Wydatki publiczne przeznaczane w 2000 r. na działania „rozwojowe

Transkrypt

KRAJOWY SYSTEM PRZYGOTOWAŃ DO FUNDUSZY STRUKTURALNYCH
NATIONAL SYSTEM OF PREPARATIONS FOR STRUCTURAL FUNDS
Wydatki publiczne
przeznaczane w 2000 r. na
działania „rozwojowe”
– identyfikowanie,
szacowanie, sposoby
racjonalizacji
Zyta Gilowska
Warszawa październik 2001
Ekspertyza przygotowana przez Fundację Edukacji Ekonomicznej w ramach Krajowego Systemu Przygotowań do Funduszy
Strukturalnych. Więcej informacji na stronie www.europa.edu.pl.
Spis treści:
I.
Założenia metodologiczne
1.1. Zakres analizy
1.2. Kryteria identyfikacyjne
1.3. Technika analizy
II.
Wydatki budżetu państwa
2.1. Analiza układu funkcjonalnego
2.2. Analiza według podstawowych grup wydatków
2.3. Wyniki analizy wydatków budżetu państwa
III.
Wydatki państwowych funduszy celowych
3.1. Centralny Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych
3.2. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej
3.3. Fundusz Pracy
3.4. Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych
3.5. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych
3.6. Fundusz Promocji Twórczości
3.7. Centralny Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym
3.8. Wynik analizy państwowych funduszy celowych
IV.
Wydatki jednostek samorządu terytorialnego
4.1. Wydatki gmin
4.2. Wydatki powiatów
4.3. Wydatki miast na prawach powiatów
4.3. Wydatki województw
4.4. Samorządowe fundusze celowe
4.5. Wynik analizy wydatków jednostek samorządu terytorialnego
V.
Inne wydatki publiczne
VI.
Wynik analizy wydatków publicznych
VII. Struktury publicznych wydatków rozwojowych
7.1. Wydatki rozwojowe budżetu państwa w rolnictwie i poza rolnictwem
7.2. Inne centralne publiczne wydatki rozwojowe
7.3. Terenowe publiczne wydatki rozwojowe w rolnictwie i poza rolnictwem
7.4. Publiczne wydatki rozwojowe w rolnictwie i poza rolnictwem
VIII. Swoboda alokacyjna publicznych wydatków rozwojowych
8.1. Publiczne wydatki rozwojowe według grup wydatków
8.2. Wydatki majątkowe w publicznych wydatkach rozwojowych
8.3. Dotacje w publicznych wydatkach rozwojowych
IX.
Podsumowanie
9.1. Konkluzje
9.2. Rekomendacje
Fundacja Edukacji Ekonomicznej Aleje Jerozolimskie 30 II p. 00-024 Warszawa
tel./fax: +48 (22) 828 06 71, 8284421/22 e-mail: [email protected]
2
I. Założenia metodologiczne
Przedmiotem ekspertyzy jest oszacowanie łącznej kwoty tej części wydatków publicznych
w Polsce, która może być identyfikowana jako „bezpośrednio wpływająca na procesy
rozwoju społeczno-gospodarczego”.
Podjęcie próby dokonania kompleksowej oceny pro-rozwojowej, instytucjonalnej i
proceduralnej „wydajności” polskiego systemu finansów publicznych, wymaga uprzedniego
oszacowania poziomu oraz struktury środków publicznych wydatkowanych w Polsce na
wspieranie procesów rozwoju społeczno-gospodarczego.
1.1. Zakres analizy
Ponieważ obowiązująca klasyfikacja wydatków publicznych w żadnej podziałce nie odnosi
się wprost do „działań rozwojowych”, to wykonanie postawionego w niniejszej ekspertyzie
zadania wymaga przyjęcia założeń umożliwiających
przeprowadzenie dochodzeń
statystycznych.
Założenie kompleksowego rozważania wydatków publicznych przeznaczanych w Polsce
na działania „rozwojowe” oznacza konieczność objęcia analizą następujących instytucji:
1)
budżet państwa,
2)
państwowe fundusze celowe,
3)
budżety jednostek samorządu terytorialnego,
4)
samorządowe fundusze celowe,
5)
wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej.
Analiza jest przeprowadzona oddzielnie dla powyżej wskazanych instytucji, począwszy
od wydatków centralnych (ujmowanych w planach finansowych instytucji wymienionych
w pkt 1 – 3), poprzez wydatki lokalne i regionalne (ujmowane w planach instytucji
wymienionych w pkt 4 – 5).
1.2. Kryteria identyfikacyjne
Z powodu braku jednoznacznych kryteriów klasyfikacyjnych, pozwalających na
stosunkowo łatwe „wyszukiwanie” wydatków publicznych przeznaczanych na działania
„rozwojowe”, a także z powodu nieostrości pojęcia „rozwojowy”, konieczne jest aprioryczne
przyjęcie założeń o stosowanych kryteriach identyfikacyjnych. Jeżeli nie ma pewności, ani też
zgody co do wydatków uważanych za „rozwojowe”, to nieuniknione jest nieco intuicyjne ich
identyfikowanie. W niniejszej ekspertyzie przyjęto następujące założenia w tej sprawie:
1)
wydatki przeznaczane na działania „rozwojowe” – dalej określane skrótem
„wydatki rozwojowe” – mogą być kwalifikowane w dwóch, metodologicznie
odmiennych obszarach;
2)
obszar pierwszy dotyczy „prorozwojowych” działań pośrednich, niezbędnych do
„zaistnienia” procesów rozwojowych, zwłaszcza w sferze gospodarczej, i skupia się
na inwestycjach infrastrukturalnych (infrastruktura techniczna, drogowa,
komunikacyjna, komunalna) o charakterze „pre-ekonomicznym”;
3
3)
4)
5)
6)
7)
obszar drugi dotyczy „prorozwojowych” działań bezpośrednich, nakierowanych na
stymulowanie już trwających procesów rozwojowych, i skupia się na udzielaniu
pomocy publicznej podmiotom gospodarczym
obszar pierwszy może być interpretowany jako szeroka ingerencja władz
publicznych w rozwój infrastruktury i obejmować nie tylko inwestycje wymienione
powyżej (pkt 2) lecz również wydatki w sferze infrastruktury edukacyjnej szczebla
wyższego – wówczas do identyfikowanej puli powinny być włączone wydatki
publiczne ponoszone na utrzymywanie i rozwój państwowych szkół wyższych oraz
państwowych placówek badawczo-rozwojowych;
wszystkie wydatki o trudno identyfikowalnym charakterze (z powodu ogólnikowości
sprawozdań lub braku dostępu do szczegółowych danych statystycznych) powinny
być zaliczane do wydatków rozwojowych jeśli za taką kwalifikacją przemawia jedna
z następujących cech tych wydatków: a) ich klasyfikacja formalna (nazwa działu lub
grupy wydatków); b) charakter ustawowo określonych zadań instytucji o tych
wydatkach decydującej;
do wydatków rozwojowych powinny być zaliczane wszystkie wydatki inwestycyjne
instytucji pozostających poza systemem budżetowym - jeśli nawet nie wszystkie te
wydatki mają charakter rozwojowy, to nie ma przeszkód by w przyszłości taki
właśnie charakter uzyskały – np. po zmianie organizacji sektora finansów
publicznych i przekazaniu tych środków innemu dysponentowi;
do wydatków rozwojowych nie powinny być zaliczane wszystkie wydatki
inwestycyjne z budżetów publicznych – z analizy należy wyłączyć wydatki
inwestycyjne na wykonywanie podstawowych zadań państwa (bezpieczeństwo
publiczne, obrona narodowa, wymiar sprawiedliwości) oraz na wykonywanie
najważniejszych zadań społecznych (opieka społeczna, ochrona zdrowia, edukacja
szczebla podstawowego i średniego) - chociaż wykazują one związek z procesami
rozwojowymi, to jednak nie są i w nieodległej perspektywie nie będą mogły być
przedmiotem stosunkowo swobodnych decyzji alokacyjnych.
1.3. Technika analizy
Oszacowane wydatki rozwojowe są przedstawione w dwóch wariantach. Wariant węższy
otrzymał nazwę „infrastrukturalnego” i został oszacowany zgodnie z założeniami
wskazanymi w części 1.2. niniejszej ekspertyzy w pkt 1, 2, 3, 5,6,7. Wariant ten jest
niewątpliwie bliższy potocznemu rozumieniu „działań wpływających na procesy rozwoju
społeczno-gospodarczego”, ponieważ zakłada posiadanie przez dysponentów środków
publicznych pewnej swobody w podejmowaniu decyzji alokacyjnych.
Natomiast wariant szerszy otrzymał nazwę „infrastrukturalno-edukacyjnego” i został
oszacowany zgodnie ze wszystkimi założeniami wskazanymi w części 1.2. niniejszej
ekspertyzy. Wariant ten ma obejmuje nie tylko działania o charakterze interwencyjnoFundacja Edukacji Ekonomicznej Aleje Jerozolimskie 30 II p. 00-024 Warszawa
4
inwestycyjnym (typowe dla budowy urządzeń np. infrastruktury technicznej, drogowej lub
komunikacyjnej) lecz także działania na rzecz rozwoju nauki i edukacji szczebla wyższego.
Jest to więc wariant opisujący bardziej potencjał aspiracji wpływania na procesy rozwojowe
niż faktycznie podejmowane działania w tym zakresie. Niewątpliwie wydatki na naukę i prace
badawcze oraz na kształcenie wysoko kwalifikowanych kadr mają bardzo duży wpływ na
procesy rozwoju społeczno-gospodarczego (badania w niektórych krajach sugerują
decydujący wpływ tych wydatków, np. w Korei Płd., Irlandii), ale tę przyczynę dzieli od
skutku bardzo znaczne opóźnienie czasowe (w Irlandii szacowane na ok. 8 lat).
II. Wydatki budżetu państwa
Analizę przeprowadzono na podstawie „Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za
okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2000 r.” przedłożonego przez Radę Ministrów w połowie
2001 r. (tom I „tabelaryczny” oraz tom I omówień do tabel sprawozdania ).
W tomie I „Omówienia” w/w sprawozdania przedstawiono wydatki budżetu państwa „w
układzie funkcjonalnym” (s. 174 i nast.). Układ ten obejmuje między innymi pozycje
„wydatki prorozwojowe” (s. 181 i nast.), w których nie uwzględniono jednak wielu istotnych
wydatków inwestycyjnych, prezentując je w innej grupie (dotyczy to n.p. wydatków na
modernizację i budowę dróg publicznych).
Z kolei inny fragment „Omówienia” operuje podziałem wydatków budżetu państwa
„według podstawowych grup” (s. 192 i nast.) zawierając wiele pożytecznych dla niniejszej
analizy informacji, w istocie uzupełniających dane podane „w układzie funkcjonalnym”.
Jednak tych dwóch źródeł informacji nie można mechanicznie połączyć z uwagi na
niebezpieczeństwo podwójnego liczenia niektórych pozycji. Dlatego analizę przeprowadzono
dwutorowo.
2.1. Analiza układu funkcjonalnego
Układ funkcjonalny wydatków budżetu państwa zawiera dziesięć grup wydatków:
2.1.1. Obsługa długu publicznego
2.1.2. Subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego
2.1.3. Wydatki socjalne
2.1.4. Podstawowe funkcje państwa
2.1.5. Wydatki prorozwojowe
2.1.6. Rolnictwo
2.1.7. Ochrona zdrowia
2.1.8. Budownictwo mieszkaniowe
2.1.9. Pozostałe dotacje do podmiotów gospodarczych i na zadania gospodarcze
2.1.10. Pozostałe wydatki sfery budżetowej.
Z punktu widzenia celu niniejszej analizy - oszacowania wydatków rozwojowych
finansowanych z budżetu państwa – szczególnie interesujące są wydatki zgrupowane w poz.
5
2.1.5, 2.1.6, 2.1.9 oraz 2.1.10. Natomiast wydatki zgrupowane w poz. 2.1.8. w części są bez
wątpienia świadczeniami na rzecz osób fizycznych, a więc nie mogą być uważane za środki
swobodnie alokowane w celach „prorozwojowych”.
W poz. 2.1.5 „Wydatki prorozwojowe” („Omówienie”, s. 181) widnieje kwota 13
569,300 mln zł, z której zostają wyłączone następujące wydatki:
kwota 1 959,933 mln zł na oświatę i wychowanie - z powodu założenia o nikłej
elastyczności tych wydatków jako bardziej związanych z finansowaniem głównych
funkcji państwa, niż z wspieraniem procesów rozwojowych;
kwotę 186,054 mln zł z łącznej kwoty 1 612, 185 mln zł skierowanej na wykonanie
programów restrukturyzacyjnych (w tym na renty wyrównawcze – 19,984 mln zł; na
deputaty węglowe dla emerytów i rencistów wraz z ekwiwalentami pieniężnymi –
128,915 mln zł; na odprawy pieniężne i bezwarunkowe – 37,155 mln zł) z uwagi na
socjalny charakter tych wydatków;
a pozostałe wydatki pozostawiane do dalszej analizy. Należy jednak uwzględnić konieczność
bardziej szczegółowej oceny dwóch dużych tytułów – „nauka” (wydatki na łączną kwotę 2
916,780 mln zł) oraz „szkolnictwo wyższe” (wydatki na łączną kwotę 5 326,730 mln zł). W
analizowanej poz. 2.1.5 układu funkcjonalnego w dalszych rachunkach będzie uwzględniona
kwota 11 423,313 mln zł, w tym w wariancie „infrastrukturalnym” będzie to kwota
pomniejszona o wydatki w tytule „nauka” oraz w tytule „szkolnictwo wyższe” łącznie
wynoszące 8 243,50 mln zł. Warto zauważyć, że aż 72,2% wydatków w tej grupie układu
funkcjonalnego sytuuje się w kategorii „nauka i szkolnictwo wyższe”. W wariancie
„infrastrukturalnym”, uwzględniającym wydatki rozwojowe o charakterze bezpośrednim z
tej grupy wydatków zidentyfikowano jedynie wydatki na łączną kwotę 3 179,813 mln zł.
W poz. 2.1.6 „ Rolnictwo” („Omówienie”, s. 184) widnieje kwota 3 550,778 mln zł, z
której zostają wyłączone następujące wydatki:
kwota 16,797 mln zł przeznaczona na dotacje dla izb rolniczych;
a pozostałe składniki pozostawione, w tym dotacje dla Agencji Rynku Rolnego (w kwocie
686,738 mln zł), dotacje dla Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w kwocie 1
089,691 mln zł), rozmaite dopłaty do kredytów i środki kierowane na postęp biologiczny w
produkcji roślinnej oraz na wykonywanie urządzeń melioracyjnych. Na marginesie warto
zauważyć, że także Autorzy „Omówienia” uważają wydatki w tej pozycji za wydatki
„prorozwojowe” (s. 185), a ich odrębne usytuowanie wyjaśniają intencją „zgrupowania
wydatków dotyczących wsi i rolnictwa w jednym miejscu”. W analizowanej poz. 2.1.6
układu funkcjonalnego w dalszych rachunkach będzie uwzględniona kwota 3 533,981 mln zł.
