Warunki sprawnego świadczenia e-usług publicznych

Warunki sprawnego świadczenia e-usług publicznych

Warunki sprawnego świadczenia e-usług publicznych przez jednostki samorządu
terytorialnego.
Idea świadczenia usług publicznych za pośrednictwem technologii informatycznych
pojawiła się wraz z powstaniem koncepcji społeczeństwa informacyjnego. W Japonii
Umaesamo opublikował w 1968 roku tezy przedstawiające zmiany w społeczeństwie
wynikające z przejścia do fazy rozwoju postindustrialnego. Założenia te zostały uzupełnione
następnie przez Kenichi Koyame i stały się podstawą do opracowania przez Yoneji Masudę w
1972 roku kompleksowego planu przeobrażania wszystkich sfer życia społecznego Japonii w
kontekście rozwoju sektora informacji i telekomunikacji [GOBAN-KLAS 1999, s.286] . Plan
ten stał się następnie narodowym programem budowy społeczeństwa informacyjnego Japonii
do roku 2000.
Za prekursorów idei budowy społeczeństwa informacyjnego w Europie przyjmuje się
Simona Nory i Alaina Minca, którzy w 1978 roku opracowując raport na temat tendencji
rozwoju systemów społecznych użyli tego pojęcia. W Stanach Zjednoczonych idea ta zyskała
popularność w latach 80-tych ubiegłego stulecia wraz ze zmianami na rynku usług
telekomunikacyjnych (wydzielenie i udostępnienie internetu). Politycy w USA zaczęli
używać pojęć „globalna infrastruktura informacyjna” czy „infostrada”, które jednoznacznie
świadczyły o komercyjnym przeznaczeniu nowej technologii komunikacyjnej stanowiącej
bazę do budowy nowoczesnego społeczeństwa. Za oficjalny początek budowy społeczeństwa
informacyjnego w Europie uznaje się opublikowanie przez Komisję Europejską w 1994 roku
raportu „Europa i globalne społeczeństwo informacyjne” opracowanego przez M.
Bangemanna. Raport ten zawierał polityczne perspektywy rozwoju społeczeństwa w
państwach Unii Europejskiej. Mianem społeczeństwa informacyjnego określono w nim takie
społeczeństwo, które charakteryzuje się przygotowaniem i zdolnością do użytkowania
systemów informatycznych, skomputeryzowane i wykorzystujące usługi telekomunikacji do
przesyłania i zdalnego przetwarzania informacji. Poruszono w nim między innymi
następujące kwestie: zmiany sposobu pracy, tworzenia nowych miejsc pracy poprzez
wykorzystanie nowych technologii, a także omówiono różnice technologiczne pomiędzy
Europą, USA a Japonią. Zwrócono też uwagę na konieczność informatyzacji sfery publicznej.
Kolejnym dokumentem określającym kierunki rozwoju społeczeństwa informacyjnego
jest strategia eEurope 2005 proponuje ona szereg konkretnych i kompleksowych rozwiązań w
ramach obszarów: technologia szerokopasmowa, bezpieczeństwo, e-goverment (elektroniczna
administracja), e-learning (zdalne nauczanie) i e-health, stworzenie środowiska dla e-biznesu,
a także e-work (telepraca), e-science (zaplecze informatyczne nauki), e-transport, e-tourism.
Głównym celem strategii było zwiększenie do końca 2005 roku udziału obywateli w rozdziale
profitów nowoczesnej gospodarki, stworzenie im nowych możliwości rozwoju i podniesie ich
umiejętności. Nie mniej istotnym założeniem było zapewnienie dostępności usług,
szczególnie sektora publicznego, za pomocą różnych terminali (np. komputer, odbiornik TV
czy telefon komórkowy). Przyjęte założenia wskazywały na administrację publiczną jako
lidera wdrażania e-usług. Implementacja elektronicznych usług publicznych miała wyznaczać
kierunki cyfryzacji usług sfery komercyjnej. [eEurope 2005: An information Society for All
([Dok. elektr.)].
