Leszczyńska J., Specjalny zasiłek opiekuńczy. Nowa

Leszczyńska J., Specjalny zasiłek opiekuńczy. Nowa

Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 25-33
JOANNA LESZCZYŃSKA
SPECJALNY ZASIŁEK OPIEKUŃCZY
NOWA INSTYTUCJA ŚWIADCZEŃ OPIEKUŃCZYCH W
POLSKIM SYSTEMIE PRAWNYM
STRESZCZENIE
Przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych
oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) wprowadzono do polskiego porządku
prawnego nową instytucję prawną, a mianowicie specjalny zasiłek opiekuńczy. Ustawodawca,
regulując tę tematykę, wprowadził rozwiązania znacznie ograniczające krąg osób, którym
przysługiwać będzie świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w
porównaniu ze stanem prawnym sprzed 1 stycznia 2013 r. W artykule omówiono przesłanki ustalenia
prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, budzące (zdaniem autorki) największe wątpliwości
(pominięto m.in. problematykę kryterium dochodowego). Wykorzystując metodę analizy aktów
prawnych, orzecznictwa i poglądów doktryny, w artykule wskazano na wątpliwości interpretacyjne,
jakie powstają na gruncie obecnie obowiązujących rozwiązań.
SPECIAL CARE ALLOWANCE. THE NEW INSTITUTION OF CARE
BENEFITS IN THE POLISH LEGAL SYSTEM
SUMMARY
A new legal instrument i.e. special care allowance, was introduced into the Polish legal
system under the provisions of 7 December 2012 Act amending the Act on Family Benefits and other
acts (Journal of Laws of 2012, pos. 1548). The legislator, regulating this matter, introduced a legal
solution which significantly limits the number of people entitled to the allowance if they resign from
paid work compared with the law binding prior 1 January 2013. The author discusses the most
questionable premises which establish the right to the special care allowance – for example, the
criterion of income was ignored. The analysis of legal documents, jurisdiction of courts and opinions
of doctrine practitioners carried out for the purpose of this article revealed numerous questions and
doubts which arise in the context of interpretation of present regulations.
Słowa kluczowe:
opiekuńczy
świadczenia
rodzinne,
świadczenia
opiekuńcze,
specjalny
zasiłek
Keywords: family benefits, care benefits, special care allowance
Doktorantka, Katedra Prawa Administracyjnego Uniwersytetu w Białymstoku
25
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 25-33
***
UWAGI OGÓLNE
Zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych, do których zaliczany jest specjalny zasiłek
opiekuńczy, reguluje obecnie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej
jako: „u.ś.r.”), przepisy Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r.
w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne i Rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby
uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń
rodzinnych.
Biorąc pod uwagę treść art. 16a u.ś.r., regulującego instytucję specjalnego zasiłku
opiekuńczego, można wskazać następujące przesłanki, których spełnienie warunkuje otrzymanie tego
świadczenia:
1. przysługuje on osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako: „k.r.i.o.”) ciąży obowiązek alimentacyjny;
2. osoby te muszą zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z
koniecznością sprawowania stałej opieki;
3. osoba, nad którą sprawowana jest stała opieka, musi legitymować się orzeczeniem o
znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze
wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w
związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz
konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia,
rehabilitacji i edukacji;
4. łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki
w przeliczeniu na osobę nie przekracza określonej przepisami kwoty;
5. nie występuje żadna z przesłanek negatywnych, określonych w art. 16a ust. 8 u.ś.r., która
powodowałaby obowiązek wydania przez organ decyzji odmownej.
Takie brzmienie przepisów wskazuje jednoznacznie, że tylko w przypadku łącznego
spełnienia warunków w nich określonych, może zostać przyznane prawo do specjalnego zasiłku
opiekuńczego, przy jednoczesnym braku występowania okoliczności wskazanych w art. 16a ust. 8
u.ś.r. W niniejszym opracowaniu omówione zostaną wymienione w punktach 1-3 przesłanki, które,
zdaniem autorki opracowania, budzą największe wątpliwości. Nie przechodząc jeszcze do
szczegółowej analizy obecnych uregulowań, uzasadnionym jest poczynienie już pierwszej uwagi.