W poz. 2.1.8 „Budownictwo mieszkaniowe” („Omówienie”, s. 188) widnieje kwota 2
037,184 mln zł, z której zostają wyłączone następujące wydatki:
kwota 1 782,689 mln zł przeznaczona na refundację premie gwarancyjnych i wykup
odsetek od kredytów mieszkaniowych (są to wydatki w dużym stopniu sztywne w
6
latach następnych z uwagi na fakt, iż na początku 2001 r. jeszcze dla ok. 2,5 mln tzw.
książeczek mieszkaniowych nie zrealizowano wypłaty gwarantowanych refundacji, a
próby ograniczenia skali tych wypłat napotykają na silny opór jako „odbieranie praw
nabytych”).
W analizowanej poz. 2.1.8 układu funkcjonalnego w dalszych rachunkach będzie
uwzględniona kwota 254,495 mln zł.
W poz. 2.1.9 „Pozostałe dotacje do podmiotów gospodarczych i na zadania
gospodarcze” („Omówienie”, s. 189) widnieje kwota 861,929 mln zł, z której zostają
wyłączone następujące wydatki:
kwota 516,351 mln zł skierowana na dopłaty do przewozów kolejowych na
wyrównanie przewoźnikom utraconych przychodów z tytułu honorowania
ustawowych uprawnień do ulgowych i bezpłatnych przejazdów (z uwagi na socjalny
charakter tego wydatku);
kwota 99,667 mln zł na utrzymanie mocy w przemyśle obronnym (jest to szczególny
wydatek na finansowanie funkcji państwa);
kwota 1,671 mln zł „na refundacje rekompensat z tytułu rezygnacji z kupna
samochodu” (niewątpliwie nie jest to wydatek rozwojowy);
kwota 20,435 mln zł na dotacje do posiłków sprzedawanych w barach mlecznych;
kwota 11,750 mln zł na dotacje do podręczników szkolnych.
W analizowanej poz. 2.1.9 układu funkcjonalnego w dalszych rachunkach będzie
uwzględniona kwota 211,875 mln zł.
W poz. 2.1.10 „Pozostałe wydatki sfery budżetowej” („Omówienie”, s. 190) widnieje
kwota 5 524,700 mln zł, z której zostają wyłączone wszystkie wydatki bieżące (w kwocie 4
108,128 mln zł) a w dalszych rachunkach będą uwzględnione wszystkie wydatki majątkowe
w kwocie 1 416,572 mln zł (na remonty dróg – 807,317 mln zł; na budowę nowych punktów
świetlnych w oświetleniu ulic – 424,251 mln zł; na usuwanie skutków powodzi – 185,004
mln zł).
Wyniki szacunku wydatków rozwojowych dokonywanych ze środków budżetu państwa
analizowanych w układzie funkcjonalnym tych wydatków przedstawione są w tabeli nr 1.
Łączna oszacowana kwota może być oceniona jako znacząca – ponad 16,8 mld zł w
wariancie infrastrukturalno-edukacyjnym oraz niespełna 8,6 mld zł w wariancie
infrastrukturalnym. W tym pierwszym przypadku jest to 11,2% wydatków ogółem budżetu
państwa. Natomiast w wariancie węższym – niewątpliwie bliższym kategorii „wydatki
rozwojowe” interpretowanej w kontekście wspierania rozwoju regionalnego – jest to zaledwie
5,6% wydatków ogółem budżetu państwa.
7
Tabela 1. Wydatki rozwojowe w układzie funkcjonalnym wydatków budżetu państwa
Grupa wydatków
Wydatki ogółem
Wydatki rozwojowe
w 2000 r. w mln zł
w 2000 r. w mln zł
Prorozwojowe
13 569,300
11 423, 313 x)
Rolnictwo
3 550,778
3 533,981
Budownictwo mieszk.
2 037,184
254,495
Pozostałe dotacje
861,929
211,875
Pozostałe wydatki
sfery budżetowej
5 524,700
1 416,572
Razem
25 543,891
16 840,236 y)
x) w wariancie „infrastrukturalnym” jest to kwota mniejsza o 8 243,500 mln zł, tj. kwota 3 179,813 mln zł,
y) w wariancie „infrastrukturalnym jest to kwota mniejsza o 8 243,500 mln zł, tj. kwota
8 596,736 mln zł.
2.2. Analiza według podstawowych grup wydatków
Układ wydatków według podstawowych grup zawiera sześć grup wydatków:
2.2.1. Dotacje i subwencje
2.2.2. Świadczenia na rzecz osób fizycznych
2.2.3. Wydatki bieżące jednostek budżetowych
2.2.4. Rozliczenia z bankami
2.2.5. Obsługa długu publicznego
2.2.6. Wydatki majątkowe
Z punktu widzenia celu niniejszej analizy - oszacowania wydatków rozwojowych
finansowanych z budżetu państwa – szczególnie interesujące są wydatki zgrupowane w poz.
2.2.1 oraz w poz. 2.2.4 i 2.2.6. Natomiast wydatki zgrupowane w pozostałych grupach albo
nie mają żadnego związku z przedmiotem niniejszej analizy (np. świadczenia na rzecz osób
fizycznych lub obsługa długu publicznego) albo nie mogą być uważane za wydatki
rozwojowe (wydatki bieżące jednostek budżetowych). Należy w tym miejscu dodać, że nie
ulega wątpliwości, iż część kwot przeznaczanych na finansowanie wydatków bieżących lub
na wypłatę świadczeń na rzecz osób fizycznych, mogłaby być kierowania na cele związane z
wspieraniem procesów rozwojowych. Jednak celem niniejszej analizy nie jest ocena
rozmiarów kwoty potencjalnie dostępnej na wspieranie procesów rozwojowych, ale ocena
rozmiarów i struktury wydatków faktycznie kierowanych na te działania w 2000 r.
W poz. 2.2.1 „Dotacje i subwencje” („Omówienie”, s. 192) widnieje kwota 83 470,302
mln zł, z której zostają wyłączone następujące wydatki:
8
-
-
-
-
kwota 25 860,157 mln zł przeznaczona na subwencje ogólne dla jednostek
samorządu terytorialnego (kwota ta będzie uwzględniania w analizie budżetów
jednostek samorządu terytorialnego);
kwota 30 799,978 mln zł przeznaczona na dotacje dla państwowych funduszy
celowych (Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kasy Rolniczego Ubezpieczenia
Społecznego, Funduszu Pracy, Państwowego Funduszu Kombatantów oraz Funduszu
Alimentacyjnego), ponieważ będą one w uzasadnionych merytorycznie częściach
uwzględniane w analizie przychodów tych funduszów (w części III niniejszej
ekspertyzy) ;
kwota 4 606, 513 mln zł przeznaczona na dotacje celowe dla gmin (kwota ta będzie
uwzględniana w analizie budżetów gmin);
kwota 7 886,983 mln zł przeznaczona na dotacje celowe dla samorządów
powiatowych (kwota ta będzie uwzględniona w analizie budżetów powiatów);
kwota 762,479 mln zł przeznaczona na dotacje celowe dla samorządów województw
(kwota ta będzie uwzględniana w analizie budżetów województw);
kwota 516,531 mln zł przeznaczona na dopłaty do przewozów pasażerskich
kolejowych;
kwota 1, 671 mln zł przeznaczona na rekompensaty z tytułu przedpłat na samochody;
kwota 20,435 mln zł przeznaczona na dopłaty do posiłków sprzedawanych w barach
melcznych;
kwota 11,250 mln zł przeznaczona na dopłaty do podręczników szkolnych i
akademickich;
kwota 8,808 mln zł przeznaczona na utrzymywanie obowiązkowych rezerw paliw
ciekłych;
kwota 186,054 tyś zł przeznaczona na niektóre wydatki związane z wykonywaniem
programów restrukturyzacyjnych (renty wyrównawcze, deputaty węglowe dla
emerytów i rencistów, odprawy pieniężne i bezwarunkowe);
kwota 427,154 mln zł przeznaczona na dotacje dla jednostek niepaństwowych na
zadania państwowe;
kwota 270,244 mln zł przeznaczona na dotacje dla jednostek kultury;
kwota 289,978 mln zł przeznaczona na dotacje dla Wojskowej Agencji
Mieszkaniowej;
kwota 238,624 mln zł przeznaczona na cele obronne (dotacje dla Marynarki
Wojennej i innych jednostek obrony narodowej);
kwota 75,000 mln zł przeznaczona na dotację dla Agencji Rezerw Materiałowych;
kwota 55,980 mln zł przeznaczona na Programy Polityki Zdrowotnej;
kwota 63,412 mln zł na dotacje dla ZUS i KRUS (na wypłatę zasiłków rodzinnych i
pielęgnacyjnych);
9
kwota 67,769 mln zł dotacji dla Funduszu Kościelnego;
kwota 17,068 mln zł dotacji dla instytucji filmowych;
kwota 16,637 mln zł dotacji dla izb rolniczych;
kwota 4,747 mln zł dotacji dla Polskiej Agencji Prasowej;
kwota 3,326 mln zł dotacji dla Agencji Rezerw Materiałów Sanitarnych.
Od podanej w sprawozdaniu kwoty 83 470,302 mln zł należy więc odjąć sumę powyżej
wskazanych wyłączeń, tj. kwotę 72 190,798 mln zł. Pozostaje kwota 11 279,504 mln zł, która
jest zawyżona w wydatkach na naukę i szkolnictwo wyższe (dotacje dla szkolnictwo
wyższego w 2000 r. wyniosły 4 892,153 mln zł, a dotacje dla jednostek naukowo-badawczych
– 1 766,076 mln zł).
W poz. 2.2.4 „Rozliczenia z bankami” („Omówienie”, s. 218) widnieje kwota 2 029,172
mln zł, z której należy wyłączyć następujące wydatki:
kwotę 1 357, 366 mln zł przeznaczoną na refundację premie gwarancyjnych i wykup
odsetek od kredytów mieszkaniowych (por. poz. 2.1.8. w części 2.1 niniejszej
ekspertyzy);
kwotę 414,329 mln zł przeznaczoną na wykup odsetek od kredytów
mieszkaniowych..
W dalszych rachunkach w tej grupie wydatków zostanie więc uwzględniona kwota
257,477 mln zł.
W poz. 2.2.6 „Wydatki majątkowe” („Omówienie”, s. 208) widnieje kwota 7 427,748
mln zł, z której zostają wyłączone następujące wydatki:
kwota 761,982 mln zł na inwestycje w dziale „Ochrona zdrowia”;
kwota 1 331,070 mln zł na inwestycje w dziale „Obrona narodowa”;
kwota 104,982 mln zł na inwestycje w jednostkach centralnych działu
„Administracja państwowa”;
kwota 25,216 mln zł na inwestycje w urzędach wojewódzkich;
kwota 195,459 mln zł na inwestycje w dziale „Oświata i wychowanie”;
kwota 272,709 mln zł na inwestycje w dziale „Wymiar sprawiedliwości i
prokuratura”;
kwota 137,074 mln zł na inwestycje w dziale „Bezpieczeństwo publiczne”;
kwota 146,229 mln zł na inwestycje realizowane przez naczelne urzędy organów
władzy (w tym – organy sądownictwa, organy władzy i kontroli);
kwota 691,570 mln zł na dotacje na zadania inwestycyjne realizowane przez gminy
(kwota ta będzie uwzględniana w analizie budżetów gmin);
kwota 660,500 mln zł na dotacje na zadania inwestycyjne realizowane przez
samorządy powiatowe (kwota ta będzie uwzględniana w analizie budżetów
powiatowych);
10
-
kwota 768,114 mln zł na dotacje na zadania inwestycyjne realizowane przez
samorządy województw (kwota ta będzie uwzględniana w analizie budżetów
województw).
Od podanej w sprawozdaniu kwoty 7 427,748 mln zł należy więc odjąć sumę powyżej
wskazanych wyłączeń, tj. kwotę 5 094,905 mln zł. Pozostaje kwota 2 332,843 mln zł, która
zostanie przyjęta w dalszych rachunkach.
Wyniki szacunku wydatków rozwojowych dokonywanych ze środków budżetu państwa
analizowanych według podstawowych grup wydatków są przedstawione w tabeli nr 2.
Łączna oszacowana kwota może być oceniona jako znacząca – ponad 13,0 mld zł w
szerszym wariancie „infrastrukturalno-edukacyjnym”.
Dla wariantu „infrastrukturalnego” konieczne jest odjęcie: kwoty 4 892,153 mln zł dotacji
dla szkół wyższych, kwoty 1 766,076 dotacji dla jednostek naukowo-badawczych oraz kwoty
338,599 mln zł na finansowanie inwestycji w szkolnictwie wyższym. Wariant ten redukuje
więc wydatki rozwojowe o 6 658,229 mln zł i wynosi zaledwie 7,211 mld zł.
W wariancie szerszym oszacowane wydatki stanowią 9,4% wydatków ogółem budżetu
państwa. Natomiast w wariancie węższym – niewątpliwie bliższym kategorii „wydatki
rozwojowe” interpretowanej w kontekście wspierania rozwoju regionalnego – jest to 4,6%
wydatków ogółem budżetu państwa. Zwraca uwagę duża waga wydatków na naukę i
szkolnictwo wyższe – w analizie wydatków według grup wydatków jest to kwota ok. 6,7 mld
zł., stanowiąca ponad połowę wszystkich wydatków oszacowanych jako rozwojowe. Kwoty
w wariancie „infrastrukturalnym” zostały więc oszacowane jako mniejsze niż połowa
wydatków oszacowanych w wariancie „infrastrukturalno-edukacyjnym”. Ponieważ w Polsce
panuje powszechne przekonanie o przeznaczaniu zbyt małych środków finansowych na
badania naukowe oraz na zadania dydaktyczne w szkolnictwie wyższym, to uzyskane
szacunki mogą być uważane za nieco zaskakujące.
Tabela 2. Wydatki według podstawowych grup wydatków budżetu państwa
Grupa wydatków
Wydatki ogółem
Wydatki rozwojowe
w 2000 r. w mln zł
w 2000 r. w mln zł
Dotacje i subwencje
83 470,302
11 279,504 x)
Rozliczenia z bankami
2 029,172
257,477
Wydatki majątkowe
7 427,748
2 332,843
Razem
92 927,222
13 869,824 y)
x) w wariancie „infrastrukturalnym” jest to kwota mniejsza o 6 658,229 mln zł, tj. kwota 4 621,275 mln
zł,
y) w wariancie „infrastrukturalnym” jest to kwota mniejsza o 6 658,229 mln zł, tj. kwota
7211,595 mln zł.
11
2.3. Wyniki analizy wydatków budżetu państwa
Analizując odrębnie wydatki budżetu państwa w układzie funkcjonalnym oraz według
podstawowych grup wydatków otrzymano zaskakująco rozbieżne wyniki.
Rezultatem analizy układu funkcjonalnego budżetu państwa jest następujący zestaw
danych:
I wariant „infrastrukturalny”
- wydatki rozwojowe z budżetu państwa
w 2000 r. wyniosły 8 596,736 mln zł;
I wariant „infrastrukturalno-edukacyjny” – wydatki rozwojowe z budżetu państwa
w 2000 r. były wyższe o 8 243,500 mln zł
i łącznie wyniosły 16 840,236 mln zł.
Natomiast efektem analizy podstawowych grup wydatków budżetu państwa jest
następujący zestaw danych:
II wariant „infrastrukturalny”
- wydatki rozwojowe z budżetu państwa
w 2000 r. wyniosły 7 211, 595 mln zł;
II wariant „infrastrukturalno-edukacyjny” – wydatki rozwojowe z budżetu państwa
w 2000 r. były wyższe o 6 658,229 mln zł
i łącznie wyniosły 13 869,824 mln zł.
