docStrategie orzekania sądowego - EY
download 
Reklamacja Transkrypt
Strategie orzekania sądowego - EY
Strategie orzekania sądowego O wykonywaniu władzy dyskrecjonalnej przez sędziów sądów administracyjnych Denis Galligan Marcin Matczak Podstawowe wyniki badawcze n n n n Przeanalizowaliśmy 807 opublikowanych orzeczeń sądów administracyjnych, wydanych w latach 1999-2005, oceniając typ standardów prawnych, do których odwołują się sędziowie. Spośród czterech grup standardów – wewnętrznych dla prawa, zewnętrznych, konstytucyjnych i wspólnotowych – sędziowie najczęściej odwołują się do standardów wewnętrznych (83% odwołań), w szczególności do językowej wykładni przepisów. Przewaga odwołań do standardów wewnętrznych oraz stałość tej przewagi w badanym okresie świadczy o względnym formalizmie orzecznictwa sądów administracyjnych. Formalizm ten może negatywnie wpływać na poziom ochrony przedsiębiorców działających w Polsce. Schemat prezentacji n Dwa modele orzekania a dyskrecjonalność sędziowska n Założenia metodologiczne badania i hipotezy n Wyniki badania n Model tradycyjny a działalność gospodarcza n Dlaczego nie przechodzimy do współczesnego modelu orzekania? Dwa modele orzekania a dyskrecjonalność sędziowska Dyskrecjonalność sędziowska n Pojęcie dyskrecjonalności sędziowskiej Þ n Znaczenie dyskrecjonalności sędziowskiej Þ n Wiele ujęć teoretycznych – wspólnym elementem jest element swobody wyboru przysługującej sędziemu, w tym swobody wyboru standardów rozstrzygnięcia. Zwiększa się współcześnie ze względu na konstytucjonalizację porządków prawnych i konieczność stosowania zasad ogólnych. Konieczność ograniczania dyskrecjonalności Þ Istnieje ryzyko destabilizacji prawa przez niekontrolowane wykonywanie dyskrecjonalności, dlatego szuka się sposobów jej ograniczania. Tradycyjny model orzekania n Sędzia jako „usta ustawy” Þ n Sylogistyczny model stosowania prawa Þ n Podejście formalne – sędzia jako funkcjonariusz, który w prosty sposób stosuje prawo, będąc przedłużeniem władzy legislacyjnej i wykonawczej. Stosowanie prawa jest operacją automatyczną, nieangażującą ocen i wartości, polega na przechodzeniu od przesłanek do wniosku („jurysdykcja komputerowa”). Model charakterystyczny dla tradycji kontynentalnej Þ Ruch kodeksowy i chęć ograniczenia władzy sędziów jest źródłem tradycyjnego modelu orzekania. Współczesny model orzekania n Sędzia jako osoba dojrzale poszukująca sprawiedliwości Þ n Argumentacyjny model stosowania prawa Þ n Orzekanie na podstawie całokształtu systemu prawa – zarówno na podstawie szczegółowych przepisów prawa, jak i woli ustawodawcy i zasad ogólnych. Stosowanie prawa wymaga wyważenia pomiędzy konkurencyjnymi wartościami, jest procesem wymagającym odczytania aksjologii danej kultury prawnej. Model charakterystyczny dla tradycji Commonwealth i orzecznictwa wspólnotowego Þ Sędzia jako niezależny arbiter, kontrolujący wykonywanie władzy przez władzę ustawodawczą i wykonawczą. Ewolucja pomiędzy modelami n Systemy prawne przechodzą od tradycyjnego modelu orzekania do modelu współczesnego Þ n Konstytucjonalizacja współczesnego prawa Þ n Zanikanie różnic pomiędzy systemami kontynentalnymi a systemem common law. Konieczność stosowania zasad konstytucyjnych w procesie orzekania – zwiększona rola sędziego, który może kwestionować konstytucyjność aktów prawnych. Integracja w ramach Unii Europejskiej Þ Duże znaczenie zasad ogólnych i interpretacji funkcjonalnej, a nie językowej, w orzeczeniach Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Założenia metodologiczne badania i hipotezy Dlaczego orzecznictwo administracyjne n n n n Sąd administracyjny jako kontroler legalności działań administracji wobec obywateli. Wysoka pozycja sądów administracyjnych w hierarchii sądownictwa i „precedensowy” charakter ich orzeczeń. Bezpośrednie znaczenie orzecznictwa administracyjnego dla jakości otoczenia prawnego, w którym prowadzi się działalność gospodarczą. Ciekawy kontekst orzekania - transformacja społeczno-gospodarcza i transformacja kultury prawnej (nowa Konstytucja i akcesja do EU). Badanie uzasadnień n 807 orzeczeń wydanych w ostatnich 5 latach (19992004) Þ n Wszystkie dostępne autorom orzeczenia opublikowane, dotyczące