Mianowicie w przeciwieństwie do stanu prawnego obowiązującego do 31 grudnia 2012 r.,
ustawodawca obecnie przewidział dwa odmienne świadczenia, przysługujące osobie rezygnującej z
zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad
osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, których przyznanie uzależnione jest od
wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne
[na temat ewolucji regulacji prawnych związanych z tym świadczeniem zob. Pułło, 2012, passim]
będzie obecnie przysługiwać, jeśli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później
niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie
później niż do ukończenia 25 roku życia (obecne brzmienie przepisów zdaje się wskazywać, ze w
przypadku takiej osoby niepełnosprawnej, będzie można przyznać ewentualnie specjalny zasiłek
opiekuńczy - kwestia ta zostanie poruszona w dalszej części opracowania). Jeśli niepełnosprawność
powstała w późniejszym wieku, wówczas osoby spełniające warunki określone ustawą, mogą ubiegać
się o specjalny zasiłek opiekuńczy.
Oczywiście nie dotyczy to sytuacji, gdy na mocy przepisów przejściowych stosowane będą
26
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 25-33
jeszcze przepisy ustawy w brzmieniu przed nowelizacją. Zgodnie z treścią przepisu art. 13 ustawy z
dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw
(dalej jako: „ustawa zmieniająca”), w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo
powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się
przepisy dotychczasowe. Treść powyższego przepisu wskazuje, że w określonych w nim przypadkach,
należy stosować przepisy ustawy dotychczasowej, a nie ustawy zmieniającej. Należy zatem wziąć pod
uwagę treść art. 24 ust. 2 i ust. 2a u.ś.r , które regulują kwestie ustalania prawa do danego
świadczenia, przewidzianego tą ustawą. Zgodnie z treścią ust. 2 powołanego przepisu prawo do
świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo
wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Odstępstwo od tej regulacji przewiduje
art. 24 ust. 2a u.ś.r., bowiem jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o
niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o
ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy
od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia
niepełnosprawności. Biorąc powyższe pod uwagę wydaje się, że jeśli wniosek o ustalenie prawa do
świadczenia pielęgnacyjnego zostanie złożony po 31 grudnia 2012 r., ale w okresie trzech miesięcy,
licząc od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, to w takiej sytuacji będą miały
zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym [por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29
marca 2012 r.; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 lutego 2012 r.]. W takiej sytuacji osoba, która na
podstawie nowych przepisów nie będzie mogła skutecznie wnosić o ustalenie prawa do świadczenia
pielęgnacyjnego, a była uprawniona do jego otrzymania na podstawie przepisów dotychczasowych,
przy spełnieniu powyższych warunków określonych w art. 24 ust. 2a u.ś.r., będzie mogła żądać
ustalenia tego prawa. Z istotnym zastrzeżeniem, że przyznanie tego prawa może nastąpić do dnia 30
czerwca 2013 r., bowiem po tej dacie decyzje w przedmiocie świadczeń pielęgnacyjnych wygasają z
mocy prawa [art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej].
Warto również wskazać na brak regulacji przejściowej w odniesieniu do art. 16a ust. 3.
Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę
oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną
osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej
najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny
zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Mianowicie,
skoro instytucja ta została wprowadzona do polskiego porządku prawnego od 1 stycznia 2013 r., to
przy założeniu, że spełnione są wszystkie przesłanki do ustalenia prawa w przedmiocie specjalnego
zasiłku opiekuńczego, oprócz nieznacznie przekroczonego kryterium dochodowego, to czy wówczas
można ustalić takie prawo?
1. OBOWIĄZEK ALIMENTACYJNY JAKO PRZESŁANKA OTRZYMANIA
SPECJALNEGO ZASIŁKU OPIEKUŃCZEGO
Zgodnie z treścią art. 16a ust. 1 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na
których ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami k.r.i.o. Wskazane jest tym samym
ustalenie, jakie osoby będą mogły skutecznie wnosić o przyznanie im prawa do tego świadczenia.
Kwestia ustalenia kręgu osób, na których zgodnie z przepisami k.r.i.o. ciąży obowiązek
alimentacyjny i w związku z tym podmiotów, które mogą ubiegać się o przyznanie prawa do
świadczenia uzależnionego od spełnienia tej przesłanki, była już przedmiotem zainteresowania i
rozważań sądów administracyjnym, jak również Trybunału Konstytucyjnego. Wprawdzie instytucja
specjalnego zasiłku opiekuńczego została wprowadzona do polskiego porządku prawnego od 1
stycznia 2013 r., jednakże rozważania dotyczące interpretacji wyrażenia „osób, na których spoczywa
27
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 25-33
obowiązek alimentacyjny”, które były czynione na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o
świadczeniach, zachowują swoją aktualność w obecnym stanie prawnym.
