tutaj - Uniwersytet Warszawski

Dr Andrzej Tyszecki
EKO-KONSULT Biuro Projektowo-Doradcze
Gdańsk
Procedury planistyczne a strategiczne oceny oddziaływania na środowisko
Wstęp
Od 2001 roku procedury ocen oddziaływania na środowisko zostały rozszerzone
z inwestycji (przedsięwzięć) na projekty dokumentów strategicznych opracowywanych przez
organy administracji publicznej: programy, polityki i strategie oraz plany zagospodarowania
przestrzennego. W ten sposób oceny stały się najpowszechniej stosowanym instrumentem
prewencyjnym w ochronie środowiska i kreowaniu rozwoju zrównoważonego w procesach
planowania zagospodarowania. Istotą strategicznych ocen oddziaływania na środowisko
(SOOS) jest bardzo wczesna, bo na etapie przeddecyzyjnym, kompleksowa analiza i ocena
zamierzeń rozwojowych, uwzględniająca alternatywne rozwiązania oraz możliwości
ograniczenia niekorzystnych oddziaływań.
Strategiczne oceny dotyczące planów zagospodarowania są podstawowym narzędziem
weryfikacji zamierzeń administracji rządowej i samorządowej pod kątem środowiska
i spełnienia zasad rozwoju zrównoważonego. Wdrożenie ocen strategicznych, nazwanych
w
ustawie prognozami, zapewnia praktyczne powiązanie różnych aspektów ich
funkcjonowania: politycznego, instytucjonalnego, proceduralnego oraz metodologicznego.
Dopiero spojrzenie na rolę prognozy jako instrumentu podejmowania strategicznych decyzji
na różnych poziomach zarządzania, tworzy warunki do sensownego ich wykorzystywania
w procesach zagospodarowania kraju, regionów, miast i obszarów wiejskich oraz przy
realizacji przedsięwzięć.
Dokumenty planistyczne
Procesy i procedury planowania przestrzennego prowadzone są na różnych szczeblach
zarządzania na poziomach: krajowym, wojewódzkim i lokalnym – miast i gmin wiejskich.
Zasady opracowania i przyjmowania takich dokumentów planistycznych jak: koncepcja
przestrzennego
zagospodarowania
kraju,
plan
zagospodarowania
przestrzennego
województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy
oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa ustawa z dnia 27 marca
1
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U., 2012, poz.
647, z późn. zm.) – zwana dalej „ustawą pizp”.
Tezy o tym, że przestrzeń należy do nieodnawialnych zasobów środowiska oraz
o prewencyjnej roli planowania przestrzennego w ochronie środowiska zyskały powszechne
uznanie w Europie w latach 70. i 80. ubiegłego stulecia. Towarzyszyło temu zintegrowanie na
różnych szczeblach wybranych zagadnień gospodarki przestrzennej z procedurami ochrony
środowiska.
Skojarzenie procedur planistycznych oraz ocen środowiskowych nastąpiło w Polsce
z opóźnieniem w stosunku do większości państw europejskich. Nie zdołano przy tym w pełni
wykorzystać prewencyjnego charakteru skojarzonych mechanizmów planistycznych oraz
strategicznych ocen oddziaływania na środowisko w kreowaniu zrównoważonego rozwoju
struktur przestrzennych, w tym na obszarach miejskich.
Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko
Instytucja strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, czyli postępowanie
w
sprawie oceny oddziaływania na środowisko projektów nie tylko dokumentów
planistycznych, ale również projektów niektórych programów, polityk i strategii, funkcjonuje
w niezmienionym kształcie od kilkunastu lat. Procedurę strategicznej oceny oddziaływania na
środowisko reguluje ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach
oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U., 2013, 1235, ze zm.) – zwana dalej
„ustawą ooś”.
Celem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jest zapewnienie integracji
wymagań ochrony środowiska w opracowywanych dokumentach planistycznych. Istotą oceny
strategicznej jest na wczesnym etapie planowania zagospodarowania, zidentyfikowanie oraz
określenie
charakteru
i
skali
skutków
środowiskowych
realizacji
planowanego
zagospodarowania. Założeniem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jest
możliwość porównania, oceny i wyboru wariantu – najbardziej korzystnego lub najmniej
niekorzystnego dla środowiska. Identyfikacja potencjalnych zagrożeń, na wczesnym etapie
planowania zagospodarowania umożliwia również podjęcie skoordynowanych działań
zmierzających do ograniczenia negatywnych oddziaływań na środowisko w wyniku realizacji
ustaleń planu.
2
Poziom regionalny
Planowanie przestrzenne realizowane przez samorząd wojewódzki integruje politykę
przestrzenną państwa oraz województwa samorządowego. Chociaż dokument ten nie ma cech
prawa lokalnego, jak np. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, to jego ważną
rolą jest spełnianie roli dokumentu koordynującego pomiędzy różnymi poziomami
zarządzania i
administrowania. Plan zagospodarowania przestrzennego obligatoryjnie
uwzględnia ustalenia dokumentów przyjętych przez Sejm RP, rząd, ministerstwa. W planie
wojewódzkim przesądza się również o rozmieszczeniu wybranych inwestycji celu
publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, takich jak np. autostrady, magistralne rurociągi,
linie elektroenergetyczne najwyższych napięć oraz obiekty militarne.
Strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko do regionach opracowań
planistycznych, opracowywanych przez zarząd województwa i uchwalonych przez sejmik
samorządowy przeprowadza się z wykorzystaniem przepisów ustawy ooś oraz przepisów
innych ustaw. W odniesieniu do podstawowych dokumentów planistycznych przyjmowanych
na poziomie wojewódzkim znajdują zastosowanie przepisy różnych ustaw, m.in.:
ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
w odniesieniu do planu zagospodarowania przestrzennego województwa,
ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
w odniesieniu do strategii ponadregionalnej,
ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w odniesieniu do
strategii rozwoju województwa.
W przypadku każdego z tych projektów dokumentów planistycznych, strategiczna
ocena oddziaływania na środowisko stanowi istotny i warunkujący zgodność z prawem
element procesu ustawodawczego.
Dokumentację prognozy do projektu dokumentu planistycznego sporządza się na
podstawie przepisów ustawy ooś. Zakres i szczegółowość dokumentacji wymaga
obligatoryjnego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz
Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym. Prognoza wraz z projektem
dokumentu strategicznego podlega konsultacjom społecznym oraz procedowaniu z udziałem
wszystkich zainteresowanych. Obligatoryjnie dokumentacja prognozy podlega opiniowaniu
przez RDOŚ i PWIS. Uchwalając dokument planistyczny sejmik wojewódzki uwzględnia
rekomendacje i wnioski z procesu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.
3
Poziom lokalny
Na poziomie lokalnym samorząd miasta/gminny opracowuje studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowe plany zagospodarowania
przestrzennego. W obu przypadkach postępowanie związane ze sporządzeniem dokumentacji
oceny jest analogiczne jak w przypadku projektów dokumentów na poziomie wojewódzkim.
Jedynym odstępstwem w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego
są uzgadniający: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Państwowy Powiatowy
Inspektor Sanitarny.
Szczegółowy zakres zagadnień, które powinna uwzględniać prognoza oddziaływania
na środowisko określa art. 51 ust. 2 ustawy ooś. Dotyczy to wszystkich dokumentów
planistycznych. Dodatkowe wymagania występują w przypadku, gdy realizacja ustaleń
dokumentu planistycznego może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.
W prognozie oddziaływania na środowisko przede wszystkim dokonuje się analizy
proponowanych ustaleń projektu dokumentu planistycznego, uwzględniając jego główne cele
oraz powiązania z innymi dokumentami szczebla lokalnego i wojewódzkiego. Znacząca część
prognozy oddziaływania na środowisko powinna uwzględniać charakter potencjalnych
oddziaływań na środowisko wynikających z realizacji dokumentu.
Dla realizacji procedury oceny oddziaływania na środowisko istotne znaczenie ma ta
część prognozy, która określa działania zapobiegające i ograniczające lub kompensowanie
niekorzystnych oddziaływań, wynikających z realizacji ustaleń dokumentu planistycznego.
Szczególnym przypadkiem jest konieczność skompensowania negatywnych oddziaływań ze
względu na cel i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru.
Obszar Metropolitalny
Aglomeracje miejsko-przemysłowe ukształtowane w drugiej połowie ubiegłego
stulecia podlegają procesom przekształceń na różnych poziomach ich struktury funkcjonalnoprzestrzennej w kierunku obszarów metropolitalnych. Problemem obszarów metropolitalnych
są m. in.:
liberalny model rozwoju przestrzennego,
brak ustaleń polityki miejskiej w planach zagospodarowania przestrzennego
województw,
„rozlewanie się” struktur miejskich (suburbanizacja),
4
problemy restrukturyzacji terenów zurbanizowanych (dzielnice mieszkaniowe, tereny
poprzemysłowe),
nieskuteczna koordynacja międzygminna,
kreowanie podmiejskich wielkopowierzchniowych sieci handlowych,
niska skuteczność planowania na poziomie lokalnym.
Kompleksowe planowanie polityki równoważenia rozwoju przestrzennego obszarów
metropolitalnych napotyka na różnego rodzaju przeszkody. Wśród najważniejszych należy
wymienić brak regulacji prawnych odnoszących się do planowania zagospodarowania
przestrzennego obszarów metropolitalnych oraz obowiązku opracowywania dla projektów
tych dokumentów strategicznych ocen oddziaływania na środowisko.
