomości. Regulacje wspólnotowe wskazują, że ma to nastąpić na tyle
wcześnie, aby lokalna społeczność mogła się zapoznać z opracowywanymi
12
Por. K. Gruszecki, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu
informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska
oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, komentarz LEX/el. 2009.
13
Zgodnie z art. 2 ust. 2 Dyrektywy 2003/35/WE „Państwa Członkowskie zapewniają, że społeczeństwo otrzyma wczesne i skuteczne możliwości uczestnictwa
w przygotowywaniu i modyfikowaniu lub rewidowaniu żądanych planów albo
programów (…).
46
Prawne aspekty udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie...
dokumentami13. Dobra praktyka nakazywałaby, aby rzeczywiście organy
administracji podejmowały taką inicjatywę możliwie wcześnie, gdy tylko
przystąpią do opracowywania dokumentu.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.i.o.ś. ma to nastąpić „bez zbędnej zwłoki”. Przepis ten należy interpretować w połączeniu z art. 30 u.d.i.o.ś.,
zgodnie z którym organy administracji właściwe do wydania decyzji lub
opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy (…)
wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają
możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed (…) przyjęciem tych
dokumentów lub ich zmianą.
Możliwe jest uznanie, że wystarczy jednorazowo dokonać takiego
ogłoszenia i zakreślić termin zarówno na składanie uwag, jak i wniosków. Jednak w zderzeniu z procedurą sporządzania projektu studium
uwarunkowań i planu miejscowego budzi to zasadnicze wątpliwości.
Jeżeli bowiem ogłoszenie nastąpi wraz z ogłoszeniem o przystąpieniu
do sporządzaniu studium uwarunkowań lub planu miejscowego, będzie
właściwie wyłącznie informacją, nie zapewniającą w żaden sposób
udziału społeczeństwa. Na tym etapie procedury nie będzie bowiem
w istocie przedmiotu oceny oddziaływania na środowisko; nie zostanie
opracowany projekt aktu planistycznego, nie zostanie uzgodniony zakres i stopień szczegółowości prognozy, nie mówiąc już o sporządzeniu
samej prognozy. Z kolei zamieszczenie ogłoszenia razem z ogłoszeniem
o wyłożeniu projektu studium uwarunkowań/planu miejscowego do publicznego wglądu uniemożliwi odpowiednio wczesne złożenie wniosków
o charakterze postulatów – zarówno co do treści prognozy, jak i jej zakresu
i stopnia szczegółowości, a także możliwości wykorzystania istniejących
materiałów i wyników badań.
Praktyką najskuteczniej oddającą ideę partycypacji społecznej byłoby
dwukrotne podanie do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu
W tym celu Państwa Członkowskie zapewniają, że:
a) społeczeństwo jest informowane (…) o jakichkolwiek wnioskach dotyczących
takich planów lub programów albo dotyczących ich zmiany lub rewizji oraz że
istotne informacje o takich wnioskach są podawane do wiadomości społeczeństwa,
włączając między innymi informacje o prawie do uczestnictwa w podejmowaniu
decyzji i o właściwych władzach, którym mogą być przedkładane komentarze i zapytania;
b) społeczeństwo jest uprawnione do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy wszystkie opcje są dostępne, zanim podjęte zostaną decyzje dotyczące planów i programów”.
47
Anna Fogel
i sporządzeniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i – odpowiednio – umożliwienie składania uwag i wniosków. Jakkolwiek będzie
to działanie wykraczające poza regulacje u.d.i.o.ś., nie będzie istotnym
naruszeniem trybu sporządzania studium uwarunkowań lub planu miejscowego. Natomiast przy jednokrotnym ogłoszeniu właściwsze będzie jego
dokonanie na etapie wyłożenia projektu studium uwarunkowań i planu
miejscowego do publicznego wglądu.
„Podanie do publicznej wiadomości”, zdefiniowane w art. 3 pkt 11
u.d.i.o.ś., zostało uregulowane odmiennie niż w u.p.z.p. Następuje to
przez:
a) udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej,
organu gminy,
b) ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu
gminy,
c) ogłoszenie informacji w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu
zasięgu (obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty dotyczy miejsca
planowanego przedsięwzięcia a nie dokumentu),
d) w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się
na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na
przedmiot postępowania - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób
zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych
ze względu na przedmiot postępowania (ten wymóg nie dotyczy procedur
sporządzania studium uwarunkowań i planu miejscowego).