Pomimo
sankcjonujących
wytycznych
powstanie
przyjętych
przez
społeczeństwa
Unię Europejską i licznych ustaw
informacyjnego
i
elektronicznej
metody
świadczenia usług publicznych w Polsce ciągle jeszcze systemy informatyczne urzędów
miasta czy gminy nie są dostosowane do tych wymagań. Według badań przeprowadzonych na
zlecenie Ministerstwa Nauki i Informatyzacji i przedstawionych w raporcie p.t. [Rozwój
eGovernment w Polsce w 2004,(Dok. Elektr)], żadne województwo nie zaoferowało jeszcze
co najmniej 50% rozwoju usług publicznych on-line z żadnym obszarze działania. Wszystkie
województwa w kraju osiągnęły poziom 25% rozwoju e-government. Analogiczne badania
wykonane 3 lata później wskazywały że nastąpił postęp w budowie portali świadczących
usługi publiczne ale tylko na poziomie informacyjnym. Należy zwrócić jeszcze uwagę,na to,
że to usługi skierowane do osób prawnych (G2B - Government-to-Busines) są lepiej
rozwinięte - 43% niż oferta dla osób fizycznych (G2C – Government to Citizen) – 31%.
Należy też zwrócić uwagę na to, że internet traktowany jest nadal przez urzędników jako zło
konieczne i większość z nich w niewielkim stopniu posługuje się nim w codziennej pracy.
Istotnym problem w zarządzania publicznego jest zarządzanie informacją [Sasak,
2008]. Wykorzystywane systemy informacyjne są rozproszone, a komunikacja odbywa się
prawie wyłącznie klasycznym kanałami komunikacyjnymi. Wskazuje się również na
konieczność stosowania informatycznych systemów zarządzania obiegiem dokumentów.
Przyjęte do realizacji założenia przedstawione w powyższych dokumentach zakładają, że
administracja samorządowa pełnić będzie rolę stymulatora wyznaczającego tempo i kierunek
budowy społeczeństwa informacyjnego. Kierunek ten wskazywany jest przez wielu autorów
jako dążenie do gospodarki opartej na wiedzy i społeczeństwach rozwijających się w
kierunku wiedzy i mądrości [Dąbrowska, 2009, s. 15.]
Założenia społeczeństwa informacyjnego nakładają na jednostki administracji
samorządowej trudne do spełnienia w obecnym stanie systemów informatycznych zadania.
Różnorodność stosowanych standardów informacyjnych, brak opracowanych skutecznych
algorytmów zarządzania informacją w administracji publicznej stanowi zagrożenie dla
realizacji planów budowy społeczeństwa informacyjnego i w konsekwencji powiększania się
dysproporcji pomiędzy rozwiniętymi krajami zjednoczonej Europy a Polską.
Pawłowska analizując systemy informacyjne urzędów wojewódzkich stwierdza, że
tylko w urzędach wojewódzkich ich liczba waha się od 5-7 do 25 różnych systemów w
jednym urzędzie. Prawie w każdym z urzędów wykorzystywane było minimum 8-9 różnych
systemów operacyjnych, a często znaczna część komputerów nie miała dostępu do sieci
lokalnej. W wymienionych organizacjach użytkowano praktycznie wszystkie dostępne na
rynku systemy baz danych, łącznie z rozwiązaniami autorskimi. Panujący chaos w przyjętych
rozwiązaniach sprawia, że praktycznie niemożliwym jest sprawny i uporządkowany przepływ
informacji. Proste uaktualnienie danych częstokroć wymaga kilkukrotnego wprowadzania
tych samych informacji do różnych systemów, co jest powodem licznych błędów i
sprzecznych informacji zawartych w różnych systemach. Problematycznym jest może nie tyle
liczba wykorzystywanych systemów, co brak zdefiniowanych standardów dla systemów
informatycznych administracji publicznej uniemożliwiający opracowanie zintegrowanego
systemu zarządzania informacjami.