Nawet pobieżna ocena wyników obydwu analiz prowadzi do wniosku o istnieniu zbyt
dużych rozbieżności w przeprowadzonych szacunkach. Różnica wynosi prawie 3 mld dla
wariantu „infrastrukturalno-edukacyjnego” oraz 1, 4 mld dla wariantu „infrastrukturalnego”.
Natomiast fakt, iż analiza układu funkcjonalnego doprowadziła do otrzymania szacunków
wyższych od szacunków otrzymanych w wyniku analizy podstawowych grup wydatków nie
powinien dziwić z następujących powodów:
1)
wydatki przedstawione w układzie funkcjonalnym (nieco przypominającym tzw.
zadaniowy układ budżetów często stosowany w pracach planistycznych nad
projektami budżetów w jednostkach samorządu terytorialnego) rozpraszają wydatki
administracyjne między różne grupy zadań, wprowadzając je stopniowo do
poszczególnych wiązek zadań układu funkcjonalnego;
2)
w układzie funkcjonalnym wydatki administracyjne są na pewno znaczącymi
kwotami w dwóch rozważanych pozycjach: w grupie „Wydatki prorozwojowe” w
części odnoszącej się do nauki i szkolnictwa wyższego, oraz w grupie „Rolnictwo”;
3)
porównanie wydatków rozwojowych w odniesieniu do nauki i szkolnictwa wyższego
w układzie funkcjonalnym (wynoszących 8 243,500 mln zł) z wydatkami
rozwojowymi w tej samej dziedzinie zidentyfikowanymi w układzie według
podstawowych grup (wynoszącymi 6 658,229 mln zł) - wskazuje różnicę w kwocie
1 585,271 mln zł, stanowiącą aż 22% wydatków rozwojowych w węższym tego
12
słowa znaczeniu, ponieważ w układzie według podstawowych grup uwzględniono
tylko dotacje budżetowe oraz niewielkie wydatki majątkowe;
4)
porównanie wydatków rozwojowych w wariancie „infrastrukturalnym”
oszacowanym w trakcie analizy układu funkcjonalnego (wynoszących 8 596,736 mln
zł) z wydatkami rozwojowymi również w wariancie „infrastrukturalnym”
oszacowanymi w trakcie analizy układu podstawowych grup wydatków (7 211,595
mln zł) – wskazuje różnicę w kwocie 1 385,141 mln zł, stanowiącą 19,2%
wydatków rozwojowych w węższym tego słowa znaczeniu.
W układzie według podstawowych grup wydatków analizowano wyłącznie środki
klarownie identyfikowalne w budżecie państwa, z całkowitym pominięciem wydatków
bieżących państwowych jednostek budżetowych. W rezultacie, szacunki pominęły wydatki
administracyjne wielu ministerstw (np. Ministerstwo Edukacji Narodowej, Ministerstwo
Rolnictwa i Rozwoju Wsi) oraz ich agend. Ale wydatki te są ponoszone i mogą być uważane
za swoiste wydatki „administrowania” procesami wspierania rozwoju społecznogospodarczego. Są one też ponoszone przez podmioty otrzymujące dotacje celowe z budżetu
państwa (np. przez instytuty badawcze i państwowe szkoły wyższe), ale ich oszacowanie
praktycznie nie jest możliwe. Prawdopodobnie dlatego tylko udział wydatków
administracyjnych (w znaczeniu wydatków „na administrowanie” a nie wydatków w dziale
„Administracja rządowa”) okazał się mniej znaczący w odniesieniu do wydatków
rozwojowych w dziedzinie nauki i szkolnictwa wyższego. W tej bowiem dziedzinie
znakomita większość instytucji posiada odrębność prawną i rola administracji rządowej jest
poniekąd zredukowana do określania, obliczania i przekazywania dotacji celowych
instytucjom odrębnym organizacyjnie od tej administracji. Natomiast w wydatkach
rozwojowych w dziedzinie rolnictwa i rozwoju wsi, administracja rządowa posiada dużo
większe prerogatywy i rozbudowana sieć własnych struktur administracyjnych. Wolno
przypuszczać, że koszty funkcjonowania tych struktur zostały w sprawozdaniu (z wykonania
budżetu państwa) podane w pozycji „Rolnictwo” układu funkcjonalnego.
Nie istnieją jednoznaczne kryteria wyboru „najtrafniejszego” z otrzymanych szacunków.
Wybór taki musi być dokonany ze względu na cel przeprowadzanej analizy.
Z punktu widzenia ogólnej „prorozwojowści” wydatków budżetu państwa najtrafniejszy
jest najwyższy szacunek otrzymany w efekcie analizy układu funkcjonalnego wydatków
budżetu państwa w wariancie „infrastrukturalno-edukacyjnym” - a więc kwota ok. 16,84 mld
zł (stanowiąca 11,15 % wydatków ogółem budżetu państwa).
Z punktu widzenia oceny potencjalnej zdolności polskiego systemu budżetowego do
angażowania środków finansowych na wykonywanie polityki rozwojowej
skoordynowanej z polityką strukturalną i polityką regionalną Unii Europejskiej
najtrafniejszy jest szacunek otrzymany w efekcie analizy układu funkcjonalnego wydatków
budżetu państwa w wariancie „infrastrukturalnym” a więc kwota ok. 8,6 mld zł (stanowiąca
13
5,7% wydatków ogółem budżetu państwa). Pełne wykorzystanie tej kwoty w celach stricte
rozwojowych wymagałoby jednak istotnej zmiany struktur organizacyjnych
administracji rządowej.
Natomiast z punktu widzenia oceny faktycznej (realnej) zdolności polskiego systemu
budżetowego do wskazywania środków finansowych na wykonywanie polityki
rozwojowej skoordynowanej z polityką strukturalną i polityką regionalną Unii
Europejskiej najtrafniejszy jest szacunek otrzymany w efekcie analizy podstawowych
grup wydatków budżetu państwa w wariancie „infrastrukturalnym” a więc kwota ok.
7,2 mld zł (stanowiąca 4,77% wydatków ogółem budżetu państwa). Jednak pełne
zaangażowanie tych środków (a nie tylko mechaniczne ich wskazanie) w celach stricte
rozwojowych również będzie wymagać wprowadzenia zmian w zasadach funkcjonowania
polskiego systemu finansów publicznych, a zwłaszcza zmian w zasadach, trybie i
procedurach udzielania dotacji celowych z budżetu państwa. W dalszych rozważaniach
przedstawionych w niniejszej analizie zostanie uwzględniona kwota 7,2 mld zł, jako
bardziej realistyczna nie tylko z punktu widzenia jakości przeprowadzonego szacunku, lecz
także z punktu widzenia zakresu dziedzin ingerencji uwzględnionego w wariancie węższym
(„infrastrukturalnym”).
III. Wydatki państwowych funduszy celowych
W niniejszej analizie są uwzględnione następujące państwowe fundusze celowe:
1)
Centralny Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych;
2)
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej;
3)
Fundusz Pracy;
4)
Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych;
5)
Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych;
6)
Fundusz Promocji Twórczości;
7)
Centralny Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym.
Powyższy wykaz państwowych funduszy celowych jest krótszy od wykazu wskazanego w
art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. W
niniejszej analizie pominięto następujące fundusze: Fundusz Pożyczek i Kredytów
Studenckich ( z powodu socjalnego charakteru wydatków); Fundusz Termomodernizacji;
Krajowy Fundusz Poręczeń Kredytowych; Krajowy Fundusz Mieszkaniowy (dotacje dla tych
funduszów zostały uwzględnione w analizie wydatków budżetu państwa – w poz. 2.18 układu
funkcjonalnego i w poz. 2.2.1 układu według podstawowych grup wydatków).
Państwowe fundusze celowe do końca 1998 r. należały do tzw. gospodarki
pozabudżetowej w rozumieniu nie obowiązującej już ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. prawo
budżetowe. Natomiast z dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych (tj. z dniem 1
stycznia 1999 r.) usytuowanie funduszy zdaje się ściśle zależeć od ich statusu prawnego.
14
Posiadanie przez dany fundusz osobowości prawnej czyni go podmiotem sektora finansów
publicznych, brak zaś tej osobowości upodobnia dany fundusz do jednostki organizacyjnej
tego sektora, co z kolei istotnie zmienia formalne ramy samodzielności podejmowanych przez
fundusz decyzji alokacyjnych. Z praktycznego punktu widzenia sprawy te są na tyle
skomplikowane, że skłoniły ustawodawcę do zalecenia rządowi przeprowadzenia
kompleksowej analizy celowości działania państwowych funduszy celowych (art. 199 ustawy
o finansach publicznych). Występujące w ustawodawstwie sformułowania, że wydatki
funduszu „przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadań” (art. 22 ust. 1 ustawy o
finansach publicznych) oraz że „fundusz realizuje zadania wyodrębnione z budżetu” (art. 22
ust. 3 tej ustawy) mogą istotnie wprowadzać w błąd, ponieważ skrywają faktyczne powody
istnienia funduszów celowych. Prowadzenie polityki alokacji części publicznych zasobów
finansowych w jakiejś dziedzinie (np. w zakresie ochrony środowiska) nie przenosi przecież
zadań publicznych z tej dziedziny z organu władzy publicznej (np. rządu) na fundusz celowy,
lecz jedynie oznacza inną formę koncentracji tej części środków finansowych.
Nie ulega wątpliwości, że formuła państwowego funduszu celowego w zamierzeniach
powinna służyć prowadzeniu przez władze centralne skoordynowanej oraz spójnej polityki
sektorowej w danej dziedzinie. Jest to zagadnienie o poważnych konsekwencjach
praktycznych, ponieważ w polskich realiach prawnych plany finansowe państwowych
funduszy celowych są wykazywane w formie załączników do ustawy budżetowej. Nie są więc
przedmiotem tak wnikliwej debaty, jak budżet państwa.
Źródłem informacji dla tej części analizy były:
„Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia
2000 r.” przedłożonego przez Radę Ministrów w połowie 2000 r. (tom I
„tabelaryczny” oraz tom I omówień do tabel sprawozdania );
raport „ Analiza centralnych wydatków publicznych kierowanych na polityki
sektorowe, szacunkowo wpływających na procesy rozwoju regionalnego”
przygotowany w Europejskim Instytucie Rozwoju Regionalnego i Lokalnego
Uniwersytetu Warszawskiego (przez Z. Gilowską) w ramach finansowanego przez
KBN projektu „Regionalne skutki polityk sektorowych” (kierownik projektu G.
Gorzelak).
3.1. Centralny Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych
Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych (FOGR) nie posiada osobowości prawnej. Został
utworzony na mocy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Celem FOGR jest „szeroko pojęta ochrona gruntów rolnych, rekultywacja i
zagospodarowanie gruntów oraz ich ograniczanie ich wykorzystywania na cele nierolnicze.
W 2000 r. FOGR składał się z licznych funduszy terenowych (analizowanych w części VI
niniejszej ekspertyzy) oraz z funduszu centralnego. Dysponentem środków Centralnego
FOGR jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W 2000 r. Centralny FOGR nie otrzymał
15
dotacji z budżetu państwa. Przychody Funduszu w 2000 r. (zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z
dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych wpływy funduszów celowych są
przychodami a nie dochodami publicznymi) wyniosły 13,221 mln zł („Omówienie”, s. 389 i
mogą być w całości traktowane jako środki skierowane na działania na rzecz wspierania
procesów rozwojowych.
3.2. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) został
utworzony na mocy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o zmianie ustawy o ochronie i
kształtowaniu środowiska i ustawy - Prawo wodne. NFOŚiGW posiada osobowość prawną.
Działalność tego funduszu polega głównie na:
−
udzielaniu nisko oprocentowanych pożyczek (które mogą być całkowicie lub
częściowo umarzane pod warunkiem terminowego wykonania dotowanych
przedsięwzięć);
−
dopłatach do preferencyjnych kredytów i pożyczek;
−
przyznawaniu dotacji.
Wykonany plan finansowy NFOŚiGW w 2000 r. („Omówienie”, s. 386) składał się z 3
902,419 mln zł stanu środków na początku roku budżetowego, przychodów uzyskanych w
2000 r. w wysokości 972,954 mln zł oraz łącznych wydatków w kwocie 429,487 mln zł (w
tym 89,481 mln zł stanowiły wydatki własne funduszu). W 2000 r. NFOŚiGW nie otrzymał
dotacji z budżetu państwa.
Tak wysoki stan środków NFOŚiGW na początku roku – wyższy od stanu środków na
początku 1999 r. o prawie 14% - świadczy o niskim poziomie finansowego wspierania zadań
z zakresu ochrony środowiska. Ten fakt pozostaje w sprzeczności z ogromem prac
niezbędnych do wykonania w Polsce dla zmniejszenia dewastacji i zanieczyszczenia
środowiska naturalnego. W działalności NFOŚiGW dominuje udzielanie pożyczek – stan
należności z tytułu udzielonych pożyczek wynosił na koniec 2000 r. 3 828,742 mln zł.
Z wykonanych wydatków NFOŚiGW należy – jak się zdaje - wyeliminować wydatki na
istnienie tej instytucji w kwocie 89,481 mln zł. („Omówienie”, s. 387). Nie ma przeszkód
merytorycznych do uznania, że wszystkie przychody NFOŚiGW są (lub też powinny być)
przeznaczane na finansowanie wydatków rozwojowych. Po pomniejszeniu tych przychodów
o wydatki na funkcjonowanie struktur organizacyjnych tego Funduszu pozostaje niebagatelna
kwota 883,473 mln zł. Na marginesie warto zauważyć, że wydatki administracyjne w tym
funduszu stanowią 21% wydatków ogółem.
3.3. Fundusz Pracy
Fundusz Pracy (FP) został utworzony na mocy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o
zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Fundusz Pracy nie posiada osobowości prawnej,
Dysponentem środków FP jest Prezes Krajowego Urzędu Pracy.
16
Wykonany plan finansowy FP w 2000 r. („Omówienie”, s. 368) składał się z dotacji z
budżetu państwa w kwocie 838,516 mln zł, oraz składek w łącznej kwocie 5 105,211 mln zł.
Stan wolnych środków FP systematycznie rosnący w latach 1997-1999, w 2000 r. całkowicie
zaniknął, ponieważ w 2000 r. wydatki FP były wyższe od sumy środków na początku tego
roku, pozyskanych składek oraz dotacji z budżetu państwa.
Rozważając przychody FP, które były w 2000 r. (lub też mogłyby być) skierowane na
finansowanie działań „prorozwojowych” można uwzględnić tylko kwotę 1 175,556 mln zł
skierowaną na tzw. aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu. Pozostałe wydatki w całości
skierowano na wypłacanie rozmaitych zasiłków dla bezrobotnych.W tych wydatkach
mieszczą się wszystkie formy tzw. aktywnego przeciwdziałania bezrobociu, w tym na
szkolenia, prace interwencyjne, realizację tzw. programów specjalnych i koszty ekspertyz
dotyczących rynku pracy.
3.4. Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych
Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) powstał na mocy ustawy z
dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności
pracodawcy. FGŚP posiada osobowość prawną a jego dysponentem jest Prezes Krajowego
Urzędu Pracy (podobnie jak Funduszu Pracy).