W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że prawo ubiegania
się o świadczenie pielęgnacyjne wynika z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128
k.r.i.o. Akt ten ustala przy tym kolejność zobowiązanych co oznacza, że obowiązek alimentacyjny
zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w
bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy
uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub
połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.i.o.). Natomiast zgodnie z treścią art. 129 § 1
k.r.i.o., obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed
rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. obowiązek
alimentacyjny powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego przez członków danej rodziny i w
ten sam sposób należy interpretować przepisy dotyczące danego świadczenia rodzinnego. Zgodnie ze
stanowiskiem sądu, o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może ubiegać się
ktokolwiek z rodziny, krewnych osoby wymagającej opieki, czy też znajomych w zależności od tego,
kto tej opieki się podejmie. To przepis prawa decyduje o tym, komu spośród członków danej rodziny
powinno zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne [por. Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20
sierpnia 2012 r.]. Stąd też niezrozumiała w pewnym zakresie jest argumentacja przedstawiona w
uzasadnieniu do projektu [Druk nr 724, s. 25-26], że zauważalna jest tendencja do wyszukiwania
przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych w swoich rodzinach jedynie w celu
uzyskania świadczenia, bez sprawowania faktycznej opieki. Biorąc pod uwagę wypracowaną do tej
pory praktykę, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało osobom, na których ciąży
obowiązek alimentacyjny, dalsi krewni nie otrzymaliby tego świadczenia. Warto przy tym wskazać na
okoliczność, że występowanie takich przypadków niekoniecznie wskazuje na niewłaściwe
rozwiązania prawne, a bardziej na nieprawidłowo sformułowane przepisy regulujące możliwość
weryfikacji, czy w praktyce osoby pobierające świadczenie, świadczą taką pomoc (nie ulega
wątpliwości, że byłoby to, mimo różnych instrumentów prawnych, trudne do ustalenia). Pozytywnie
zatem należy ocenić wprowadzone ustawą zmieniającą rozwiązania, zgodnie z którymi w przypadku
prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego,
przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego jest obowiązkowe i na wskazanie w ustawie
okoliczności, w jakim ów wywiad jest aktualizowany [art. 23 ust. 4e i 4f u.ś.r.].
Powyższe uwagi prowadzą do konstatacji, że specjalny zasiłek opiekuńczy będzie
przeznaczony wyłącznie dla osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Powstaje zatem istotna
wątpliwość – czy małżonka osoby wymagającej opieki, można zaliczyć do osób, na których ciąży
obowiązek alimentacyjny [problem ten był poruszony w rozważaniach składów orzekających m.in. w
następujących wyrokach: WSA w Łodzi z 20 sierpnia 2009 r.; WSA w Warszawie z dnia 4 marca
2009 r.; WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r.; WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008 r.]?
Nie ulega wątpliwości, że na gruncie k.r.i.o. można mówić o obowiązku alimentacyjnym
względem rozwiedzionego małżonka (art. 60 i 61 k.r.i.o) oraz w przypadku unieważnienia małżeństwa
albo po orzeczeniu separacji (art. 130 k.r.i.o.; Por. Smyczyński, 2011, s. 763; Gromek, 2009, 16841685). Jeśli chodzi natomiast o obowiązek przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, który
zgodnie z art. 27 k.r.i.o ciąży na obydwu małżonkach, w doktrynie podnosi się czasem, że jest to
odrębna konstrukcja prawna [Gwiazdomorski, 1970, s. 8]. Analiza treści przepisów k.r.i.o. prowadzi
do wniosku, że obowiązek małżonka do wzajemnej pomocy współmałżonkowi wyprzedza obowiązek
alimentacyjny osób wymienionych w art. 128 k.r.i.o. (tj. krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo,
przy czym obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed
28
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 25-33
rodzeństwem). T. Smyczyński wskazuje, że zgodnie z obecnie dominującym stanowiskiem doktryny,
na podstawie art. 27 k.r.i.o. można mówić o indywidualnym obowiązku alimentacyjnym względem
drugiego małżonka [Smyczyński, 2011, s. 763; Gromek, 2009, s. 189]. Przy przyjęciu zatem, że na
małżonku pozostającym w związku małżeńskim ciąży obowiązek alimentacyjny, możliwe byłoby
przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie wchodząc szczegółowo w tematykę prawa
rodzinnego i opiekuńczego warto zasygnalizować wątpliwości, powstające w procesie wykładni
obowiązujących przepisów.