Sytuacja przedstawiona w powyższej analizie znajduje również potwierdzenie w
publikacji Małgorzaty Ganczar „Informatyzacja administracji publicznej, nowa jakość usług
publicznych dla obywateli i przedsiębiorców”. Z przedstawionych analiz wynika, że w
administracji publicznej ciągle mamy do czynienia z brakiem standardów określających
zasady funkcjonowania elektronicznej wymiany informacji oraz rozproszeniem i izolacją
poszczególnych systemów informatycznych tak w obrębie jednostek administracji publicznej
jak też administracji publicznej jako sieci organizacji.
Na problematykę związaną z wykorzystywaniu nowoczesnych technologii w
procesach świadczenia usług publicznych, np. e-administracja jako instrument zarządzania
zmianami zwraca również uwagę Verheijen w Raporcie Banku Światowego z 2006 roku
[Verheijen 2006] koncentrując się na nowych krajach członkowskich (Litwa, Łotwa, Polska i
Słowacja) szczególnie istotna jest tu kwestia przemiany dokonanej na Łotwie, która przed
przystąpieniem do UE posiadała podobny stan informatyzacji usług publicznych jak Polska.
Obecnie Łotwa plasuje się w czołówce państw oferujących e-usługi publiczne. Problemem,
który pojawia się przy próbach transformowania rozwiązań łotewskich na grunt polskiej
administracji jest skala i różnorodność rozwiązań w sferze zarządzania informacjami
publicznymi.
Dąbrowska podaje, że w 2006 dostępność e-usług publicznych w Polsce osiągnęła 20
przy 6% wykorzystaniu tych źródeł informacji przez obywateli [Dąbrowska, ...,2009]. Dało to
ostatnie miejsce w rankingu dostępności i wykorzystania elektronicznych usług publicznych
w UE. Tak więc e-usługi publiczne w Polsce nie tylko nie wyznaczają kierunków rozwoju
usługi społeczeństwa informacyjnego a wręcz stanowią poważną barierę w rozwoju.
Kaczorowska wyróżnia 5 poziomów elektronicznego świadczenia usług publicznych.
Są to[Kaczorowska 2008 s. 527]:
- 0 – usługa nie jest świadczona elektronicznie
- 1 - elektroniczna informacja o usłudze
- 2 – możliwość pobierania formularzy
- 3 – interakcja dwustronna – pobieranie i przesyłanie wypełnionych formularzy
- 4- transakcyjny cały proces świadczenia usługi drogą elektroniczną.
Z przedstawionych analiz wynika, że w 2007 roku tylko 5 z 20 podstawowych usług
administracji publicznej świadczonych było na poziomie transakcyjnym, a pozostałe w
większości przypadków tylko na poziomie informacyjnym. Problemem było zintegrowanie
wykorzystywanych przez jednostki administracji systemów informacyjnych, brak jednolitych
standardów wymiany informacji i algorytmów opisujących integrację wewnętrznych
systemów informacyjnych urzędów z zewnętrznymi portalami świadczącymi elektroniczne
usługi. Te usługi które w wyżej wymienionych badaniach są realizowane na poziomie
transakcyjnym nie wymagają integracji wewnętrznej systemów informacyjnych urzędów.
W literaturze przedmiotu dobrze rozpoznanym obszarem są systemy i algorytmy
zarządzania informacjami w sferze komercyjnej. Liczne opracowania prezentują algorytmy i
narzędzia integracji systemów informatycznych. Brak jest natomiast publikacji, które w
sposób całościowy opisywałyby zarządzania informacjami i ich przepływem w sferze
publicznej. Wśród rozwiązań proponowanych w literaturze przedmiotu na uwagę zasługuje
model zaproponowany przez Staniszkis. Autor proponuje model architektury systemu
zarządzania wiedzą [Staniszkis 2005, s. 186] w myśl którego, najistotniejszym elementem
systemu jest podsystem zarządzania informacją. Wskazuje on na konieczność integracji
systemów jako czynnika wspierającego zarządzanie wiedzą.