Przychody FGŚP pochodzą z obowiązkowych składek opłacanych przez pracodawców
oraz z rozmaitych odsetek uzyskiwanych od lokat wolnych środków. Fundusz ten posiada
więcej środków niż wynoszą wydatki, co stało się przyczyną zawieszenia w i półroczu 1999 r.
obowiązku uiszczania składek (stanowiących 0,08% wynagrodzeń obliczanych do wymiaru
składki na ubezpieczenia społeczne po tzw. ubruttowieniu). Mimo tego zawieszenia w 2000 r.
(„Omówienie”, s. 374) plan finansowy wykonany przez FGŚP składał się z 1 155,181 mln zł
stanu środków na początku roku budżetowego, przychodów uzyskanych w 2000 r. w kwocie
164,086 mln zł oraz łącznych wydatków w kwocie 630,884 mln zł (z czego 601,293 mln zł
przeznaczono na wypłatę zasiłków od tzw. niewypłacalnych pracodawców). Na koniec 2000
r. stan środków FGŚP był wyższy niż na początku tego roku i wynosił 1 298,826 mln zł.
Wydaje się, że najwłaściwsza byłaby likwidacja tego funduszu i zmniejszenie fiskalnych
obciążeń pracodawców. Do tego czasu przychody FGŚP można traktować jako środki wolne,
a więc potencjalnie mogące być wykorzystane na finansowanie wydatków rozwojowych. W
takiej analizie właściwie cała zgromadzona przez FGŚP kwota na koniec 2000 r. – czyli 1
298,826 mln zł – mogłaby być przeznaczona (trzeba przyznać, że jednorazowo) na
sfinansowanie wydatków rozwojowych.
Natomiast w obecnym stanie prawnym przynajmniej różnica (spoczywająca na lokatach
bankowych lub zamieniona na papiery wartościowe Skarbu Państwa) pomiędzy uzyskanymi
przychodami a zrealizowanymi wydatkami powinna być uważana za wchodzącą do kwoty
wydatków rozwojowych – w 1999 r. była to kwota 117,796 mln zł.
3.5. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych
17
Państwowy Fundusz rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) jest państwowym
funduszem celowym powołanym na mocy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji
zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. PFRON posiada
osobowość prawną. Zadania realizowane przez ten fundusz nadzoruje Minister Pracy i
Polityki Społecznej.
Źródłami przychodów PFRON są obowiązkowe wpłaty pracodawców (z zakładów pracy
nie osiągających wymaganego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych), które w
2000 r. wyniosły 1 805,332 mln zł.
Wydatki PFRON w 2000 r. („Omówienie”, s. 382) wyniosły 1 515, 920 mln zł, w tym aż
272,612 mln zł wyniosły wydatki „własne”, obejmujące: koszty funkcjonowania Biura
PFRON i oddziałów terenowych, koszty obsługi zadań wykonywanych przez jednostki
samorządu terytorialnego oraz rozmaite wydatki „operacyjne i finansowe”. Stan środków
PFRON systematycznie rośnie (ale z mniejszą dynamiką niż stan środków wolnych funduszu
Pracy) - na początku 2000 r. wynosił 1 091, 798 mln zł, a na końcu 2000 r. – 1 386,478 mln
zł.
W dalszej perspektywie wskazana wydaje się likwidacja tego funduszu oraz zniesienie
przywilejów i wymagań związanych z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych (co rodzi w
praktyce liczne nadużycia i patologie). Wydatki obecnie realizowane przez PFRON powinny
otwarcie przyjąć postać rodzaju wydatków socjalnych.
Z punktu widzenia obecnych realiów prawnych trzeba przyjąć do wiadomości brak
możliwości zaangażowania środków PFRON w finansowanie wydatków rozwojowych.
Wprawdzie większość wydatków PFRON jest kierowana na utrzymywanie istniejących oraz
tworzenie nowych miejsc pracy, ale jest to specyficzny segment rynku, niezbyt silnie
związany z procesami rozwojowymi. Wyjątkiem jest kwota 30,606 mln zł przeznaczona
przez PFRON na dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, transportowych i
komunikacyjnych z punktu widzenia swobody poruszania się przez osoby niepełnosprawne. I
tylko ta cząstka planu finansowego PFRON zostanie w niniejszej analizie uwzględniona w
szacowaniu wydatków rozwojowych finansowanych ze środków publicznych.
3.6. Fundusz Promocji Twórczości
Fundusz Promocji Twórczości (FPT) jest państwowym funduszem celowym utworzonym
na mocy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. FPT nie
posiada osobowości prawnej a jego dysponentem jest Minister Kultury i Sztuki. Minister
Kultury i Sztuki nie wydał dotychczas rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad
gospodarki finansowej funduszu.
Fundusz ten został powołany w celach: finansowania pomocy i stypendiów twórców;
dofinansowywania wydań utworów dla osób niewidomych; dofinansowywania wydań
utworów o szczególnym znaczeniu dla kultury.
18
Źródłami przychodów FPT są wpływy od producentów i wydawców egzemplarzy
utworów literackich, muzycznych, plastycznych, fotograficznych i kartograficznych, których
czas ochrony autorskich praw majątkowych upłynął. Fundusz posiada też przychody z tytułu
dobrowolnych wpłat, darowizn i zapisów.
Plan finansowy wykonany przez FPT w 2000 r.(„Omówienie”, s. 727) składał się z 0,548
mln zł stanu środków na początku roku budżetowego, przychodów uzyskanych w 2000 r. w
kwocie 0,759 mln zł oraz łącznych wydatków w kwocie 1,134 mln zł. Wszystkie wydatki
FPT miały charakter świadczeń na rzecz osób fizycznych lub niewielkich dotacji do
wydawnictw książkowych i jako takie nie powinny być uwzględnione w szacowanej puli
wydatków rozwojowych.
3.7. Centralny Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym
Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (FGZGiK) został
utworzony na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne
jako państwowy fundusz celowy uzupełniający wydatki budżetowe przeznaczone na
finansowanie
utrzymywania i aktualizacji państwowego zasobu geodezyjnego i
kartograficznego. Zasób ten, stanowiący własność Skarbu państwa, składa się z zasobu
centralnego oraz zasobów terenowych (będą one przedmiotem analizy w części VI niniejszej
ekspertyzy).
Przychodami Centralnego FGZGiK są wpływy ze sprzedaży map oraz innych materiałów i
informacji z zasobu centralnego a także opłaty (za czynności związane z prowadzeniem tego
zasobu) i wpłaty z funduszy powiatowych i wojewódzkich (w wysokości 10% rocznych
wpływów tych funduszy). W 2000 r. przychody Centralnego FGZGiK („Omówienie”, s. 724)
wyniosły 31,823 mln zł i aż w 75% pochodziły z wpłat dokonywanych przez fundusze
wojewódzkie (nastąpiła kumulacja wpłat od funduszy wojewódzkich i powiatowych),
natomiast wydatki wyniosły 13,664 mln zł. Wszystkie wydatki Centralnego FGZGiK miały
w istocie charakter wydatków na utrzymanie podstawowych funkcji państwa i jako takie nie
zostaną uwzględnione w szacowaniu wydatków rozwojowych. Wprawdzie jest oczywiste, że
jakość (a zwłaszcza szczegółowość, kompletność i aktualność) państwowego zasobu
geodezyjnego i kartograficznego posiada ogromny wpływ na procesy rozwojowe, to jednak
jest to wpływ zbliżony do równie fundamentalnego wpływu bezpieczeństwa publicznego lub
poziomu prawnej ochrony bezpieczeństwa obrotu gospodarczego. Jakkolwiek skromnych
środków Centralnego FGZGiK nie należy uwzględniać w przeprowadzonym szacunku, to
jednak dodatkowe środki skierowane na poprawę jakości państwowego zasobu geodezyjnego
i kartograficznego na pewno będą miały charakter wydatków rozwojowych.
3.8. Wynik analizy państwowych funduszy celowych
Wynik analizy przychodów i wydatków państwowych funduszy celowych jest
przedstawiony w tabeli numer 3.
19
Tabela 3. Wydatki rozwojowe w państwowych funduszach celowych
Przychody ogółem
Wydatki rozwojowe
w 2000 r. w mln zł
w 2000 r. w mln zł
Fundusz Ochrony
Gruntów Rolnych
13,221
13,221
Narodowy Fundusz
Ochrony Środowiska
972,954
883,473
Fundusz Pracy.
6 216,339
1 175,556
Fundusz Gwarantowanych
Świadczeń Pracowniczych
164,086
117,796
Państwowy Fundusz
Rehabilitacji Osób
Niepełnosprawnych
1 805,332
30,606
Fundusz Promocji
Twórczości
0,759
0
Centralny Fundusz
Gospodarki Zasobem
Geodezyjnym i
Kartograficznym
31,823
0
Razem
9 204,514
2 220,652
Fundusz
Zbiorcza kwota wydatków rozwojowych siedmiu analizowanych funduszy jest relatywnie
niewielka i wynosi 2220,652 mln zł i jest niższa o ponad 14% od analogicznie oszacowanej
kwoty rozwojowych wydatków tych funduszy w 1999 r. Kwota ta stanowi zaledwie 24%
wszystkich przychodów państwowych funduszy celowych uwzględnionych w niniejszej
analizie. Z drugiej jednak strony jest to kwota równa ponad 30%% wydatków rozwojowych
wykonanych w 2000 r. bezpośrednio ze środków budżetu państwa (w wariancie wąskim –
infrastrukturalnym jest to 7,2 mld zł). Oba zakresy analizy – budżet państwa i państwowe
fundusze celowe – prowadzą do identycznego wniosku. Wydatki publiczne w Polsce mają
wybitnie socjalny charakter, częściowo kamuflowany przez istniejącą strukturę instytucji
uprawnionych do pobierania dochodów publicznych (składki) a nie uwzględnianych w
centralnym planie finansowym państwa, czyli w budżecie państwa.
IV. Wydatki jednostek samorządu terytorialnego
W 2000 r. sektora samorządowy, stanowiący część sektora finansów publicznych, składał
się z gmin (istniejących już od 1990 r. podstawowych jednostek samorządu terytorialnego),
20
powiatów (samorządów powiatowych), województw (samorządów województw). Oprócz
budżetów tych jednostek samorządu terytorialnego (dalej określanych skrótem „JST”),
analizie poddane też zostaną plany finansowe funduszów celowych tych jednostek. Ze
względu na dwoisty status miast na prawach powiatów (łączących zadania i kompetencje
zarówno samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego) analiza ich budżetów zostanie
przeprowadzona oddzielnie.
W ten części niniejszej ekspertyzy korzystano z następujących źródeł informacji:
Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia
2000 r.. tom II (Rada Ministrów, Warszawa 2000), dalej skrótowo określanego jako
„Sprawozdanie, t. II”;
Raportu Europejskiego Instytutu Rozwoju Regionalnego i Lokalnego Uniwersytetu
Warszawskiego z programu badań zamówionych przez KBN („Analiza procesu
wprowadzania nowej organizacji terytorialnej kraju”, Warszawa 2000), dalej
skrótowo określanego jako „raport Euroreg”.
Do analizy wydatków JST wprowadzono następujące uściślenia założeń przyjętych dla
całej analizy (podanych w części 1.2 ekspertyzy):
1)
w JST głównymi wydatkami rozwojowymi są wydatki na finansowanie
„prorozwojowych” działań pośrednich, niezbędnych do „zaistnienia” procesów
rozwojowych, zwłaszcza w sferze gospodarczej, czyli wydatki skupiające się na
inwestycjach
infrastrukturalnych
(infrastruktura
techniczna,
drogowa,
komunikacyjna, komunalna) o charakterze „pre-ekonomicznym”;
2)
obszar „prorozwojowych” działań bezpośrednich JST, nakierowanych na
stymulowanie już trwających procesów rozwojowych, czyli wydatków skupiających
się na udzielaniu pomocy publicznej podmiotom gospodarczym, nie może być
przedmiotem rzetelnej analizy wydatków gmin i powiatów z powodu braku danych
statystycznych, natomiast w odniesieniu do wydatków województw ograniczone
próby oszacowania są możliwe przy wykorzystaniu raportu Euroreg;
3)
w JST obszar pierwszy ( interpretowany jako szeroka ingerencja władz publicznych
w rozwój infrastruktury) powinien obejmować także wydatki w sferze infrastruktury
edukacyjnej szczebla wyższego (w przeciwieństwie do analizy wydatków budżetu
państwa)– ponieważ wydatki te są w JST przedmiotem świadomych, swobodnie
podejmowanych decyzji alokacyjnych, zwłaszcza wydatki województw skierowane
na utrzymywanie i rozwój publicznych szkół wyższych oraz państwowych placówek
badawczo-rozwojowych mają charakter zdecydowanie rozwojowy w rozumienia
słowa „rozwojowy” przyjętego w niniejszej ekspertyzie;
4)
do wydatków rozwojowych JST powinny być zaliczane wszystkie wydatki
inwestycyjne instytucji pozostających poza systemem budżetowym - jeśli nawet nie
wszystkie te wydatki mają charakter rozwojowy, to nie ma przeszkód by w
21
5)
przyszłości taki właśnie charakter uzyskały – np. po zmianie organizacji sektora
finansów publicznych i przekazaniu tych środków innemu dysponentowi;
do wydatków rozwojowych JST nie powinny być zaliczane wydatki inwestycyjne z
ich budżetów w działach związanych z wykonywaniem podstawowych zadań
publicznych o charakterze socjalnym (budowa domów pomocy społecznej) lub
społecznym (budowa szkół i sportowych urządzeń oświatowych, budowa obiektów
opieki zdrowotnej) najważniejszych zadań społecznych (opieka społeczna, ochrona
zdrowia, edukacja szczebla podstawowego i średniego) - chociaż wykazują one
związek z procesami rozwojowymi, to jednak nie są i w nieodległej perspektywie nie
będą mogły być przedmiotem stosunkowo swobodnych decyzji alokacyjnych.
4.1. Wydatki gmin
W przypadku gmin wydatkami rozwojowymi są bez wątpienia wydatki inwestycyjne w
dziedzinie szeroko rozumianej infrastruktury technicznej. W 2000 r. z łącznej kwoty
wydatków gmin ogółem, stanowiącej 36 210,759 mln zł ( bez miast na prawach powiatów)
wydatki inwestycyjne wyniosły prawie 21%. Równocześnie gminy udzieliły dotacji ze swoich
budżetów na łączną kwotę 1 989, 273 mln zł. Istotna część tych środków (za wyjątkiem
dotacji dla instytucji kultury) miała w istocie charakter rozwojowy, ale ich włączenie do
szacowanej „puli” wydatków rozwojowych nie jest wskazane z powodu braku odpowiednio
precyzyjnych informacji (warto jednak pamiętać o tej kwocie, rozważając praktyczne skutki
ewentualnego „przymusu” poszukiwania w gminach środków finansowych względnie
swobodnie alokowanych).