Organy rozpatrujące sprawy w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego,
będą zobowiązane ustalić w pierwszej kolejności, czy małżonkowi (przy założeniu oczywiście, że
osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim) nie powinno zostać przyznane omawiane
świadczenie – to na nim w pierwszej kolejności spoczywać będzie bowiem obowiązek alimentacyjny.
W praktyce mogą powstać wątpliwości związane z ustaleniem podmiotów, które mogą ubiegać się o
przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tytułem przykładu, na rozwiedzionym małżonku ciąży
w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny (oczywiście przy spełnieniu przesłanek określonych
w k.r.i.o.; por. art. 130 k.r.i.o. zgodnie z którym obowiązek jednego małżonka do dostarczania
środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po
orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka). Organy
posługując się literalną wykładnią przepisów, biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądów
administracyjnych, mogłyby odmówić przyznania świadczenia np. córce osoby wymagającej opieki,
bowiem na niej w takich okolicznościach nie ciążyłby obowiązek alimentacyjny. Obowiązek
alimentacyjny, jak już wskazano, będzie spoczywał w takiej sytuacji na rozwiedzionym małżonku,
bowiem obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy
nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość
swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków
utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.i.o.). Oczywiście
w okolicznościach danej sprawy można byłoby wykazać, że obowiązek alimentacyjny będzie
spoczywać na innej osobie niż zobowiązany w bliższej okoliczności, ale będzie to z pewnością
nastręczać kolejnych trudności.
Wydaje się jednak, że obecnie obowiązujące rozwiązania prawne powinny ulec zmianie, jeśli
chodzi o ustalenie kręgu osób uprawnionych do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Bardziej wskazane byłoby uregulowanie tej instytucji, poprzez wskazanie kategorii osób, którym
możliwe jest przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w inny sposób, przykładowo poprzez
wskazanie takich podmiotów, jak: małżonek, zstępni, wstępni. Należy wziąć bowiem pod uwagę
rzeczywistość społeczną, funkcjonowanie rodziny w państwie. Niejednokrotnie osoby bliżej
spokrewnione nie utrzymują kontaktów ze swoimi bliskimi, wyjeżdżają za granicę, czy nie są po
prostu zainteresowane pomocą najbliższym. Powstaje zatem pytanie czy rzeczywiście wskazane jest
ograniczanie kręgu podmiotów, które mogłyby skutecznie wnosić o przyznanie im prawa do
specjalnego zasiłku opiekuńczego? Biorąc pod uwagę pozostałe przesłanki, jakie należy spełnić, aby
zostało przyznane to świadczenie (m.in. rezygnacja z zatrudnienia, kryterium dochodowe), wydaje się,
że takie ograniczenie kręgu możliwych uprawnionych, nie zasługuje na aprobatę. Należy zatem ocenić
pozytywnie przypadki, w których składy orzekające sądów administracyjnych szeroko ujmowały krąg
osób, którym mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Na uwagę zasługuje tutaj wyrok
WSA w Poznaniu z 27 listopada 2008 r. w którym uznano, że u.ś.r. przyznaje prawo do świadczenia
pielęgnacyjnego także osobie (bratanicy), mimo że nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, a
jednocześnie osoba ta jest jedynym członkiem rodziny osoby wymagającej opieki i ze względu na
konieczność sprawowania opieki nad tą osobą, rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
29
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 25-33
2. REZYGNACJA Z ZATRUDNIENIA LUB Z INNEJ PRACY ZAROBKOWEJ
Kolejnym warunkiem, jaki musi spełnić osoba ubiegająca się o przyznanie specjalnego zasiłku
opiekuńczego, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością
sprawowania stałej opieki.
Użycie sformułowania „rezygnacja” oznacza, że w obecnym stanie prawnym
niepodejmowanie zatrudnienia w związku z opieką nad osobą legitymującą się stosownym
orzeczeniem, nie jest podstawą do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawą do
przyznania takiego świadczenia jest wyłącznie (oczywiście przy uwzględnieniu pozostałych
warunków określonych w art. 16a ust. 1 i 2, przy niewystępowaniu okoliczności określonych w art.