Sprawność systemu zarządzania informacją zależy od zastosowanych algorytmów
zarządzania informacją. Różnorodność stosowanych w administracji samorządowej
rozwiązań informatycznych sprawia, że skuteczność wsparcia rozwoju gospodarki opartej na
wiedzy jest różna w poszczególnych jednostkach. Brakuje opracowań porównujących
skuteczność stosowanych algorytmów i systemów zarządzania informacjami, oraz
rekomendacji dla menedżerów pragnących udoskonalić proces zarządzania informacjami w
JST.
Rozwiązaniem problemu skuteczności zarządzania informacjami i opracowania
skutecznych
algorytmów
transformacji
systemów
informatycznych
administracji
samorządowej może być adaptacja metody zarządzania integratorami przepływu informacji
zaproponowana przez autora projektu w rozprawie doktorskiej [Sasak 2003]. Adaptacja
wymaga dokonania analizy istniejących standardów i algorytmów stosowanych w
zarządzaniu informacjami w jednostkach administracji samorządowej, a następnie
zaadaptowania rozwiązań opracowanych dla innych organizacji..
J. Penc w „Zarządzaniu w warunkach globalizacji” trafnie stwierdza, że współczesne
organizacje powinny zmieniać się odpowiednio do potrzeb rynku, i kreować te potrzeby w
określonym stopniu kreuje, tworząc spójną strategię działania w ramach jakie wyznaczają jej
ograniczenia otoczenia. Taka organizacja stale obserwuje otoczenie, kontroluje własne
procesy, i wprowadza modyfikacje dostosowujące ja do zmieniających się warunków rynku.
Przetrwanie i rozwój organizacji warunkowany jest przez ciągłe zmiany wyprzedzające
posunięcia konkurencji i wychodzące naprzeciw oczekiwaniom otoczenia. Możliwość
podjęcia przez organizację takich działań warunkowana jest dostępem do sprawdzonych i
wiarygodnych źródeł informacji, zastosowaniem sprawnych kanałów komunikacyjnych i
odpowiednich systemów informatycznych świadczących elektronicznie usługi publiczne.
Z badań [Senge 1998] wynika, że do najczęstszych problemów organizacji należą
między innymi złe lub niepełne wykorzystanie wiedzy pracowników, deficyt wiedzy
spowodowany rej rozbiciem pomiędzy członkami organizacji lub między organizacjami,
traktowanie wiedzy jako źródła władzy, zachowywanie informacji negatywnej (wynikającej z
pomyłek i błędów) wyłącznie dla siebie. Ocenia się, że 500 największych firm na świecie w
roku 2000 straciło z powodu złego zarządzania informacjami i niesprawności systemów
informacyjnych 12 mld dolarów, a w roku 2003 suma strat w tych organizacjach mogła
osiągnąć nawet 31 mld dolarów. Potwierdza to rangę sprawnego zarządzania informacjami i
wiedzą oraz konieczność stałego doskonalenia algorytmów współdziałania systemów
informacyjnych.
Na uwagę zasługuje koncepcja globalnej przestrzeni informacyjnej jako wirtualnej
przestrzeni, w której przebiegają procesy komunikacji pomiędzy wszystkimi sferami
działalności człowieka [P. Beynon-Davies, 1999]. Przenoszenie realizacji usług do globalnej
przestrzeni informacyjnej obniża koszty funkcjonowania organizacji, przyśpiesza proces
realizacji usług i ułatwia dostęp do nich. Budowa polskiej przestrzeni informacyjnej tylko w
niewielkim stopniu wspierana jest przez organizacje publiczne. Pomimo istniejących
rozwiązań prawnych ciągle administracja samorządowa nie są gotowe do wejścia w
przestrzeń informacyjną na zasadzie partnerskiej. Braki w systemach informatycznych,
niewłaściwe i niedostateczne wyposażenie w integratory przepływu informacji sprawia, że
standardy zarządzania wiedzą i polskie społeczeństwo informacyjne istnieje tylko w
opracowaniach naukowych. Braki występujące w systemach integratorów przepływu
informacji
organizacji
publicznych
negatywnie
wpływają
na
rozwój
organizacji
komercyjnych, ograniczając ich konkurencyjność i możliwości zarządzania wiedzą. Brak
organizacji publicznych w przestrzeni informacyjnej sprawia, że gospodarka nie rozwija się w
optymalny sposób.