W niniejszej analizie zostaną uwzględnione wydatki inwestycyjne gmin w łącznej kwocie
5 455,502 mln zł, sklasyfikowane w następujących działach:
1)
„Rolnictwo” – na łączną kwotę 578,607 mln zł (rozwojowy charakter tych wydatków
wynika głównie z faktu braku obowiązku gmin w finansowaniu kosztownych zadań
„rolniczo-produkcyjnych”;
2)
„Transport” – na łączną kwotę 1 391,504 mln zł (są to wydatki na inwestycje w
zakresie infrastruktury drogowej);
3)
„Gospodarka komunalna” – na łączną kwotę 3 045,810 mln zł (są to wydatki na
inwestycje w zakresie infrastruktury technicznej);
4)
„Gospodarka mieszkaniowa” – na łączną kwotę 439,581 mln zł (są to wydatki na
inwestycje w zakresie infrastruktury technicznej).
Kwota 5 455,502 mln zł stanowi aż 72,3% wszystkich wydatków inwestycyjnych gmin i
jest w pełni adekwatna do powszechnie podnoszonej odpowiedzialności gmin za wspieranie
procesów rozwoju lokalnego. W relacji do wydatków gmin ogółem, w 2000 r., kwota ta
stanowiła 15,1% . Dla porównania – wydatki rozwojowe centralne (tj. finansowane z budżetu
państwa oraz z państwowych funduszy celowych) zostały oszacowane w kwocie ok. 9,4 mld
zł, stanowiącej 6,22 % wszystkich wydatków budżetu państwa (porównanie takie nie jest
22
wprawdzie uprawnione z metodologicznego punktu widzenia, ale za to dość dobrze ilustruje
wysiłek gmin na rzecz wspierania procesów rozwoju lokalnego).
4.2. Wydatki powiatów
W stosunku do gmin, powiaty mają dość wąski zakres zadań o charakterze rozwojowym.
Mają też zdecydowanie mniej środków finansowych swobodnie alokowanych (w 2000 r.
ponad 44% dochodów powiatów stanowiły dotacje celowe z budżetu państwa). Ale i w
powiatach realizowano pewne wydatki rozwojowe w dziedzinie szeroko rozumianej
infrastruktury technicznej. W 2000 r. w łącznej kwocie wydatków powiatów ogółem,
stanowiącej 12 664,457 mln zł ( bez miast na prawach powiatów) wydatki inwestycyjne
wyniosły prawie 7,5%.
W niniejszej analizie zostaną uwzględnione wydatki inwestycyjne powiatów w łącznej
kwocie 194,238 mln zł, sklasyfikowane w następujących działach:
1)
„Przemysł” – na łączną kwotę 5,350 mln zł;
2)
wynika głównie z faktu braku obowiązku powiatów w finansowaniu kosztownych
zadań „rolniczo-produkcyjnych”);
3)
„Transport” – na łączną kwotę 182,079 mln zł (są to wydatki na inwestycji w
4)
„Gospodarka komunalna” – na łączną kwotę 1,456 mln zł (są to wydatki na
5)
Kwota 194,238 mln zł stanowi zaledwie 20,5% wszystkich wydatków inwestycyjnych
powiatów i jest odzwierciedleniem faktu posiadania przez powiaty kosztownych zadań w
dziedzinie ochrony zdrowia (prawie 38% wydatków inwestycyjnych powiatów zrealizowano
w tym dziale) oraz w dziedzinie oświaty (19,6% wydatków inwestycyjnych powiatów) i
opieki społecznej (10,6% wydatków inwestycyjnych powiatów).
4.3. Wydatki miast na prawach powiatów
Miasta na prawach powiatu, podobnie jak inne gminy (wśród których wyróżniają się
wielkością i zamożnością), realizują wydatki rozwojowe inwestując w dziedzinie szeroko
rozumianej infrastruktury technicznej. W 2000 r. z łącznej kwoty wydatków ogółem tych
miast, stanowiącej 23 084,444 mln zł (obejmującej łącznie wydatki „gminne” i wydatki
„powiatowe” miast na prawach powiatów) wydatki inwestycyjne wyniosły ponad 16%.
Równocześnie miasta na prawach powiatu udzieliły dotacji ze swoich budżetów na łączną
kwotę 2 099,135 mln zł. Istotna część tych środków (za wyjątkiem dotacji dla instytucji
kultury) miała w istocie charakter rozwojowy, ale ich włączenie do szacowanej „puli”
wydatków rozwojowych nie jest wskazane z powodu braku odpowiednio precyzyjnych
23
informacji (warto jednak pamiętać o tej kwocie, rozważając praktyczne skutki ewentualnego
„przymusu” poszukiwania w JST środków finansowych względnie swobodnie alokowanych).
W niniejszej analizie zostaną uwzględnione wydatki inwestycyjne miast na prawach
powiatów w łącznej kwocie 2 925,449 mln zł, sklasyfikowane w następujących działach:
1)
„Budownictwo” – na łączną kwotę 15,711 mln zł;
2)
wynika głównie z faktu braku obowiązku gmin w finansowaniu kosztownych zadań
„rolniczo-produkcyjnych”;
3)
„Transport” – na łączną kwotę 1 252,957 mln zł (są to wydatki na inwestycji w
4)
„Gospodarka komunalna” – na łączną kwotę 1 231, 365 mln zł (są to wydatki na
5)
Kwota 2 925,449 mln zł stanowi aż 74,2% wszystkich wydatków inwestycyjnych gmin i
jako taka ilustruje niebagatelny wysiłek miast na rzecz wspierania procesów rozwoju
lokalnego. W relacji do wydatków ogółem miast na prawach powiatu, kwota ta stanowiła
12,7% .
4.4. Wydatki województw
Samorząd województwa odpowiada za prowadzenie polityki rozwoju tego województwa.
Z tym zadaniem wiąże się sporo obowiązków w zakresie wspierania rozwoju regionalnego –
począwszy od obowiązku opracowania strategii rozwoju województwa, a skończywszy na
obowiązku wykonywania tej strategii poprzez stosowne do niej programy gospodarcze. Także
w odniesieniu do województw, wydatkami najpełniej dostosowanymi do znaczenia słowa
„rozwojowe” są wydatki inwestycyjne w dziedzinie szeroko rozumianej infrastruktury
technicznej, wydatki na rozwój publicznego szkolnictwa wyższego i dotacje z budżetów
województw kierowane do podmiotów gospodarczych.
W 2000 r. w łącznej kwocie wydatków województw ogółem, stanowiącej 3 787,133 mln
zł, inwestycje stanowiły 1 088,136 mln zł, tj. 28,7% wydatków ogółem (w 1999 r. wydatki
inwestycyjne stanowiły aż 31,7% wydatków ogółem tych jednostek). Samorządy województw
udzieliły ze swoich budżetów dotacji celowych na łączną kwotę 819,081 mln zł, z czego
dotacje kierowane do podmiotów gospodarczych wynosiły od ok. 23% (według
Sprawozdania, t. II) do ok. 40% (według raportu Euroreg). Dla potrzeb oszacowania
wydatków rozwojowych województw przyjęto ten drugi, wyższy parametr.
W niniejszej analizie zostaną uwzględnione wydatki rozwojowe województw w łącznej
kwocie 559,850 mln zł, sklasyfikowane w następujących działach (na podstawie t. II
Sprawozdania, Załączniki tabelaryczne, tabela numer 66):
24
1)
2)
3)
4)
wydatki inwestycyjne w dziale „Rolnictwo” – na łączną kwotę 291,227 mln zł
(rozwojowy charakter tych wydatków wynika głównie z faktu braku obowiązku
gmin w finansowaniu kosztownych zadań „rolniczo-produkcyjnych”;
wydatki inwestycyjne w dziale „Transport” – na łączną kwotę 199,742 mln zł (są to
wydatki na inwestycji w zakresie infrastruktury drogowej);
wydatki inwestycyjne w dziale „Gospodarka komunalna” – na łączną kwotę 68,381
mln zł (są to wydatki na inwestycje w zakresie infrastruktury technicznej);
wydatki w działach „Nauka” i „Szkolnictwo wyższe” – na łączną kwotę 0,500 mln
zł;
Kwota 559,850 mln zł stanowi 14,8% wydatków ogółem województw (w 1999 r. udział
ten był znacznie wyższy - 25,2%). W jej komponencie inwestycyjnym wydatki rozwojowe
stanowią 51% wydatków inwestycyjnych ogółem. W relacji do wydatków rozwojowych
gmin, jest to kwota bardzo mała i zupełnie niedostosowana do ustawowych zadań samorządu
województwa w zakresie wspierania procesów rozwoju regionalnego.
4.3. Samorządowe fundusze celowe
W 2000 r. gminy dysponowały środkami dwóch funduszy celowych:
Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (GFOŚiGW),
Terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych (TFOGR).
Przychodami GFOŚiGW były głównie wpływy z tytułu opłat i kar pieniężnych
pobieranych na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Te środki
finansowe powinny być w całości kierowane na cele zgodne ze znaczeniem nadanym w
niniejszej analizie pojęciu „wydatki rozwojowe” i dlatego zostaną w całości zaliczone do puli
tych wydatków. W 2000 r. była to kwota 348,228 mln zł.
Natomiast przychodami TFOGR były rozmaite opłaty pobierane zgodnie z ustawą o
ochronie gruntów rolnych i leśnych. Również te środki powinny być w całości kierowane na
cele zgodne ze znaczeniem nadanym w niniejszej analizie pojęciu „wydatki rozwojowe” i
dlatego zostaną w całości zaliczone do puli tych wydatków. W 2000 r. była to kwota 0,128
mln zł.
W 2000 r. powiaty dysponowały środkami trzech funduszy celowych:
Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (PFOŚiGW),
Terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych (TFOGR);
Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym.
Przychodami PFOŚiGW były głównie wpływy z tytułu opłat i kar pieniężnych
pobieranych na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Podobnie jak w
odniesieniu do funduszy gminnych, również przychody funduszy powiatowych powinny być
w całości kierowane na cele zgodne ze znaczeniem nadanym w niniejszej analizie pojęciu
25
„wydatki rozwojowe” i dlatego zostaną w całości zaliczone do puli tych wydatków. W 2000 r.
była to kwota 107,802 mln zł.
Podobnie, jak w przypadku gminnych TFOGR, także przychody powiatowych TFOGR
powinny być w całości kierowane na cele zgodne ze znaczeniem nadanym w niniejszej
analizie pojęciu „wydatki rozwojowe” i dlatego zostaną w całości zaliczone do puli tych
wydatków. W 2000 r. była to kwota 0,459 mln zł.
Natomiast przychody powiatowych FGZGiK, wynoszące w 2000 r. 134,685 mln zł, nie
zostaną uwzględnione w szacowaniu wydatków rozwojowych z tych samych powodów, dla
których w kalkulacjach pominięto przychody Centralnego FGZGiK.
W 2000 r. miasta na prawach powiatu dysponowały środkami pięciu funduszy celowych:
Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (GFOŚiGW),
Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (PFOŚiGW),
Gminnego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym
Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym.
Wszystkie przychody funduszy celowych miast na prawach powiatów powinny być
włączone do puli wydatków rozwojowych za wyjątkiem przychodów Gminnego i
Powiatowego FGZGiK. W 2000 r. były to kwoty – 205,003 mln zł w GFOŚiGW; 46,858 mln
zł w PFOŚiGW; 1,439 mln zł w TFOGR. W dalszej analizie zostanie więc uwzględniona
kwota 253,300 mln zł.
Natomiast przychody gminnych i powiatowych FGZGiK, wynoszące w 1999 r. 37,585 mln
zł, nie zostaną uwzględnione w szacowaniu wydatków rozwojowych z tych samych
powodów, dla których w kalkulacjach pominięto przychody Centralnego FGZGiK.
W 2000 r. województwa dysponowały środkami dwóch funduszy celowych:
Wojewódzkiego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym
Wszystkie przychody wojewódzkich TFOGR, w 1999 r. wynoszące 87,066 mln zł, zostają
uwzględnione w niniejszej analizie w szacowanej puli wydatków rozwojowych. .
Natomiast przychody wojewódzkich FGZGiK, wynoszące w 1999 r. 53,054 mln zł, nie
zostaną uwzględnione w szacowaniu wydatków rozwojowych z tych samych powodów, dla
których w kalkulacjach pominięto przychody Centralnego, gminnych i powiatowych
FGZGiK.
4.5. Wynik analizy wydatków jednostek samorządu terytorialnego
Zbiorcze wyniki analizy budżetów JST oraz samorządowych funduszy celowych są
przedstawione w tablicy numer 4.
26
Tabela 4. Wydatki rozwojowe w budżetach gmin, powiatów i województw oraz
w samorządowych funduszach celowych
Przychody x)
w 2000 r.,
w mln zł
Dochody y)
w 2000 r.,
w mln zł
Wydatki rozwojowe
w 2000 r.
w mln zł
Gminy
-
34 583,800
5 455,502
Gminne fundusze
celowe
348,356
-
348,228
Powiaty
-
12 554,706
194,238
Powiatowe fundusze
celowe
242,946
-
108,261
Miasta na prawach
powiatu
-
21 766,383
2 925,449
Miejskie fundusze
celowe
387,985
-
253,300
Województwa
-
3 704,627
559,850
Wojewódzkie fundusze
celowe
124,651
-
87,066
Razem
1 103,938
72 609,516
9 931,894
Podmioty analizy
x) dotyczy tylko funduszy celowych
y) dotyczy tylko jednostek samorządu terytorialnego
Oszacowana kwota 9,9 mld zł „samorządowych” wydatków rozwojowych jest bardzo
wysoka – zwłaszcza w porównaniu z kwotą takich wydatków oszacowaną dla budżetu
państwa (7,2 mld zł). Kwota ta zaledwie w 8 % (796,855 mln zł) pochodzi ze środków
samorządowych funduszy celowych. Głównym składnikiem „samorządowych” wydatków
rozwojowych są środki budżetów gmin i miast na prawach powiatów, wynoszące w 2000 r. 8
380,951 mln zł (co stanowiło 84,4% wszystkich „samorządowych” wydatków rozwojowych
oraz 91,7% wydatków rozwojowych z budżetów JST). Drugi etap reformy samorządowej
niewiele więc zmienił w tej sprawie, ponieważ do końca 1998 r. (przed utworzeniem
samorządu powiatowego i samorządu województwa w nowej organizacji terytorialnej kraju)
największe miasta posiadały poszerzone zadania, kompetencje i uprawnienia finansowe.
Warto też zauważyć, że w 1999 r. wydatki rozwojowe gmin i miast na prawach powiatu
stanowiły 89,6% wydatków rozwojowych z budżetów JST, a więc w drugim roku od
utworzenia samorządu powiatowego i samorządu województwa pozycja tych jednostek
27
pogorszyła się – mają one coraz mniejszy wpływ na stymulowanie procesów rozwoju
gospodarczego.
V. Inne wydatki publiczne
Analiza wydatków budżetów publicznych (budżetu państwa oraz budżetów gmin,
powiatów i województw) oraz państwowych i samorządowych funduszy celowych pomija
wydatki wielu instytucji pozostających poza budżetami. Wydatki tych instytucji – zakładów
budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych jednostek budżetowych – są
znaczne, ale bardzo rozproszone między tysiące poszczególnych podmiotów. Wolno
wprawdzie przypuszczać, że istotna część przychodów tych podmiotów mogłaby być (a
częściowo może już jest) przeznaczana na finansowanie działań na rzecz rozwoju
regionalnego i lokalnego, ale mechanizm ich pozyskiwania (z prowadzonej działalności
gospodarczej oraz niektórych opłat) opiera się na mikroekonomicznej motywacji
zgromadzenia dodatkowych środków na sfinansowanie wydatków bieżących (w tym
wydatków na wynagrodzenia). W nieodległej perspektywie większość tych instytucji
(tworzących tzw. gospodarkę pozabudżetową) powinna zostać zlikwidowana a zadania przez
te instytucje wykonywane powinny zostać sprywatyzowane.