spraw podatkowych i administracyjno-gospodarczych (np. sprawy dotyczące zezwoleń, procesów inwestycyjnych, instytucji finansowych itp.). Szczegółowa analiza uzasadnień i wskazywanie w tabeli Excel ilości i rodzaju odwołań do poszczególnych standardów prawnych Þ Þ Każde z orzeczeń było dodatkowo charakteryzowane wg pewnych cech – np. jako „proceduralne” albo „materialnoprawne”, „korzystne dla administracji” czy „korzystne dla przedsiębiorcy” Badanie miało charakter ilościowy. Typy standardów (1) Wyróżniliśmy 4 grupy standardów, obecnych w polskiej kulturze prawnej, do których odwołują się sędziowie. n Standardy wewnętrzne dla prawa Þ wykładnia językowa, wykładnia systemowa, hierarchia systemu prawnego, odwołanie do poprzednich rozstrzygnięć sądowych i literatury prawniczej. n Standardy zewnętrzne wobec prawa Þ intencja prawodawcy, cel (funkcja) regulacji, zasada rozstrzygania wątpliwości na rzecz dopuszczalności/wolności danego działania (in dubio pro libertate, in dubio pro tributario), interes publiczny (np. fiskalny). Typy standardów (2) n Standardy konstytucyjne Þ n interpretacja w zgodzie z konstytucją, zasada proporcjonalności, zasada równości, swoboda działalności gospodarczej, bezpośrednie stosowanie konstytucji. Standardy prawa wspólnotowego Þ interpretacja w zgodzie z przepisami prawa wspólnotowego, zasada niedyskryminacji, zasada proporcjonalności w wymiarze wspólnotowym. Hipoteza badawcza (1) Pozostawanie przy tradycyjnym modelu orzekania = przewaga odwołań do standardów wewnętrznych + stały charakter lub wzrost tej przewagi w czasie objętym badaniem Hipoteza badawcza (2) Ewolucja w kierunku współczesnego modelu orzekania = istotny udział odwołań do standardów zewnętrznych, konstytucyjnych lub wspólnotowych +/lub wzrost udziału tych standardów w argumentacji w czasie objętym badaniem. Wyniki badania Wyniki (1) Odniesienia do poszczególnych grup standardów we wszystkich badanych orzeczeniach Wewnętrzne standardy prawa Standardy zewnętrzne dla prawa Standardy konstytucyjne Standardy prawa wspólnotowego Wszystkie 2427 83% 267 9% 201 7% 25 1% 2920 100% Źródło: Opracowanie własne. Wyniki (2) Liderzy w poszczególnych grupach standardów Þ Þ Þ Þ Standardy wewnętrzne dla prawa – wykładnia językowa i odwołania do wcześniejszych orzeczeń sądów administracyjnych Standardy zewnętrzne wobec prawa – cel regulacji prawnej i zgodność z intencją prawodawcy Standardy konstytucyjne – odniesienia ogólne do praw i wolności konstytucyjnych i zasada równości Standardy wspólnotowe – zasada wykładni prawa wewnętrznego w zgodzie z prawem wspólnotowym i odwołania do szczegółowych aktów prawa wspólnotowego. Wyniki (3) Porównanie częstotliwości odwołań do poszczególnych grup standardów w czasie Standardy prawa wspólnotowego Standardy konstytucyjne Wewnętrzne standardy prawa Standardy zewnętrzne dla prawa 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1999 2000 Źródło: Opracowanie własne. 2001 2002 2003 2004 Wyniki (4) Najczęstsze kombinacje grup standardów stosowane przez sędziów – wszystkie orzeczenia Tylko standardy wewnętrzne Standardy wewnętrzne i zewnętrzne Standardy wewnętrzne i konstytucyjne Standardy wewnętrzne, zewnętrzne i konstytucyjne Inne kombinacje 63% 18% 10% 6% 3% Źródło: Opracowanie własne. Wyniki (5) Najczęstsze kombinacje grup standardów stosowane przez sędziów – zmiany w czasie 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Tylko standardy wewnętrzne Wewnętrzne + zewnętrzne Wewnętrzne + konstytucyjne Wewnętrzne + zewn.+ konstytucyjne Źródło: Opracowanie własne. Wyniki (6) Najczęstsze kombinacje grup standardów stosowane przez sędziów – orzeczenia „proceduralne” i „materialne” Wszystkie Proceduralne Materialne Tylko standardy wewnętrzne Standardy wewnętrzne i zewnętrzne Standardy wewnętrzne i konstytucyjne Standardy wewnętrzne, zewnętrzne i konstytucyjne Inne kombinacje 63% 72% 58% 18% 16% 21% 10% 7% 11% 6% 2% 7% 3% 3% 3% Źródło: Opracowanie własne. Wyniki (7) Kombinacje standardów w uchwałach i orzeczeniach wydanych w rozszerzonym składzie Tylko standardy wewnętrzne Standardy wewnętrzne i zewnętrzne Standardy wewnętrzne i konstytucyjne Standardy wewnętrzne, zewnętrzne i konstytucyjne Inne