Dzisiejszy stan technik informatycznych należy rozpatrywać jako jeden z kolejno
następujących po sobie etapów rozwoju, przy czym w analizie przydatne jest wyróżnienie
przez eksperci UNESCO trzech faz rozwoju technik informatycznych, a mianowicie:
1. automatyzacji,
2. informacji,
3. komunikacji.
W 2002 oceniano, że Polska znajdowała się na przełomie fazy I i II [Kiełtyka, 2002].
Budowa społeczeństwa informacyjnego wymaga osiągnięcia przez wszystkie organizacje
publiczne trzeciego stopnia. Systemy informatyczne wewnętrzne i zewnętrzne organizacji
musza komunikować się ze sobą elektronicznymi kałami i automatycznie wymieniać
informacje. Wymaga to standaryzacji kanałów komunikacyjnych, struktur informacji i
algorytmów zarządzania. Dodatkowo zewnętrzne systemy dostępne dla usługobiorców usług
publicznych muszą zrealizowane usługi rejestrować w wewnętrznych bazach danych
organizacji.
Stosowane obecnie rozwiązania w administracji samorządowej są wynikiem
transformacji odbywającej się na różnych płaszczyznach. Rozwój techniki, a co za tym idzie
informatyzacja administracji publicznej, zakłada doprowadzenie do pełnego zintegrowania
baz danych. Wprowadzenie narzędzi informatycznych, choć pożądane, to jednak ciągle
napotyka na duży opór struktur samorządów, w tym osób pełniących kierownicze funkcje w
administracji publicznej..
Bibliografia
1. Beynon-Davies P, Inżynieria systemów informatycznych, WNT, Warszawa 1999.
2. Dąbrowska A., Janoś-Kresło M., Wódkowski A.: E-usługi a społeczeństwo informacyjne,
Difin Warszawa 2009.
3. eEurope 2005: An information Society for All http://europa.eu/generalreport/pl/2005/
rg52.htm (dostęp 18.05.2007)
4. Ganczar M.: Informatyzacja administracji publicznej, nowa jakość usług publicznych dla
obywateli i przedsiębiorców, CeDeWu, Warszawa 2009.
5. GOBAN-KLAS T.: Media i komunikowanie masowe: teorie i analizy prasy, radia, telewizji
i Internetu, Warszawa, 1999.
6. Kaczorowska A; Elektroniczna administracja w Joanna Papińska-Kacperek (red.)
Społeczeństwo informacyjne, PWN, Warszawa 2008.
7. Kiełtyka L.: Komunikacja w zarządzaniu. Techniki, narzędzia i formy przekazu informacji,
Placet, Warszawa 2002
8. Kożuch B., Innowacyjność w sektorze publicznym – bariery i możliwości rozwoju. W:
Kryk B., Piech K., Innowacyjność w skali makro i mikro. Instytut Wiedzy i Informacji,
Warszawa 2009, s. 88-91
9. Pawłowska A.: Zasoby informacyjne w administracji publicznej w Polsce, Wydawnictwo
UMCS, Lublin 2002 s 185 –267
10. Penc J, Zarządzanie w warunkach globalizacji, Difin, Warszawa, 2003
11. Rozwój eGovernment w Polsce w 2004 http://www.nauka.gov.pl/_gAller (dostęp
15.09.2008)
12.
Raport
UNESCO
dotyczący
rozwoju
http//republika.pl/portalpi0/komputery/historia_
technik
informacyjnych,
komputera%F3w.htm
URL:
[odczyt
21.03.2001]
13. Sasak J.: Modele systemu zarządzania integratorami przepływu informacji w firmach
telekomunikacyjnych (rozprawa doktorska), ORGMASZ, Warszawa 2003
14. Sasak J.: Zarządzanie informacją w urzędzie miasta, Kwartalnik Współczesne
Zarządzanie, 2/2008.