Analiza półrocznej praktyki przyjętej przez gminy, to jest publikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszeń, wskazuje, że większość
gmin umieszcza takie ogłoszenie wraz z ogłoszeniem o przystąpieniu do
sporządzania studium uwarunkowań lub planu miejscowego. Jednocześnie,
wobec braku określenia w przepisach szczegółowej treści ogłoszenia, pojawiają się wyraźne trudności z ich formułowaniem. Najczęściej ogłoszenie
formułowane jest analogicznie jak ogłoszenia dotyczące przystąpienia do
sporządzania oraz wyłożenia do publicznego wglądu projektu studium
uwarunkowań lub planu miejscowego. Taka treść nie oddaje specyfiki
strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Nieprawidłową praktyką
jest przede wszystkim wymóg określania nieruchomości, której dotyczy
wniosek lub uwaga. Taka treść ogłoszenia w istocie wprowadza w błąd,
sugerując znacznie zawężony zakres zagadnień, które mogą być przedmiotem uwagi lub wniosku.
48
Prawne aspekty udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie...
Rozpoznawanie uwag i wniosków w procedurze
sporządzania gminnych aktów planistycznych
Jak już wskazano, wnioski i uwagi do projektu studium uwarunkowań i planu miejscowego są przedstawiane, w ramach dokumentacji prac
planistycznych, wojewodzie. Wymogu takiego nie ma w odniesieniu do
uwag i wniosków składanych na podstawie u.d.i.o.ś. Zgodnie z art. 42 pkt.
2 u.d.i.o.ś., po rozpatrzeniu wniesionych uwag i wniosków do przyjętego
dokumentu dołącza się uzasadnienie zawierające informacje o udziale
społeczeństwa. Należy w nim zatem wskazać, ile zostało złożonych wniosków, uwag, czy zostały wniesione w terminie, a także, jak należy uznać,
przynajmniej skrótowo wskazać, czego te wnioski i uwagi dotyczyły.
W uzasadnieniu należy również wskazać, w jaki sposób te wnioski i uwagi
zostały rozważone – a więc co było przedmiotem analizy – oraz jak zostały
uwzględnione. U.d.i.o.ś. przewiduje dodatkowo obowiązek załączenia do
przyjętego dokumentu pisemnego podsumowania, o którym mowa w art.
55 ust 3. Podsumowanie to w znacznej części pokrywa się z omówionym
wyżej uzasadnieniem, przewidzianym w art. 42 pkt. 2 (wskazuje się między innymi zgłoszone uwagi i wnioski). Jest to zatem powielenie wymogu
prawnego, które należy uznać za niedopatrzenie ustawodawcy, skutkujące
niepotrzebnym powielaniem w dwóch różnych dokumentach tych samych
informacji.
Zapewnienie dostępu do informacji w ramach strategicznej
oceny oddziaływania na środowisko
Art. 31 u.d.i.o.ś. stanowi, że do prowadzenia postępowań wymagających udziału społeczeństwa przepisy art. 16-20 (a więc przepisy o możliwych przesłankach odmowy udostępnianiu informacji o środowisku)
stosuje się odpowiednio. Procedura strategicznej oceny oddziaływania na
środowisko nie wyłącza jednak stosowania pozostałych przepisów zawartych w dziale II u.d.i.o.ś.
W ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania strategicznej oceny
oddziaływania na środowisko powinna być podana informacja o możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu,
w którym jest ona wyłożona do wglądu. Nie zawęża to prawa dostępu do
informacji o środowisku, gdyż tę materię reguluje dział II ustawy. Nie
49
Anna Fogel
oznacza to zatem, że w toku udziału w procedurze strategicznej oceny
oddziaływania na środowisko można się zapoznawać tylko z „niezbędną
dokumentacją” - ale nakłada obowiązek czynnego działania organu. Działanie to ma polegać na poinformowaniu zainteresowanych o możliwości
zapoznania się z określoną dokumentacją oraz o miejscu, w którym jest
ona wyłożona do wglądu. Innymi słowy, zainteresowany nie musi wyszukiwać, gdzie znajdują się interesujące go informacje zawarte w „niezbędnej dokumentacji”. Nie musi także sięgać do publicznie dostępnych
wykazów, w których, zgodnie z art. 21 u.d.i.o.ś. (...), umieszcza się
dane o większości takich dokumentów. Powinien dowiedzieć się tego
z ogłoszenia.