16a ust. 8) rezygnacja z zatrudnienia w związku ze stałą opieką (w przypadku świadczenia
pielęgnacyjnego jedną z przesłanek przyznania świadczenia jest nie tylko rezygnacja, lecz również
niepodejmowanie zatrudnienia; por. art. 17 ust. 1) . Obecna redakcja przepisu wskazuje, że organ nie
ma możliwości przyznania świadczenia osobie, która nie podejmuje zatrudnienia w związku ze
sprawowaną pieczą. Dodatkowym warunkiem przyznania specjalnego zasiłku celowego jest
okoliczność, że rezygnacja z zatrudnienia musi nastąpić w związku ze sprawowaną opieką nad osobą
legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Prowadzi to do wniosku, że w danej
sytuacji faktycznej, nie może nastąpić tylko rezygnacja z zatrudnienia, ale pomiędzy nią a
koniecznością sprawowania opieki musi zaistnieć związek przyczynowy polegający na tym, że osoba
sprawująca opiekę nie zrezygnowałaby z zatrudnienia, gdyby nie konieczność sprawowania pieczy
nad osobą jej wymagającej. Warto zasygnalizować również, że osoba, która wymaga opieki, musi jej
potrzebować stale.
Taka redakcja przepisu nasuwa kolejne wątpliwości. Pierwszą z nich jest okoliczność, w jaki
sposób organ ma ustalić zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i
koniecznością sprawowania stałej opieki. W praktyce zapewne organy rozpatrujące sprawy w
przedmiocie świadczeń opiekuńczych, związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością
opieki, ustalać będą na podstawie dwóch dat: 1) kiedy zakończyło się zatrudnienie (którego definicja
na potrzeby ustawy została zawarta w art. 3 pkt 22 u.ś.r.), 2) kiedy zostało wydane stosowne
orzeczenie o niepełnosprawności. Oczywiście załatwienie sprawy w oparciu o takie ustalenie dat może
w praktyce doprowadzić do odmiennego od rzeczywistości ustalenia stanu faktycznego, będącego
podstawą rozstrzygnięcia w sprawie. Może bowiem okazać się, że określony podmiot nie rezygnuje z
pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki, a z innych względów. W tym zakresie organy
wydaje się, że nie będą w stanie ustalić zaistnienia omawianej przesłanki. Problem może powstać
również w sytuacji umów zawartych na czas określony. W przypadku bowiem, gdy minie okres, na
jaki daną umowę zawarto, a podmiot po jej zakończeniu wnosiłby o przyznanie mu specjalnego
zasiłku opiekuńczego, organy stosując przepisy u.ś.r nie mogłyby ustalić prawa do specjalnego zasiłku
opiekuńczego argumentując to w ten sposób, że zatrudnienie ustało w związku z upływem czasu, a nie
w związku z koniecznością sprawowania opieki. Jeśli natomiast osoba chcąca sprawować opiekę w
ostatnim chociażby dniu zrezygnowałaby z pracy, podnosząc przed organem, że uczyniła to w
związku z koniecznością sprawowania opieki wydaje się, że organy nie mogłyby odmówić ustalenia
prawa do omawianego świadczenia opiekuńczego (przy spełnieniu pozostałych warunków).
Ustawodawca zdefiniował w art. 3 pkt 22, co należy rozumieć pod pojęciem zatrudnienia, tj.
wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą
oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia,
umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek
30
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 25-33
rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności
gospodarczej. Termin ten na gruncie u.ś.r. potraktowano zatem bardzo szeroko. Ponownie można
wskazać na pewne konsekwencje, jakie niesie ze sobą takie brzmienie przepisów. Przykładowo,
określony podmiot nawiązał stosunek pracy na podstawie umowy zawartej na czas określony, na okres
8 miesięcy i w umowie przewidziano możliwość jej wypowiedzenia. Następnie taką osobę
poinformowano, że nie zostanie zawarta z nią kolejna umowa o pracę. W takiej sytuacji podmiot taki
mógłby tę umowę wypowiedzieć i w konsekwencji podnieść przed właściwym organem, że
zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a organowi trudno
będzie udowodnić, że było inaczej. Jeszcze większe pole do nadużyć zdaje się, że daje umowa o
dzieło czy umowa zlecenia, które to umowy może zawrzeć praktycznie każdy, stąd niewykluczone jest
zawieranie fikcyjnych umów. Oczywiście można podnieść, że umowa zawarta w celu obejścia
przepisów ustawy jest nieważna, ale należałoby to udowodnić w odpowiednim postępowaniu.