Istnieją natomiast poważne instytucje finansowe nie wchodzące w skład ustawy
budżetowej (nie mają statusu państwowych funduszy celowych) a także nie wchodzące w
skład uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego (jak samorządowe fundusze
celowe). Są to Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, które
posiadają osobowość prawną i nawet nie jest pewne, czy wchodzą w skład sektora finansów
publicznych w znaczeniu nadanym temu sektorowi przez ustawę o finansach publicznych.
W „Sprawozdaniu z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia
2000 r.” jedyny ślad istnienia tych funduszy wynika z porównania łącznej (krajowej) kwoty
przychodów wszystkich Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej
(Wojewódzkich, Powiatowych i Gminnych) podanej w „Bilansie finansów sektora
publicznego” („Omówienie”, t. I, załączniki tabelaryczne, tabela numer 9, kolumna 23) z
kwotami przychodów uzyskanych przez Powiatowe i Gminne FOŚiGW. Jeżeli od kwoty 1
643,1 mln zł figurującej w „Bilansie...”– odjąć sumę przychodów Gminnych FOŚiGW
(348,228 mln zł), Powiatowych FOŚiGW (107,802 mln zł) oraz „miejskich” FOŚiGW
(251,861 mln zł), wynoszącą 707,891 mln zł – pozostaje kwota 935,209 mln zł stanowiąca
łączne przychody Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Kwota ta w całości powinna być uwzględniona w niniejszej analizie.
VI. Wynik analizy wydatków publicznych
Zestawienie wydatków publicznych zidentyfikowanych w przeprowadzonej analizie jako
„rozwojowe” według poszczególnych podmiotów oraz w podziale na sektor rządowy i
samorządowy jest zawarte w tabeli numer 5.
28
Tabela 5. Publiczne wydatki rozwojowe według podmiotów i sektorów w 2000 r.
Wydatki
rozwojowe
w 2000 r.,
w mln zł
Struktura
wydatków
rozwojowych
w 2000 r.,
w%
Wydatki
rozwojowe
w 2000 r.,
w % PKB
9 432,247
46,47
1,376
Budżet państwa
7 211,595
35,53
1,052
Państwowe fundusze
celowe
2 220,652
10,94
0,324
Sektor samorządowy,
10 867,103
53,53
1,585
Gminy
5 455,502
26,87
0,796
Powiaty
194,238
0,96
0,028
Miasta na prawach
powiatu
2 925,449
14,41
0,427
Województwa
559,850
2,75
0,082
Samorządowe fundusze
celowe
796,855
3,93
0,116
Wojewódzkie Fundusze
Ochrony Środowiska
935,209
4,61
0,136
100,00
2,961
Sektor/
Podmiot
Sektor rządowy,
w tym
w tym
Obydwa sektory
20 299,350
Wynik analizy należy traktować jako swego rodzaju górny pułap publicznych wydatków
rozwojowych w Polsce. Możliwości swobodnego wykorzystywania tych środków w polityce
państwa wymagają zmian w organizacji i funkcjonowaniu sektora finansów publicznych.
VII. Struktury publicznych wydatków rozwojowych
Pojemna i nie w pełni precyzyjna kategoria „wydatki rozwojowe” musi być szczegółowo
zweryfikowana z punktu widzenia zasadniczego celu niniejszej analizy. Nie jest nim
oszacowanie wszelkich wydatków noszących cechy „rozwojowości”, lecz identyfikacja
wydatków kierowanych na finansowanie działań „podobnych” do działań finansowanych ze
środków funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Dlatego uprzednio oszacowane kwoty
powinny być zweryfikowane przynajmniej z trzech punktów widzenia:
1)
wyodrębnienia środków finansowych kierowanych na finansowanie działań
strukturalno-rozwojowych poza rolnictwem;
29
2)
3)
wyodrębnienia środków finansowych kierowanych na finansowanie wydatków
pozostających w gestii poszczególnych resortów i mających relatywnie „sztywny”
charakter (są to niektóre wydatki z puli zbiorczo określanej jako „wykonywanie
polityk sektorowych”);
wyodrębnienia wydatków kierowanych na finansowanie działań rozwojowych w
znaczeniu „działań wspierających procesy rozwoju regionalnego i lokalnego”.
7.1. Wydatki rozwojowe budżetu państwa w rolnictwie i poza rolnictwem
Finansowanie wspólnej polityki rolnej UE (określane niekiedy jako „dopłaty dla
rolnictwa”) jest formą odrębną od finansowania wspólnej polityki strukturalnej. Jak donosi
prasa (por. „Rzeczpospolita” z 17-18 lutego br. s.B2), UE może odstąpić od planu utworzenia
specjalnie dla nowych państwa członkowskich dodatkowego funduszu strukturalnego
skierowanego na rozwój wsi. Stosunkowo duży udział wydatków „na rolnictwo” w globalnej
puli publicznych wydatków rozwojowych w Polsce, nakazują przeprowadzenie podziału tej
puli na dwie grupy – wydatków rozwojowych w rolnictwie i wydatków rozwojowych poza
rolnictwem. Wyniki takiego podziału wykonywane z budżetu państwa przedstawione są w
tabeli nr 6.
Jeżeli przyjąć proporcje podane w tabeli nr 6 to z ok. 7,2 mld zł wydatków rozwojowych
budżetu państwa 41,5% stanowią wydatki rozwojowe w rolnictwie. Struktura tych
wydatków jest bardzo korzystna dla rozważania możliwości innych mechanizmów
alokacyjnych, niż stosowane dotychczas. Są to bowiem wydatki majątkowe oraz dotacje. Rola
dotacji w finansowaniu działań wspierających procesy rozwojowe jest więc dominująca
(stanowią bowiem ponad 98% wydatków rozwojowych w rolnictwie i prawie 49% wydatków
rozwojowych poza rolnictwem.
Tabela 6. Struktura wydatków rozwojowych według podstawowych grup wydatków
budżetu państwa w 2000 r.(wariant infrastrukturalny x)
Grupa wydatków
Wydatki rozwojowe
w rolnictwie
w 2000 r. w mln zł
Wydatki rozwojowe
poza rolnictwem
w 2000 r. w mln zł
Dotacje i subwencje
2 589,606 y)
2 031,669
Rozliczenia z bankami
-
257,477
Wydatki majątkowe
14,209
2 318,634
Razem
2 603,815
4 607,780
x) w wariancie „infrastrukturalnym” nie występuje kwota 6 658,229 mln zł, przeznaczona na dotacje dla
szkół wyższych (4 892,153 mln zł), na dotacje dla jednostek naukowo- badawczych (1 766,076 mln zł);
y) w tym: dotacje dla Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (1089,691 mln zł), dotacje dla
jednostek rolnictwa (418,394 mln zł), dotacje dla Agencji Rynku Rolnego (686,738 mln zł), dopłaty do
odsetek od kredytów na cele rolne (377,986 mln zł), dotacje dla izb rolniczych (16,797 mln zł)..
30
7.2. Inne centralne publiczne wydatki rozwojowe w rolnictwie i poza rolnictwem
Pozostałe wydatki rozwojowe były realizowane przez państwowe fundusze celowe (a
także przez agencje państwowe, o których nie ma danych dla 2000 r.). Szacunkowy podział
tych wydatków na poza rolnicze i kierowane do rolnictwa przedstawia tabela 7.
W ocenie struktury wydatków rozwojowych państwowych funduszy celowych trzeba
uwzględnić fakt pominięcia w analizie poważnych kwot kierowanych do rolnictwa za
pośrednictwem socjalnych państwowych funduszy celowych. Kwoty pomocy socjalnej dla
ludności rolniczej są wykazywane w grupie wydatków „świadczenia na rzecz osób
fizycznych”, która nie została włączona do niniejszych rachunków, chociaż charakter tych
środków jest zbliżony do niektórych transferów przekazywanych rolnikom z państw
członkowskich UE w ramach wspólnej polityki rolnej.
Tabela 7. Struktura wydatków rozwojowych w państwowych funduszach celowych
Podmiot
Wydatki rozwojowe
w rolnictwie
w 2000 r. w mln zł
Wydatki rozwojowe
poza rolnictwem
w 2000 r. w mln zł
Fundusz Ochrony
Gruntów Rolnych
13,221
-
Narodowy Fundusz
Ochrony Środowiska
-
883,473
Fundusz Pracy.
-
1 175,556
Fundusz Gwarantowanych
Świadczeń Pracowniczych
-
117,796
Państwowy Fundusz
Rehabilitacji Osób
Niepełnosprawnych
-
30,606
Fundusz Promocji
Twórczości
-
-
Centralny Fundusz
Gospodarki Zasobem
Geodezyjnym i
Kartograficznym
-
-
Razem
13,221
2 207,431
7.3. Terenowe publiczne wydatki rozwojowe w rolnictwie i poza rolnictwem
Określenie „terenowe” wydatki rozwojowe dotyczy wydatków rozwojowych jednostek
samorządu terytorialnego oraz wydatków rozwojowych finansowanych z wojewódzkich
31
funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (które stanowią samoistną grupę
podmiotów sektora finansów publicznych).
Szacunkowy podział tych wydatków na poza rolnicze i kierowane do rolnictwa
przedstawia tabela nr 8.
Tabela 8. Struktura wydatków rozwojowych w budżetach gmin, powiatów i
województw oraz w samorządowych funduszach celowych i w wojewódzkich
funduszach ochrony środowiska i gospodarki wodnej
Podmioty analizy
Wydatki rozwojowe
w rolnictwie
w 2000 r. w mln zł
Gminy
578,607
4 876,895
Gminne fundusze
celowe
0,128
348,228
Powiaty
1,812
192,426
Powiatowe fundusze
celowe
0,459
107,802
Miasta na prawach
powiatu
8,797
2 916,652
Miejskie fundusze
celowe
1,439
251,861
Województwa
291,227
268,623
Wojewódzkie
fundusze
celowe
87,066
-
-
935,209
969,535
9 897,568
Wojewódzkie
Fundusze Ochrony
Środowiska i
Gospodarki Wodnej
Razem
Wydatki rozwojowe
poza rolnictwem
w 2000 r. w mln zł
7.4. Publiczne wydatki rozwojowe w rolnictwie i poza rolnictwem
Łączne rezultaty analizy publicznych wydatków rozwojowych według głównych
dysponentów w podziale na wydatki w rolnictwie i poza rolnictwem są przedstawione w
tabelach nr 9 i 10. Suma kwot umieszczonych w tych tabelach jest identyczna z
odpowiednimi kwotami przedstawionymi w tabeli nr 5 w części VI niniejszej ekspertyzy.
32
Z porównań poniższych danych wynika wniosek o zasadniczo odmiennej strukturze
alokacji publicznych wydatków rozwojowych w poszczególnych segmentach całego sektora
finansów publicznych.
Tabela 9. Publiczne wydatki rozwojowe w rolnictwie według podmiotów i sektorów
Wydatki
rozwojowe w
rolnictwie
w 2000 r.,
w mln zł
Struktura
wydatków
rozwojowych w
rolnictwie
w 2000 r.,
w%
Sektor rządowy,
2 617,036
72,97
Budżet państwa
2 603,815
72,60
Państwowe
fundusze celowe
13,221
0,37
Sektor
samorządowy,
969,535
27,03
Gminy
578,607
16,13
Powiaty
1,812
0,05
Miasta na
prawach powiatu
8,797
0,25
Województwa
291,227
8,12
Samorządowe
fundusze celowe
89,092
2,48
Wojewódzkie
Fundusze
Ochrony
Środowiska
Obydwa
sektory
0
0
Sektor/
Podmiot
3 586,571
100,00
33
Tabela 10. Publiczne wydatki rozwojowe
sektorów
poza rolnictwem
Wydatki
rozwojowe poza
rolnictwem
w 2000 r.,
w mln zł
Struktura
wydatków
rozwojowych poza
rolnictwem
w 2000 r.,
w%
Sektor rządowy,
6 815,211
40,78
Budżet państwa
4 607,780
27,57
Państwowe
fundusze celowe
2 207,431
13,21
Sektor
samorządowy,
9 897,568
59,22
Gminy
4 876,895
29,18
Powiaty
192,426
1,15
Miasta na
prawach powiatu
2 916,652
17,45
Województwa
268,623
1,61
Samorządowe
fundusze celowe
707,891
4,23
Wojewódzkie
Fundusze
Ochrony
Środowiska
Obydwa
sektory
935,209
5,60
16 712,779
100,00
Sektor/
Podmiot
według podmiotów i
Dane przedstawione w tabelach 9 i 10 upoważniają do sformułowania następujących
wniosków:
•
sektor rządowy alokuje publiczne wydatki rozwojowe głównie w rolnictwie, kierując
do tego działu prawie 28% wszystkich wydatków rozwojowych, co stanowi prawie
73% wszystkich publicznych wydatków rozwojowych w rolnictwie,
•
głównym instrumentem alokacyjnym sektora rządowego w kierowaniu publicznych
wydatków rozwojowych do rolnictwa jest budżet państwa (ponad połowa wydatków
rozwojowych sektora rządowego w rolnictwie jest wykonywana z budżetu państwa),
34
•
•
•
•
•
ponad 91% wydatków rozwojowych sektora samorządowego jest alokowana poza
rolnictwem (co nie oznacza, że poza obszarami wiejskimi) a więc ma strukturę
podobna do wydatków wykonywanych z funduszy strukturalnych UE;
zdecydowana większość wydatków rozwojowych sektora samorządowego jest
wykonywana poprzez budżety jednostek samorządu terytorialnego (formalnie ponad
84% tych wydatków, a praktycznie 91,4%, ponieważ do sektora samorządowego
zostały zaliczone wydatki Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska i
Gospodarki Wodnej, które obecnie pozostają poza podziałem wskazanym przez art.
5 ustawy o finansach publicznych), co oznacza że wydatki te podlegają bardziej
restrykcyjnym regułom projektowania, wykonywania i kontrolowania niż wydatki
rozwojowe sektora rządowego (kontrolowane przez system budżetowy państwa tylko
w 50%);
w sektorze samorządowym fundusze celowe nie mają znaczenia w wykonywaniu
wydatków rozwojowych;
ponad 77% wydatków rozwojowych sektora samorządowego wykonują gminy (z
miastami na prawach powiatu włącznie), a wydatki rozwojowe samorządów
województw stanowią zaledwie 6,7% wydatków rozwojowych gmin;
nie ma większych różnic między jednostkami samorządu terytorialnego w strukturze
wydatków rozwojowych według generalnego podziału na wydatki kierowane do
rolnictwa i poza rolnictwo – jedynie samorządy województw przeznaczają
relatywnie większe kwoty na finansowanie wydatków rozwojowych w rolnictwie.
VIII. Swoboda alokacyjna publicznych wydatków rozwojowych
Oszacowana w części VI niniejszej ekspertyzy kwota 20,3 mld zł publicznych wydatków
rozwojowych w 2000 r. nie upoważnia do stwierdzenia, iż – w proporcji do całej struktury
finansów publicznych w 2000 r. – tyle właśnie środków finansowych podmioty władzy
publicznej mogą przeznaczać na finansowanie działań wspierających procesy rozwojowe.