Informacją o środowisku, która podlega udostępnieniu, zgodnie
z przepisami Działu II, będą przede wszystkim projekty opracowywanego
studium uwarunkowań i planu miejscowego i to zanim zostaną wyłożone do
publicznego wglądu. Wymaga to szczególnego podkreślenia, bowiem nadal
częstą praktyką urzędników jest odmowa udzielenia informacji dotyczących
treści projektów gminnych aktów planowania przestrzennego. Projekty te
są bowiem wymienione w art. 21 ust. 1 pkt 2) jako jedne z dokumentów,
o których dane zamieszcza się w publicznie dostępnych wykazach. Co
istotne, zgodnie z art. 14 ust 3 u.d.i.o.ś., projekty te udostępnia się w dniu
złożenia wniosku.
Uwagi końcowe
Przedstawiona analiza przepisów u.d.i.o.ś., dotyczących strategicznej oceny oddziaływania na środowisko gminnych aktów planowania
przestrzennego, wykazuje szereg wątpliwości interpretacyjnych, które
wynikają z nieuwzględnienia przez ustawodawcę specyfiki procedur
planistycznych. Wątpliwości te nie mogą jednak prowadzić do ograniczania udziału społeczeństwa. Możliwość wypowiedzenia się co do
prognozy oddziaływania na środowisko jest bowiem kluczowym elementem partycypacji społecznej w tym zakresie. Uznanie, że istnieje
dwutorowa, na gruncie u.p.z.p. oraz u.d.i.o.ś., procedura składania uwag
i wniosków, niewątpliwie powodować będzie liczne problemy praktyczne. Taki wniosek wynika jednak z wykładni zarówno systemowej, jak
i celowościowej.
50
Prawne aspekty udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie...
Bibliografia
T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz
2004.
J. Ciechanowicz-McLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska.
Komentarz, Warszawa 2008.
K. Gruszecki, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu
informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska
oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, komentarze LEX/el. 2009.
L. Mering, M. Pchałek, Nowa jakość OOŚ?, Problemy Ocen Środowiskowych 2008,
Nr 3
Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz,
Warszawa 2008.
Adres Autorki:
mgr Anna Fogel
Sędzia Sądu Rejonowego w Piasecznie
Członek Warszawskiego Seminarium Aksjologii Administracji
Legal aspects of social participation
in the strategic assessment of environmental
impact for studies of terms and local
development plans
Summary
In spatial planning, the adopted solutions should be analysed in terms of
their possible impact on the environmental balance and durability of natural
processes in the environment, in addition to the assessment of development
needs of local communities. This is the purpose of the strategic assessment of
environmental impact. Social participation is important in this regard. Consequently to the entering in force of the law of 3rd October 2008 on providing
information on the environment and its protection, social participation in
protecting the environment and assessments of environmental impact, three
procedures have been superimposed in course of developing studies on the
terms and local development plans:
1) Procedures of developing and adopting studies of terms/ local development
plans done on basis of the law on spatial planning and development;
51
Anna Fogel
2) Performed as part of the above, the procedure of strategic assessment of
environmental impact, in line with the law on providing environmental
information;
3) Social participation in the procedure of strategic assessment of environmental impact, in line with the law on providing environmental information.
An analysis of regulations leads to the conclusion that society has the
right to present “environmental” remarks and motions, also in the process of
developing spatial planning documents by communal authorities. Since the
scope of such motions exceeds the scope of remarks and motions, as defined by
the provisions of the law on spatial planning and development. Which entails
the necessity to identify such remarks and motions separately in two ways, as
they are differently regulated by procedures.
Neither should be forgotten that social participation in the strategic
procedure of the assessment of environmental impact includes not only society’s rights, but the organ’s duties as well. It is expressed by the obligation
to announce the start of developing the strategic assessment of environmental
impact, of the justification and summary of solutions adopted in the prepared
document, and by the duty to provide information on the environment.
52