Konsultacje i udział społeczny
Podstawę prawną konsultacji i udziału społecznego w procedurach strategicznych
ocen oddziaływania na środowisko stanowią przepisy dwu ustaw: z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z dnia 3 października 2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie
środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Konsultacje społeczne należą do kluczowych elementów procedury strategicznej
oceny oddziaływania na środowisko. Udział ten zależy od poinformowania wszystkich
zainteresowanych, niezależnie od ich sytuacji prawnej. Organ odpowiedzialny za
opracowanie projektu dokumentu planistycznego oraz dokumentacji prognozy informuje
najpierw o przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu wraz z prognozą, a po ich
opracowaniu o możliwości zapoznania się z opracowaniami oraz opiniami właściwych
organów administracyjnych. Organ administracyjny winien również poinformować
o możliwości składania uwag i wniosków, o sposobie i miejscu ich składania oraz o
wiążących terminach, organie właściwym do składania wniosków i odpowiedzialnym za
ustosunkowanie się do wniosków (jest to organ odpowiedzialny za opracowanie projektu
dokumentu wraz z prognozą).
Przepisy ustaw nie regulują konkretnie terminu rozpoczęcia konsultacji społecznych.
Konsultacje powinno się prowadzić na względnie wczesnych etapach prac planistycznych.
Natomiast po opracowaniu prognozy oddziaływania na środowisko do opracowywanego
projektu dokumentu planistycznego oraz po uzyskaniu opinii właściwych organów
administracyjnych następuje etap konsultacji, na którym wszyscy zainteresowani dysponują
5
wiedzą o opracowywanym dokumencie i możliwych skutkach środowiskowych jego
realizacji.
Przyjęcie dokumentu
W ostatecznej wersji dokumentu planistycznego uwzględnia się wnioski i opinie
z procesu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Organ odpowiedzialny na
opracowanie projektu dokumentu planistycznego zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę
ustaleń zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko, opiniach właściwych organów
administracyjnych oraz rozpatrzenia uwag i wniosków zgłoszonych podczas postępowania
z udziałem społeczeństwa. Istotne obostrzenia występują w przypadku potencjalnego
oddziaływania ustaleń projektu dokumentu planistycznego na obszar Natura 2000.
W przypadku stwierdzenia znaczącego oddziaływania dokument może być przyjęty pod
warunkiem, że przemawiają za tym wymogi nadrzędnego interesu publicznego, przy braku
rozwiązań alternatywnych.
Kilka refleksji zamiast podsumowania
Procedury planowania przestrzennego wraz z procedurami strategicznych ocen
oddziaływania na środowisko tworzą proces, którego głównym celem powinno być
równoważenie rozwoju struktur funkcjonalno-przestrzennych. Istotą tego procesu jest
gospodarowanie przestrzenią – jednym z nieodnawialnych zasobów środowiska. Nie sposób
w procesach podejmowania decyzji o charakterze i sposobach użytkowania przestrzeni
pominąć negatywnych konsekwencji przekształcania środowiska i zagospodarowania jego
zasobów. W tym przypadku nie sposób nie zauważyć roli procedur planistycznych oraz ocen
strategicznych jako prewencyjnych instrumentów ochrony środowiska. Rola procedur
planistycznych i ocen strategicznych jest nie do przecenienia z wielu względów, ponieważ:
integrują wymagania prawa międzynarodowego, UE i krajowego,
obejmują szerokie spektrum problemowe obszaru objętego procesem planistycznym,
uwzględniają szeroki krąg interesariuszy,
przewidują możliwość szerokiego udziału społecznego z zagwarantowanym dostępem
do informacji,
znajdują się w kompetencjach samorządów szczebla wojewódzkiego lub lokalnego.
Mogłoby się wydawać, że wszystko, co niezbędne do zapewnienia kształtowania
obszarów miejskich w kontekście zrównoważonego rozwoju – jest w zasięgu naszych
6
możliwości. Czy tak jest rzeczywiście? Na to pytanie każdy powinien znaleźć własną
odpowiedź.
Ćwierć wieku po obradach Podzespołu ds. Ekologii Okrągłego Stołu w 1989 r., który
m.in. wśród wielu istotnych ustaleń wprowadził do krajowego porządku prawnego oceny
oddziaływania na środowisko, na realizację czeka jeden z zapisów ustaleń: ”…Równocześnie
proponuje się przygotowanie pogłębionego stanowiska w sprawie uznania planowania
przestrzennego za ważny instrument ochrony i kształtowania środowiska oraz włączenia go
do MOŚiZN…” (ówczesne: Ministerstwo Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych).
Piśmiennictwo:
1.
Borzuchowska J. 2009. Konsultacje społeczne w planowaniu przestrzennym –
potrzeba zmian? Problemy Ocen Środowiskowych, nr 4 (47), EKO-KONSULT,
Gdańsk.
2.
Florkiewicz E. 2009. Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko dla
dokumentów planistycznych. Problemy Ocen Środowiskowych, nr 2 (45), EKOKONSULT, Gdańsk.
3.
Lorens P. 2013. Równoważenie rozwoju przestrzennego miast polskich. Politechnika
Gdańska, Wydział Architektury, Gdańsk.
Tekst wykładu, wygłoszonego w UCBS dnia 3 kwietnia 2014 r.
Niniejszy materiał został opublikowany dzięki dofinansowaniu Narodowego Funduszu
Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Za jego treść odpowiada wyłącznie Uniwersytet
Warszawski.
7