Niezależnie od faktu, że innego rodzaju mechanizmy alokacji dotyczą wydatków polityki
rolnej a innego rodzaju – wydatków dokonywanych w ramach działań o umownej nazwie
„wykonywanie polityki regionalnej” (w realiach 2000 r.), trzeba też uwzględnić fakt
zróżnicowanego stopnia sztywności wydatków uwzględnianych w dokonanej analizie. Nie
zawsze były to wydatki swobodnie alokowane. Rozważenie tego zagadnienia wymaga
podjęcia próby dekompozycji oszacowanej kwoty na porównywalne grupy wydatków. Jedyną
dostępną, ekonomiczną klasyfikacją wydatków jest podawana w sprawozdaniach z
wykonania budżetu państwa klasyfikacja według grup wydatków (por. pkt 2.2. niniejszej
ekspertyzy). Klasyfikacja ta nie jest stosowana w innych budżetach publicznych (nie ma jej w
sprawozdaniach z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego), a w
35
sprawozdaniach finansowych państwowych funduszy celowych nie ma jednolitej konwencji
statystycznej.
8.1. Publiczne wydatki rozwojowe według grup wydatków
Tylko w odniesieniu do środków budżetu państwa nie istnieje dylemat kwalifikowania ich
do jednej z grup wydatków, ponieważ układ sprawozdań z wykonania budżetu państwa
operuje podziałem na:
1)
dotacje i subwencje;
2)
świadczenia na rzecz osób fizycznych;
3)
wydatki bieżące jednostek budżetowych;
4)
wydatki majątkowe;
5)
rozliczenia z bankami.
Analiza publicznych wydatków rozwojowych dokonywanych w 2000 r. z budżetu państwa
została przeprowadzona według podstawowych grup wydatków (por. pkt 2.2. niniejszej
ekspertyzy), tworzących możliwość stosunkowo prostej dekompozycji wyników analizy dla
wydatków budżetu państwa (podanych w tabeli nr 2).
Natomiast podobna dekompozycja dla wyników analizy wydatków państwowych funduszy
celowych nie jest możliwa. Dlatego wykorzystano wyniki analizy wydatków państwowych
funduszy celowych przeprowadzonej dla danych z 1998 r. (por. Zyta Gilowska, Analiza
centralnych wydatków publicznych kierowanych na polityki sektorowe, wpływających na
procesy rozwoju regionalnego, kwartalnik „Studia Regionalne i Lokalne”, Polska Sekcja
Regional Studies Association, nr 3/2000 r.), dalej przywoływanego jako „raport sektorowy”.
W raporcie sektorowym, wykonanym dla oszacowania wszelkich wydatków rozwojowych
sektora rządowego, przyjęto wstępne założenie, że wydatki państwowych funduszy celowych
mają prawie zawsze charakter dotacji (z wyjątkiem wydatków przeznaczanych na istnienie
struktur administracyjnych towarzyszących niektórym funduszom). Jednak nie uznano za
zasadne włączenie całej tak poważnej kwoty – w niniejszej analizie stanowiącej ok. 10,9%
oszacowanych publicznych wydatków rozwojowych (oraz ponad 23% wydatków
rozwojowych sektora rządowego) do jednej tylko grupy wydatków „dotacje i subwencje”.
Należy zauważyć, że w budżecie państwa obok grupy wydatków „dotacje i subwencje”
figurują „świadczenia na rzecz osób fizycznych” zbliżone treścią ekonomiczną do kategorii
„transfery na rzecz ludności” występującej w sprawozdaniach z wykonania planów
finansowych państwowych funduszy celowych. Z kolei wydatki bieżące „własne” funduszów
są zbliżone do treści grupy wydatków „wydatki bieżące jednostek budżetowych”
wykazywanej w sprawozdaniach z wykonania budżetu państwa. I wreszcie kategoria
„wydatki inwestycyjne” występująca w sprawozdaniach z wykonania planów finansowych
funduszów celowych jest częścią grupy wydatków budżetowych „wydatki majątkowe”. Przy
uwzględnieniu tego typu zależności można przejąć następującą, szacunkową strukturę
wydatków rozwojowych państwowych funduszy celowych:
36
a)
b)
c)
dotacje i subwencje stanowią ok. 84% wydatków państwowych funduszy celowych;
wydatki majątkowe stanowią ok. 5,8% wydatków państwowych funduszy celowych;
pozostałe grupy wydatków (świadczenia na rzecz osób fizycznych oraz wydatki
bieżące) stanowią ok. 10,2% wydatków państwowych funduszy celowych.
Wyniki analizy wydatków rozwojowych według poszczególnych podmiotów oraz
podstawowych grup są przedstawione w tabeli nr 11 (w odniesieniu do wydatków w
rolnictwie) oraz w tabeli nr 12 (w odniesieniu do wydatków poza rolnictwem).
Tabela 11. Publiczne wydatki rozwojowe w rolnictwie według grup wydatków.
Dotacje i
subwencje
w rolnictwie
w 2000 r.,
w mln zł
Wydatki
majątkowe
w rolnictwie
w 2000 r.,
w mln zł
Pozostałe wydatki
rozwojowe w
rolnictwie
w 2000 r.,
w mln zł
2 600,766
14,967
1,348
Budżet państwa x)
2 589,606
14,209
0
Państwowe fundusze
celowe y)
11,106
0,767
1,348
89,092
880,443
0
Gminy
0
578,607
0
Powiaty
0
1,812
0
Miasta na prawach
powiatu
0
8,797
0
Województwa
0
291,227
0
celowe
89,092
0
0
Ochrony Środowiska
0
0
0
2 689,858
895,410
1,348
Sektor/
Podmiot
Sektor rządowy,
w tym
w tym
Obydwa sektory
x) według wariantu infrastrukturalnego w układzie tabeli nr 2 oraz w tabeli nr 6,
y) według szacunków struktury wydatków państwowych funduszy celowych oraz agencji rządowych
przeprowadzonej na podstawie danych z 1998 r. (por. Zyta Gilowska, Analiza centralnych wydatków
publicznych kierowanych na polityki sektorowe, wpływających na procesy rozwoju regionalnego, „Studia
Regionalne i Lokalne” (kwartalnik Sekcji Polskiej Regional Studies Association) nr 3/2000.
37
Tabela 12. Publiczne wydatki rozwojowe poza rolnictwem według grup wydatków.
Dotacje i
subwencje poza
rolnictwem
w 2000 r.,
w mln zł
Wydatki
majątkowe poza
rolnictwem
w 2000 r.,
w mln zł
Pozostałe wydatki
rozwojowe poza
rolnictwem
w 2000 r.,
w mln zł
3 885,911
2 446,665
482,635
Budżet państwa x)
2 031,669
2 318,634
257,477
Państwowe fundusze
celowe y)
1 854,242
128,031
225,158
1 643,100
8 254,596
0
Gminy
0
4 876,895
0
Powiaty
0
192,426
0
Miasta na prawach
powiatu
0
2 916,652
0
Województwa
0
268,623
0
celowe z)
707,891
0
0
Ochrony Środowiska z)
935,209
0
0
5 529,011
10 701,261
482,635
Sektor/
Podmiot
Sektor rządowy,
w tym
w tym
Obydwa sektory
x) według wariantu infrastrukturalnego w układzie tabeli nr 2 oraz tabeli nr 6 niniejszej ekspertyzy,
y) według szacunków struktury wydatków państwowych funduszy celowych oraz agencji rządowych
przeprowadzonej na podstawie danych z 1998 r. (por. Zyta Gilowska, Analiza centralnych wydatków
publicznych kierowanych na polityki sektorowe, wpływających na procesy rozwoju regionalnego, „Studia
Regionalne i Lokalne” (kwartalnik Sekcji Polskiej Regional Studies Association) nr 3/2000,
z) wobec braku informacji o strukturze wydatków, wszystkie wydatki zaliczono do grupy „dotacje i
subwencje”.
Oszacowana powyżej struktura wydatków rozwojowych jest bardzo korzystna z punktu
widzenia głównego celu niniejszej analizy, tj. oceny zdolności sektora finansów publicznych
do finansowania przedsięwzięć rozwojowych. Obie główne kategorie wydatków
rozwojowych – dotacje i wydatki majątkowe - zawierają składniki stosunkowo mało sztywne
i poddające się względnie swobodnej alokacji. Łączna ich wartość w 2000 r. wyniosła 19,8
mld zł i kwotę tą należy traktować jako kolejny maksymalny pułap publicznych wydatków
rozwojowych w 2000 r. (pułap określony w tabeli nr 5wyniósł 20,3 mld zł).
38
8.2. Wydatki majątkowe w publicznych wydatkach rozwojowych poza rolnictwem
W poszukiwaniu rzeczywistej zdolności polskiego sektora finansów publicznych do
finansowania wydatków rozwojowych związanych ze wspieraniem rozwoju regionalnego
konieczne wydaje się ograniczenie dalszych analiz tylko do publicznych wydatków
rozwojowych poza rolnictwem.
Po pierwsze dlatego, że wydatki w rolnictwie związane są z działaniami nieco innego
rodzaju nie tylko w Polsce (polityka rolna) ale także w Unii Europejskiej (wspólna polityka
rolna).
Po drugie zaś dlatego, że większość publicznych wydatków rozwojowych w rolnictwie
wykonywana jest przez zawiły i mało przejrzysty system dotacyjny, którego zmiana nie
wydaje się możliwa przed uchwaleniem Narodowego Planu Rozwoju oraz pełnym
wdrożeniem regulacji zawartych w ustawie o zasadach wspierania rozwoju regionalnego.
Wydaje się, że spośród wszystkich polityk sektorowych (prowadzonych w istocie tylko
przez administrację centralną) właśnie polityka rolna ma obecnie najmniejsze szanse
modernizacyjne.
I wreszcie po trzecie, zmiana zasad wykonywania polityki rolnej (co uzasadniałoby
pozostawienie oszacowanych publicznych wydatków rozwojowych w rolnictwie w
szacowanej kwocie wydatków rozwojowych związanych ze wspieraniem rozwoju
regionalnego) wymagałaby radykalnej przebudowy nie tylko organizacji sektora finansów
publicznych (z powodu znacznej roli pełnionej w tej polityce przez agencje rządowe) lecz
także dość poważnej zmiany zasad udzielania dotacji celowych przez system budżetowy
(stanowiący formalnie najważniejszą funkcjonalnie część sektora finansów publicznych).
Wydatki majątkowe są najbardziej wyrazistą grupą wydatków rozwojowych.
Odzwierciedlają dwie najważniejsze dla rozwoju cechy podmiotów publicznych:
1) skłonność do inwestowania;
2) zdolność do finansowania zadań inwestycyjnych.
Wydatki majątkowe stanowią najbardziej obiektywny miernik finansowania
„przedsięwzięć wpływających na procesy rozwoju regionalnego”, zwłaszcza że w niniejszej
analizie pominięto wydatki majątkowe przeznaczone na finansowanie podstawowych zadań
państwa (bezpieczeństwo publiczne, obrona narodowa, wykonywanie zadań
administracyjnych, wymiar sprawiedliwości) oraz na wykonywanie podstawowych usług
publicznych (edukacja, ochrona zdrowia, pomoc społeczna). Można więc wnosić, że
zbudowany agregat „majątkowych wydatków rozwojowych” obejmuje wydatki stosunkowo
swobodnie alokowane a przy tym na pewno wpływające na procesy rozwoju regionalnego (w
domyśle – jeżeli nie są to wydatki wspierające procesy rozwoju regionalnego, to nie ma
przeszkód by takimi były).
Poziom oraz struktura publicznych, majątkowych wydatków rozwojowych poza
rolnictwem prezentuje tabela nr 13.
39
Tabela 13. Publiczne, majątkowe wydatki rozwojowe poza rolnictwem według
podmiotów i sektorów
Rozwojowe
wydatki
majątkowe poza
rolnictwem
w 2000 r.,
Rozwojowe
wydatki majątkowe
poza rolnictwem
w 2000 r.,
w mln zł
Struktura
rozwojowych
wydatków
majątkowych w
rolnictwie
w 2000 r.,
w%
2 446,665
22,86
0,357
Budżet państwa
2 318,634
21,67
Państwowe fundusze
celowe
128,031
1,19
8 254,596
77,14
Gminy
4 876,895
45,57
Powiaty
192,426
1,80
Miasta na prawach
powiatu
2 916,652
27,26
Województwa
268,623
2,51
celowe
0
0
Ochrony Środowiska
0
0
Sektor/
Podmiot
Sektor rządowy,
w % PKB
w tym
1,204
w tym
Obydwa sektory
10 701,261
100,00
1,561
Wyniki powyżej prezentowane są dość zaskakujące:
1)
ponad ¾ majątkowych wydatków rozwojowych przypada na sektor samorządowy, a
jedynie niespełna ¼ na sektor rządowy, co oznacza podejmowanie wysiłku
rozwojowego przez jednostki samorządu terytorialnego i bierną politykę budżetową
administracji rządowej;
2)
wśród aktywnych podmiotów polityki rozwojowej dominują gminy (rozważane z
największymi miastami włącznie);
40
3)
samorządy województw nie dysponują żadnymi możliwościami podejmowania
znaczących wysiłków rozwojowych pomimo obowiązków ustawowych w zakresie
prowadzenia polityki rozwoju województwa, a także mimo niebagatelnego wysiłku
w racjonalizowaniu struktur wydatków województw (w 2000 r. wydatki
inwestycyjne województw stanowiły 28,7% ich wydatków budżetowych ogółem, ale
w większości dotyczyły podstawowych zadań publicznych oraz usług z zakresu
ochrony zdrowia);
4)
samorządy powiatowe nie są aktywnymi podmiotami polityki rozwoju;
5)
państwowe fundusze celowe (w tym Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób
Niepełnosprawnych oraz narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki
Wodnej) są podmiotami mało aktywnymi „prorozwojowo”, pomimo dysponowania
znacznymi środkami publicznymi oraz poważnymi zasobami majątkowymi.
Kwota 10,7 mld zł majątkowych, publicznych wydatków rozwojowych poza rolnictwem,
realizowanych przez obydwa sektory jest bez wątpienia najmniej dyskusyjnym składnikiem
szacowanej puli „publicznych wydatków rozwojowych”.
8.3. Dotacje w publicznych wydatkach rozwojowych
Poprzestanie na identyfikacji publicznych, majątkowych wydatków rozwojowych nie jest
uzasadnione z następujących powodów:
•
publiczne majątkowe wydatki rozwojowe poza rolnictwem odzwierciedlają głównie
wysiłki rozwojowe jednostek samorządu terytorialnego, o których wiadomo, że
dysponują zaledwie 22% publicznych wydatków ogółem;
•
pominięcie w analizie publicznych wydatków rozwojowych poza rolnictwem istotnej
części wydatków alokowanych poprzez udzielanie dotacji celowych nadmiernie
zmniejsza potencjalne znaczenie środków finansowych pozyskiwanych przez
państwowe fundusze celowe;
•
pominięcie w analizie publicznych wydatków rozwojowych poza rolnictwem dotacji
z budżetu państwa deformuje rolę jaką budżet państwa może pełnić we wspieraniu
procesów rozwoju regionalnego;
•
pominięcie wydatków z kategorii „dotacje” całkowicie eliminuje z niniejszych
rozważań Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, co nie
znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia i pomija ponad 0,93 mld zł,
koncentrowanych w tych funduszach (warto pamiętać, że pomijanych w
sprawozdaniach finansowych obydwu sektorów).