kombinacje 63% 47% 18% 23% 10% 18% 6% 9% 3% 3% Wszystkie Rozszerzony skład sędziowski (>3) Źródło: Opracowanie własne. Konkluzje badania (1) n n Sędziowie relatywnie rzadko uzasadniają swoje decyzje przez odnoszenie się do ogólnych zasad prawa, w tym zasad konstytucyjnych i wspólnotowych. Sędziowie jedynie okazjonalnie uzasadniają swoje decyzje przez odniesienie się do standardów zewnętrznych dla prawa, takich jak społeczny cel prawa, inne jego funkcje czy też specyfika otoczenia społeczno-gospodarczego, w którym działają strony postępowania sądowego. Konkluzje badania (2) n n n Przewaga odniesień do standardów wewnętrznych jest znaczna i stała w czasie, mimo ważnych zmian w polskiej kulturze prawnej. Polska praktyka orzecznicza sądów administracyjnych w sprawach podatkowych i administracyjnogospodarczych pozostaje przy tradycyjnym modelu orzekania. W badanym okresie nie jest widoczna ewolucja tej praktyki w kierunku współczesnego modelu orzekania. Tradycyjny model orzekania a działalność gospodarcza Konkurencyjność Polski jako miejsca prowadzenia działalności gospodarczej n n Niski odsetek odesłań do podstawowych zasad chroniących przedsiębiorców: Þ zasady proporcjonalności, Þ zasady ochrony interesów w toku, Þ zasady in dubio pro libertate/tributario. Możliwość uznawania za legalne działań administracji, które są nieproporcjonalne w sensie konstytucyjnym, a więc: Þ niekonieczne w danych okolicznościach, Þ nieskuteczne oraz Þ przynoszące więcej szkód niż korzyści. Czy strategia orzekania wpływa na konkurencyjność zewnętrzną Polski? Stosowane kombinacje standardów a rezultat rozstrzygnięcia Tylko standardy wewnętrzne Standardy wewnętrzne i zewnętrzne Standardy wewnętrzne, zewnętrzne i konstytucyjne Inne kombinacje 5% 13% 5% 6% 4% 3% 1% 9% 4% 2% 4% 3% 6% 15% 5% 8% 4% 2% Standardy wewnętrzne i konstytucyjne Wszystkie Administracja Podmioty prywatne 69% 59% Administracja Podmioty prywatne 75% 69% Administracja Podmioty prywatne 66% 53% Źródło: Opracowanie własne. 17% 18% Proceduralne 17% 17% Materialne 18% 21% Inne obszary wpływu strategii orzekania n Transmisja preferencji aksjologicznych ustawodawcy zwykłego i konstytucyjnego Þ n Autorytet sądów i prawa Þ n Rzadkie stosowanie konstytucji i tzw. wykładni stwierdzającej (tekst + intencja ustawodawcy) – możliwa rozbieżność pomiędzy polityką progospodarczą ustawodawcy a rozstrzygnięciami sądów. „Summum ius, summa iniuria” – subiektywne poczucie niesprawiedliwości lub nieżyciowości wyroków; oczekiwanie społeczne co do odchodzenia od stosowania wyłącznie litery prawa. Aktualność aktów prawnych Þ Niski odsetek odwołań do standardów zewnętrznych, nieelastyczność prawa a powstawanie „dziur legislacyjnych”. Dlaczego nie przechodzimy do współczesnego modelu orzekania? Bariery przejścia (1) n Specyfika edukacji prawniczej i sędziowskiej Þ Þ Koncentracja na stosowaniu wewnętrznych standardów prawa Wg badań opinii większość sędziów sprzyja wykładni językowo-literalnej i odrzuca konieczność stosowania wykładni funkcjonalnej (Pałecki, BoruckaArctowa) n Doświadczenia historyczne sędziów Þ Þ Standardy wewnętrzne prawa jako ochrona przed naciskami zewnętrznymi w okresie PRL. Obawa przed upolitycznieniem prawa w przypadku realizacji standardów zewnętrznych, takich jak intencja politycznego ustawodawcy. Bariery przejścia (2) n Niewłaściwie pojmowana niezawisłość i bezstronność sędziowska Þ Þ Dylemat – stosowanie standardów formalnych, które nie determinują rozstrzygnięcia, czy sięgnięcie po zasady chroniące jedną ze stron procesu administracyjnego. Obawa przed zarzutem stronniczości w przypadku stosowania zasad chroniących przedsiębiorców. Bariery przejścia (3) n Mechanizm obronny - ucieczka w formalizm Þ Þ Þ n Brak odpowiedniego czasu na rozpatrywanie poszczególnych spraw. Minimalizacja zaangażowania sędziego ze względu na konieczność terminowego wywiązywania się z obowiązków służbowych. Czasochłonność przygotowania dojrzałej argumentacji opartej o standardy zewnętrzne lub zasady ogólne. Obawa przed zdestabilizowaniem porządku prawnego Þ Niekontrolowane stosowanie standardów zewnętrznych i zasad jako zagrożenie dla stabilności prawa i przewidywalności rozstrzygnięć sędziowskich.