Wskazane jest także podniesienie innej okoliczności - skoro dana osoba ma zrezygnować z
zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, to może powstać problem związany z
niespełnieniem przez ten podmiot tzw. kryterium dochodowego. Jest bowiem bardzo prawdopodobne,
że skoro dana osoba pracuje, to łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby
wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę może przewyższać ustalony próg kwoty określonej w art.
5 ust. 2 u.ś.r. (tj. 623 zł). Tym bardziej, że brane są pod uwagę dochody dwóch rodzin.
3. NIEPEŁNOSPRAWNOŚĆ OSOBY WYMAGAJĄCEJ OPIEKI
W obecnym stanie prawnym przesłanką do otrzymania specjalnego zasiłku celowego jest
okoliczność, że osoba wymagająca opieki, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej
lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością
samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w
procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Literalne brzmienie przepisu prowadzi do wniosku, że
już w momencie rezygnacji z zatrudnienia przez osobę sprawującą pieczę osoba, która wymaga
opieki, musi legitymować się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Wydaje się jednak, że
nie zawsze taka sytuacja będzie miała miejsce. Należy tu bowiem wziąć pod uwagę treść art. 24 ust.
2a u.ś.r., zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o
niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o
ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy
od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia
niepełnosprawności. Brzmienie tego przepisu zdaje się wskazywać, że jeśli po złożeniu wniosku o
wydanie stosownego orzeczenia o niepełnosprawności, a przed jego uzyskaniem, osoba zrezygnuje z
zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, będzie mogła uzyskać specjalny
zasiłek opiekuńczy, o ile oczywiście wniosek o przyznanie tego świadczenia zostanie złożony w
terminie trzech miesięcy od wydania odpowiedniego orzeczenia. W praktyce może pojawić się
również inna wątpliwość – mianowicie wydawane orzeczenia o niepełnosprawności, nie precyzują
czasem od kiedy istnieje niepełnosprawność danej osoby. O ile w przypadku osób starających się o
przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego określenie wieku, w którym powstała
niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, nie ma znaczenia, o tyle w przypadku świadczenia
31
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 25-33
pielęgnacyjnego, jest to podstawowa przesłanka, spełnienie której warunkuje przyznanie tego
świadczenia.
W kontekście wprowadzonych zmian ustawą zmieniającą istotne jest również rozważenie, czy
o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, będzie mogła starać się osoba opiekująca się osobą,
której niepełnosprawność powstała odpowiednio przed 18 lub 25 rokiem życia. Oczywiście nie chodzi
tu o sytuację, gdy osoba sprawująca opiekę pobiera świadczenie pielęgnacyjne i równocześnie składa
wniosek o ustalenie prawa do specjalnego świadczenia opiekuńczego, bowiem przepisy w tym
zakresie jednoznacznie wskazują, że przyznanie jednego świadczenia, uniemożliwia otrzymanie
drugiego z nich. Obecne brzmienie przepisów wskazuje, że nie jest wykluczone, aby osoby opiekujące
się osobami, których niepełnosprawność powstała odpowiednio przed 18 lub 25 rokiem życia, mogły
wnosić o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, choć zasady przyznawania tego
świadczenia są mniej korzystniejsze (m.in. kryterium dochodowe, niższa kwota świadczenia). Wydaje
się, że intencją projektodawców było w takich okolicznościach, aby takim osobom przyznane zostało
świadczenie pielęgnacyjne [Druk nr 724, s. 27-28]. Z drugiej zaś strony pozytywnie należy ocenić
okoliczność, że ustawodawca przewidział możliwość przyznania obydwu świadczeń osobom
opiekującym się podmiotami, których niepełnosprawność powstała odpowiednio przed 18 lub 25
rokiem życia.