Dla uzupełnienia analizy konieczne jest rozważenie roli dotacji w finansowaniu
publicznych wydatków rozwojowych poza rolnictwem. Dane o poziomie i strukturze tych
dotacji są zawarte w tabeli nr 14.
41
Tabela 14. Dotacje na zadania rozwojowe poza rolnictwem według podmiotów i
sektorów
Dotacje na zadania
rozwojowe poza
rolnictwem
w 2000 r.,
Dotacje na zadania
rozwojowe
poza rolnictwem
w2000 r.,
w mln zł
Struktura dotacji
na zadania
rozwojowe poza
rolnictwem
w 2000 r.,
w%
3 885,911
70,28
0,567
Budżet państwa
2 031,669
36,75
Państwowe fundusze
celowe
1 854,242
33,53
1 643,100
29,72
Gminy
0
0
Powiaty
0
0
Miasta na prawach
powiatu
0
0
Województwa
0
0
celowe
707,891
12.81
Ochrony Środowiska
935,209
16,91
5 529,011
100,00
Sektor/
Podmiot
Sektor rządowy,
w % PKB
w tym
0,239
w tym
Obydwa sektory
0,806
W dotychczasowych rozważaniach następowało systematyczne ograniczanie „puli”
publicznych środków finansowych kierowanych na finansowanie wydatków rozwojowych.
Najpierw wprowadzono ograniczenia, wynikające z pomijania w rachunkach następujących
składników wydatków publicznych:
•
wydatków na wykonywanie podstawowych funkcji państwa (bezpieczeństwo
publiczne, obrona narodowa, wymiar sprawiedliwości, administracja strukturami
państwowymi),
42
•
wydatków na wykonywanie podstawowych, bezpłatnych usług publicznych,
należnych obywatelom na mocy Konstytucji oraz ustawodawstwa materialnego
(edukacja, ochrona zdrowia, opieka społeczna),
•
po redukcji wydatków o powyższe grupy wydatków publicznych otrzymano kwotę
13 869,824 mln zł publicznych wydatków rozwojowych finansowanych z budżetu
państwa, oszacowaną w wariancie infrastrukturalno-edukacyjnym, która połączona z
pozostałymi wydatkami publicznymi (fundusze celowe, sektor samorządowy)
dawała kwotę 26 957,579 mld zł,
•
z wydatków wariancie infrastrukturalno-edukacyjnym wyłączono wydatki na naukę
i szkolnictwo wyższe (w łącznej kwocie 6 658,229 mln zł) otrzymując globalną
kwotę 20 299,350 mln zł publicznych wydatków rozwojowych wykonanych w
2000 r. w wariancie infrastrukturalnym.
Następnie wprowadzono dalsze ograniczenia i wyłączenia, konkretyzujące treść kategorii
„publiczne wydatki rozwojowe”:
•
z globalnej kwoty 20 299,350 mln zł publicznych wydatków rozwojowych
wyłączono publiczne wydatki rozwojowe w rolnictwie oszacowane na poziomie 3
586,571mln zł (w tym 2 617,036 mln zł wydatków sektora rządowego i 969,535 mln
zł wydatków sektora samorządowego) co zmniejszyło szacowaną kwotę publicznych
wydatków rozwojowych do kwoty 16 712,779 mln zł jednocześnie nadając
analizowanej kategorii treść zbliżoną do kategorii „wydatków na wspieranie
procesów rozwoju regionalnego” w znaczeniu bliskim kategorii „wydatków na
wykonywanie polityki regionalnej” występującej w Unii Europejskiej;
•
z globalnej kwoty publicznych wydatków rozwojowych poza rolnictwem
wyodrębniono grupę „wydatki majątkowe” jako ekonomicznie najbliższą działaniom
na rzecz wspierania procesów rozwoju regionalnego i oszacowano wydatki w tej
grupie na poziomie 9 653,002 mln zł;
•
z globalnej kwoty publicznych wydatków rozwojowych poza rolnictwem
wyodrębniono grupę wydatków „dotacje poza rolnictwem” i oszacowano ją na
poziomie 5 529,011 mln zł;
•
na poziomie 482,635 mln zł oszacowano pozostałe publiczne wydatki rozwojowe
poza rolnictwem, co których należy przypuszczać, że są to wydatki bieżące jednostek
organizacyjnych sektora finansów publicznych, głównie państwowych funduszy
celowych oraz agencji rządowych.
Na tym etapie analizy zasadne więc wydaje się pytanie o zakwalifikowanie wydatków z
grupy „dotacje poza rolnictwem” do globalnej kwoty publicznych wydatków rozwojowych
poza rolnictwem. Zredukowanie treści tej kwoty do wydatków majątkowych nie wydaje się
uzasadnione ani merytorycznie, ani metodologicznie. O ile bowiem konsekwentne
eliminowanie wydatków rozwojowych bardziej formalnie niż realnie (np. wydatków na naukę
43
i szkolnictwo wyższe) ma poważne uzasadnienie z powodu faktycznego ich kierowania na
finansowanie już istniejącej infrastruktury (której wpływ na procesy rozwojowe jest równie
bezdyskusyjny co słabo zbadany) o tyle eliminowanie wydatków o miękkiej strukturze (a taką
mają dotacje celowe) byłoby nadmiernym minimalizmem. Być może dotacje w części nie
pełnią w rzeczywistości funkcji „prorozwojowych”, ale nie ma żadnych przeszkód by takie
funkcje pełniły w nieodległej przyszłości. Zmiana przedmiotowej struktury dotacji jest w
istocie bardzo prosta.
Natomiast zmiana struktury podmiotowej dotacji wymaga wprowadzenia zmian w
organizacji sektora finansów publicznych w Polsce. Za przyjęciem takiej tezy przemawiają
następujące fakty:
1)
udział dotacji w globalnej kwocie publicznych wydatków rozwojowych poza
rolnictwem wynosi ponad 33%, co oznacza konieczność uwzględnienia tych
wydatków choćby z powodu dotkliwego niedoboru środków kierowanych w 2000 r.
na wspieranie procesów rozwoju regionalnego;
2)
3)
4)
5)
6)
dotacje poza rolnictwem występują głownie w rządowej części sektora finansów
publicznych (ponad 70% łącznej kwoty dotacji zakwalifikowanych do puli
wydatków rozwojowych);
w rządowej części sektora finansów publicznych ważnym dysponentem
analizowanych dotacji są państwowe fundusze celowe (dysponują 48% tych dotacji),
co pozwala stawiać pytanie o ich związek z polityką rozwoju państwa, a także
nakazuje zauważyć, że redystrybucja tak poważnych kwot odbywa się poza
mechanizmami polityczno-kontrolnymi obecnymi w systemie budżetowym państwa;
istotną częścią analizowanych dotacji udzielanych z budżetu państwa stanowią
dotacje dla agencji rządowych oraz państwowych funduszy celowych, a więc ich
występowanie jest ściśle związane z istnieniem „pozabudżetowych” dysponentów
środków publicznych, które stanowią dodatkowy element w redystrybucji
publicznych środków finansowych (elementem podstawowym jest system
budżetowy, a głównym instrumentem jest budżet państwa);
w samorządowej części sektora finansów publicznych dotacje występują prawie
wyłącznie w samorządowych funduszach celowych (co stawia podobne do
powyższych pytania o powody umieszczania planów finansowych tych funduszy
poza budżetami jednostek samorządu terytorialnego, notabene niezgodnie z zasadą
wskazaną w art. 109 ust. 2 ustawy o finansach publicznych);
największymi dysponentami dotacji w samorządowej części sektora finansów
publicznych są Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej,
które formalnie nie należą ani do części rządowej, ani do części samorządowej,
najwyraźniej tworząc własną enklawę w sektorze finansów publicznych (podobnie
jak agencje rządowe).
44
IX. Podsumowanie
9.1. Konkluzje
Efektem przeprowadzonych badań i analiz jest oszacowanie łącznej kwoty publicznych
wydatków rozwojowych poza rolnictwem na poziomie 16 712,779 mln zł. Kwota ta w 2000 r.
wyniosła ok. 2,44% PKB i charakteryzowała się następującą strukturą terytorialną:
•
na sektor rządowy przypadało zaledwie 40,78%, w tym budżet państwa dysponował
tylko 67,6% wydatków, a pozostałe 32,4% wydatki swobodnie wykonywały
państwowe fundusze celowe;
•
na sektor samorządowy przypadało 59,22% wydatków, w tym na budżety gmin
(włącznie z największymi miastami) przypadało prawie 80% publicznych wydatków
rozwojowych poza rolnictwem całego sektora samorządowego.
Z powyżej wskazanych efektów analizy można wnioskować, że ciężar prowadzenia
polityki wspierania procesów rozwoju regionalnego spoczywa de facto na budżetach
gminnych, podczas gdy ustawowe obowiązki zakładają inną strukturę odpowiedzialności za
prowadzenie polityki wspierania tych procesów – na samorządy województw oraz na rząd.
Taka konkluzja, aczkolwiek nieco zaskakująca, ulega wzmocnieniu przy rozważaniu
struktury publicznych wydatków rozwojowych poza rolnictwem, ponieważ:
•
na sektor rządowy przypada zaledwie 22,86% majątkowych publicznych wydatków
rozwojowych poza rolnictwem, podczas gdy na sektor samorządowy przypada tych
wydatków 77,14%;
•
samorządy województw nie mają możliwości prowadzenia aktywnej polityki
rozwojowej z powodu braku własnych środków finansowych oraz z powodu
pasywnej struktury wydatków inwestycyjnych (w ponad połowie przeznaczanych na
inwestycje w infrastrukturze społecznej);
•
spora część publicznych wydatków rozwojowych poza rolnictwem jest wykonywana
przez pozabudżetowe instytucje sektora rządowego;
•
znaczne kwoty potencjalnie należące do puli wydatków rozwojowych poza
rolnictwem są ulokowane w instytucjach niezależnych od bieżącej polityki
budżetowej rządu i jednostek samorządu terytorialnego, w tym od samorządów
województw;
•
wydatki zbliżone treścią do wydatków na finansowanie polityk regionalnych (w
znaczeniu polityki regionalnej rządu oraz polityk rozwoju regionalnego
poszczególnych 16 województw) są wprawdzie niemałe, ale ich praktyczna
przydatność do wykonywania skoordynowanej polityki regionalnej państwa jest
zadziwiająco mała;
•
oszacowane uprzednio znaczne kwoty majątkowych wydatków rozwojowych poza
rolnictwem nie mogą być bez zastrzeżeń uwzględniane (jako potencjalnie przydatne
w rozważaniach na temat możliwości sfinansowania polityki regionalnej państwa) w
45
przynajmniej w 80% jako wydatki rozwojowe gmin, a więc wydatki skierowane na
wspieranie procesów rozwoju lokalnego, a dokonywane niemal w całości ze środków
budżetów gmin.
Konkludując, należy stwierdzić, że z formalnego punktu widzenia polski system finansów
publicznych jest zdolny do podjęcia wysiłku sfinansowania zadań rozwojowych wchodzących
w skład kategorii „wspieranie rozwoju regionalnego”. Nawet po wyodrębnieniu z łącznej puli
wydatków rozwojowych tej części, która jest związana z wykonywaniem szeroko rozumianej
polityki rolnej, pozostaje kwota ponad 16,7 mld zł skierowana w 2000 r. na wydatki
rozwojowe w znaczeniu przyjętym w niniejszej analizie. Ale struktura tej kwoty wskazuje na
istnienie w polskim systemie finansów publicznych dysproporcji w zdolności do
finansowania wydatków rozwojowych. Prawie 60% tych wydatków sytuowało się w części
samorządowej sektora finansów publicznych, która powstała w efekcie decentralizacji zadań
publicznych. Ponieważ wiadomo, że decentralizacja władzy w zakresie finansów publicznych
jest opóźniona względem decentralizacji zadań, to przeniesienie ciężaru obowiązków w
zakresie prowadzenia polityki wspierania rozwoju regionalnego na jednostki samorządu
terytorialnego jest niemożliwe zarówno z formalnego, jak i merytorycznego punktu widzenia.
Ale istnienie takiej dysproporcji dowodzi ponad wszelką wątpliwość, iż decentralizacja
finansów publicznych jest najprostszą metodą zwiększania kwot środków finansowych
kierowanych z sektora finansów publicznych na cele wspierania procesów rozwoju
regionalnego. Dotychczasowe efekty decentralizacyjne wskazują bowiem na silnie
„prorozwojowe” gospodarowanie jednostek samorządu terytorialnego szczebla
podstawowego (co istotnie zwiększyło dynamikę procesów rozwoju lokalnego), oraz na
istnienie podobnego mechanizmu rozwojowego w samorządach województw.
9.2. Rekomendacje
Potrzeba przygotowania planu finansowania Narodowej Strategii Rozwoju wymaga
znacznych „przegrupowań” środków będących w dyspozycji sektora rządowego.
Przegrupowanie to z jednej strony jest konieczne dla przekazania własnych dochodów
samorządom województw (przykład gmin dowodzi, że jednostki samorządu terytorialnego
prowadzą bardziej przejrzystą i aktywną politykę wspierania procesów rozwojowych, co
może być uważane za kolejny argument na rzecz tezy o nieodzowności decentralizacji
finansów publicznych)) a z drugiej strony wydaje się jedynym sposobem środków dotychczas
wydatkowanych chaotycznie i bez większej kontroli organów demokracji przedstawicielskiej.
Przedmiotem zmian w podmiotowym układzie sektora finansów publicznych powinny być
w pierwszej kolejności następujące instytucje:
1)
Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dysponujące
prawie 0, 94 mld zł);
2)
wszystkie agencje rządowe, a zwłaszcza Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji
Rolnictwa - w niniejszej analizie przyjęto założenie zakwalifikowania wszystkich
46
3)
4)
5)
środków i majątku tej Agencji do puli „rolnictwo”, co jest zabiegiem budzącym
pewne wątpliwości, ponieważ przynajmniej część tych zasobów powinna wchodzić
do puli „wydatki rozwojowe poza rolnictwem”, obejmującej także działania
rozwojowe i modernizacyjne na obszarach wiejskich (nagminnie i uporczywie
mylone z działaniami rozwojowymi i modernizacyjnymi w rolnictwie);
Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych
Fundusz Pracy;
klasyfikacja rozdziałowa, szczególnie w podziałkach występujących w częściach
budżetowych budżetu państwa, a zwłaszcza części „09” (Ministerstwa Pracy i
Polityki Społecznej), części „18” (Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast), części
„19” (Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi), części „21” (Ministerstwa
Transportu i Gospodarki Morskiej), części „28” (Ministerstwa Środowiska) i części
„34” (Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego).
47

Wydatki publiczne przeznaczane w 2000 r. na działania „rozwojowe

Transkrypt

Podobne dokumenty

Wypowiedzenie umowy - wzór -

Nazwa programu Działanie 1.1. Poddziałanie 1.1.1. Badania

Interaktywny formularz zgłoszeniowy

NA WŁASNE KONTO

Pobierz - Europe Direct Warszawa

Absolwent Wydziału Informatyki Politechniki