15. Senge P., Piąta dyscyplina, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa, 1998
16. Staniszkis, W. : Architektura systemu zarządzania wiedzą; w L. Drelichowski (red.)
Studia i materiały Polskiego Stowarzyszenia Zarządzania Wiedzą , Bydgoszcz 2005.
17. D. N. Sull, Why Good Companies Go Bad? W “Harvard Business Review”, nr 4/1994
18. Verheijen T., Administrative Capacity in the New EU Member States. The Limits of
Innovation? Working Paper Nr 115. World Bank, Washington, D.C. 2007.
http://www.wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/IW3P/IB/2007/08/28/0000209
53_20070828155717/Rendered/INDEX/405590ECA0Admi1LIC0disclosed0Aug271.(dos
tęp 27.04.2008)
Na potrzeby opracowywanej rozprawy przyjęto następujące cele badawcze i hipotezy:
Cel główny: zdiagnozowanie i określenie warunków sprawnego świadczenia usług
publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego
Cele cząstkowe:
1. Określenie wpływu modelu informatyzacji urzędu na sprawność świadczenia usług
2. Określenie barier i czynników wspierających e-administrację
3. Wskazanie metod i kierunków integracji wewnętrznych systemów informacyjnych
urzędu z systemami świadczącymi e-usługi.
Hipotezy
1. Sprawność świadczenia usług publicznych drogą elektroniczną zależna jest od
zastosowanego modelu informatyzacji urzędu oraz osiągniętego poziomu ich
świadczenia.
2. Warunkiem kompleksowego świadczenia usług elektronicznych jest zintegrowane
zarządzanie przepływem informacji.
Planowany zakres badań
Studiami literaturowymi objęta zostanie zagraniczna i polska literatura przedmiotu, akty
normatywne i istniejące standardy zarządzania informacją. Na potrzeby pracy
przeprowadzone również zostaną badania serwisów internetowych urzędów gmin
województwa małopolskiego pod kątem standardów, poziomu i sposoby realizacji e-usług
publicznych. Na tej podstawie powstanie lista rankingowa i w 10 najlepszych urzędach
przeprowadzone zostaną badania pogłębione systemów informatycznych. Określone zostaną
poziomy integracji tych systemów, metody i algorytmy zarządzania informacją oraz poziomy
integracji wewnętrznych i zewnętrznych systemów informatycznych urzędu pod kątem
wsparcia realizacji e-usług na poziomie transakcyjnym.
Układ pracy
1. Specyfika zarządzania usługami publicznymi
1.1 Istota usług publicznych
1.2 Współczesne koncepcje zarządzania usługami publicznymi
1.3 Jednostki samorządu terytorialnego jako dostawcy usług publicznych
2. E-usługi publiczne jako nowoczesna forma świadczenia usług publicznych
2.1 Specyfika e-usług publicznych
2.2. E-klient urzędu jako odbiorca usług publicznych
2.3 Narzędzia świadczenia elektronicznych usług publicznych
2.4 Bariery i kierunki rozwoju e-usług publicznych
3. Zarządzanie informacjami w urzędach gmin
3.1 Rola baz danych w systemach informatycznych urzędów gmin
3.2 Dziedzinowe systemy informatyczne w jednostkach administracji publicznej
3.3 Poziomy i szczeble integracji systemów informatycznych administracji publicznej
4. Realizacja e-usług przez wybrane urzędy gmin województwa małopolskiego
4.1 Poziom świadczenia e-usług publicznych w Polsce na tle UE
4.2 Czynniki wspierające elektroniczną administrację w województwie małopolskim
4.3 Poziom świadczenia e-usług publicznych przez urzędy gmin województwa
małopolskiego
5. Model informatyzacji urzędu w kontekście świadczenia e-usług
5.1 E-usługi jako element systemu zarządzania informacją
5.2 Wpływ modelu informatyzacji urzędu na standard (poziom?) świadczenia usług
publicznych
5.3 Zintegrowane zarządzanie przepływem informacji jako warunek pełnego
świadczenia elektronicznych usług publicznych