WNIOSKI KOŃCOWE
W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wskazano, że „projektowana zmiana zmierza do
racjonalizacji zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego […] poprzez dostosowanie rozwiązań
systemowych do potrzeb społecznych związanych z polityką rodzinną i możliwości finansowych
państwa” [Druk nr 724, s. 26]. Wydaje się, że ustawodawca chciał wspomniany cel osiągnąć poprzez
wyłączenie z kręgu potencjalnych adresatów osób opiekujących się osobami, których
niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub później, niż w trakcie nauki
w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Czy rzeczywiście
jednak wprowadzone rozwiązania dostosowują rozwiązania systemowe do potrzeb społecznych
związanych z polityką rodzinną i możliwością finansową państwa? Wprowadzenie kryterium
dochodowego i przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, jest tak znacznym ograniczeniem, że wiele osób
znajdujących się w trudnej sytuacji związanej z koniecznością sprawowania opieki nad
niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie będzie spełniało warunków, aby został im przyznany
specjalny zasiłek opiekuńczy. Ustawodawca nie wziął pod uwagę również okoliczności, iż osoby,
które miały ustalone prawo do świadczeń opiekuńczych w związku z opieką nad niepełnosprawnymi
członkami rodziny i z tego względu nie podejmowały pracy, znajdują się obecnie w niekorzystnej
sytuacji. W przypadku wielu osób opieka ta sprawowana jest przez dłuższy okres czasu, stąd też
pozbawienie prawa do świadczenia, konieczność opieki i dłuższa bierność na rynku pracy spowoduje
trudną sytuację życiową. Wprowadzone rozwiązania niewątpliwie korzystnie wpłyną na sprawy
związane z możliwościami finansowymi państwa, natomiast wydaje się, że należy odnieść się
krytycznie do wprowadzonych tak znacznych ograniczeń jeśli chodzi o możliwość otrzymania
świadczenia opiekuńczego przez osoby opiekujące się osobami wymagającymi opieki, których
niepełnosprawność powstała w późniejszym okresie. W tym przypadku wydaje się, że ustawodawca
powinien wprowadzić bardziej elastyczne rozwiązania, które dostosowane byłyby rzeczywiście do
istniejących potrzeb społecznych. Zdaje się, że odpowiednim byłoby poszerzenie kręgu osób, które
mogłyby sprawować opiekę (nie tylko tych, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny). Trzeba
mieć na uwadze okoliczność, że osobami sprawującymi opiekę są nie tylko osoby, na których
spoczywa obowiązek alimentacyjny, lecz również inne, także niespokrewnione (m.in. pozostające w
32
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 25-33
związkach partnerskich). Należałoby również zastanowić się nad zasadnością wprowadzenia w
przypadku tej instytucji kryterium dochodowego w takiej konstrukcji, jak obecnie.
[email protected]
Literatura:
•
•
•
•
Gromek K. (2009), Kodeks rodzinny i opiekuńczy, 3 wydanie, Warszawa.
Gwiazdomorski J. (1970), „Alimentacyjny” obowiązek między małżonkami, Warszawa.
Pułło M. (2012), Jakość prawa administracyjnego jako czynnik wpływający na inflację jego
norm na przykładzie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, [w:] Inflacja prawa
administracyjnego, pod red. P. J. Suwaj.
Smyczyński T. (2011), [w:] System prawa prywatnego. Prawo rodzinne i opiekuńcze, pod red.
T. Smyczyńskiego, Warszawa.
Akty prawne:
• ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych
innych ustaw, Dz. U. z 2012 r., poz. 1548, (ustawa zmieniająca).
• ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, tekst jedn.: Dz. U. z 2006 Nr
139, poz. 992 z późn. zm., (u.ś.r.).
• ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r.,
poz. 788 z późn. zm., (k.r.i.o.).
• rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie
sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, Dz. U. z 2013 r., poz. 3.
• rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu
rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek
rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, Dz. U. z 2012 r, poz. 959.
Orzecznictwo:
• wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., P 23/05,
Z.U. 2006 / 10A / 151, dostępny za pośrednictwem strony internetowej
http://www.trybunal.gov.pl/OTK/otk.htm
• wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 198/12.
• wyrok WSA w Białymstoku z 20 sierpnia 2012 r., II SA/Bk 427/12.
• wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2012 r., IV SA/Po 66/12.
• wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 lutego 2012 r., III SA/Gd 42/12.
• wyrok WSA w Łodzi z 20 sierpnia 2009 r., II SA/Łd 223/09.
• wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r., I SA/Wa 1792/08.
• wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r., IV SA/Po 210/08.
• wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008 r., II SA/Łd 814/08.
33