Kazimierz Kruczalak Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców

Kazimierz Kruczalak Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców

R e j e n t . rok 8 « nr 1 2 ( 9 2 )
grudzień 1 9 9 8 r .
Kazimierz Kruczalak
Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców
1. Ogólna charakterystyka ustawy
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami1 nie
narusza - jak stanowi jej art. 2 pkt 1 - ustawy z dnia 24 marca 1920 r.
o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców2. Oznacza to, że ta ostatnia stanowi regulację szczególną w zakresie gospodarki nieruchomościami
w Polsce.
Utrzymanie odrębności regulacyjnej odnośnie do nabywania nieruchomości przez cudzoziemców ma - w sensie prawnym - uzasadnienie podmiotowe. Dotyczy bowiem tzw. prawa obcych3, uregulowanego w sposób
ogólny w art. 8 ustawy z dnia 12 listopada 1965 r. - Prawo prywatne
międzynarodowe4. W myśl tego przepisu, cudzoziemcy mogą mieć w Polsce
prawa i obowiązki na równi z obywatelami polskimi, chyba że ustawa
stanowi inaczej.
Prawo obcych (cudzoziemców) to zespół przepisów prawa (materialnego), rozproszonych po różnych dziedzinach prawa, odnoszących się do
cudzoziemców. Określa ono, jaki zakres praw jest im przyznawany w danym państwie, gdzie przebywają i realizują swoje prawa5. Jak wyżej zazna1
1
3
Dz.U. Nr 115, poz. 741.
Dz.U. z 1996 r. Nr 54, poz. 245; zm.: Dz.U. z 1997 r. Nr 140, poz. 939.
Por. W. L u d w i c z a k , Międzynarodowe prawo prywatne, wyd. 5, Poznań 1996, s. 293-
298.
4
5
Dz.U. Nr 96, poz. 290; zm.: Dz.U. z 1995 r. nr 83, poz. 417.
W. L u d w i c z a k , jw., s. 294.
93
Kazimierz
Kruczalak
czono, należy do nich także ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.
Ustawa ta stanowi, między innymi, że:
a) Nabycie nieruchomości przez cudzoziemców wymaga zezwolenia
Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydanego za zgodą Ministra Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych - również
za zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 1 ust. 1
ustawy).
b) Zezwolenie, o którym mowa, jest decyzją administracyjną. Odmowa
wydania zezwolenia nie wymaga zgody Ministra Obrony Narodowej lub
Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 1 ust. l i l a ) .
c) W zezwoleniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji może
określić specjalne warunki (przesłanki), od których spełnienia jest uzależnione nabycie nieruchomości przez cudzoziemca (art. 2 ust. 2 ustawy).
d) Przed wydaniem decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji może:
- zażądać od cudzoziemca przedstawienia dowodów i informacji niezbędnych do rozpatrzenia wniosku i sprawdzenia, czy nabycie przez niego
nieruchomości nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także czy będzie ono zgodne z interesem
państwa;
- sprawdzić powyższe przy pomocy właściwych organów państwowych (art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy).
e) Zezwolenie powinno określać z szczególności (art. 3 ustawy):
- osobę nabywcy,
- przedmiot nabycia,
- specjalne warunki (przesłanki), o których była wyżej mowa.
f) Zezwolenie jest ważne jeden rok od dnia jego wydania (art. 3 ust. 2
ustawy). Zgodnie z art. 3a ustawy, zezwolenie na nabycie nieruchomości
położonej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej6 wydaje się w terminie
miesiąca od dnia złożenia wniosku przez stronę. Jak z tego wynikałoby,
inne zezwolenia, wydawane na podstawie omawianej ustawy, nie są obwa-
6
Por. ustawę z dnia 20 X 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. Nr 123, poz.
600 ze zm.).
94
Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców
rowane specjalnym terminem, powinny być zatem wydawane na ogólnych
zasadach, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego7.
g) Organ wydający na podstawie ustawy decyzję lub określone postanowienie wtedy tylko może odstąpić od uzasadnienia faktycznego, gdy
wymaga tego wzgląd na obronność lub bezpieczeństwo państwa (art. 3c
ustawy), umarza zaś postępowanie, gdy wystąpi o to cudzoziemiec, na
którego wniosek je wszczęto, a także gdy właściciel lub wieczysty użytkownik oświadczą, że nie zamierzają zbyć nieruchomości (art. 3b ustawy).
h) Cudzoziemiec może ubiegać się o promesę (art. 3d ustawy), czyli o
przyrzeczenie wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości w Polsce.
Promesa jest ważna sześć miesięcy od dnia wydania. W okresie ważności
promesy nie można odmówić wydania zezwolenia, chyba że uległ zmianie
stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy.
Jak stanowi art. 3d ust. 1 zd. II ustawy, do promesy stosuje odpowiednio
przepisy art. l-3c omawianej ustawy.
Dokonując ogólnej charakterystyki ustawy o nabywaniu nieruchomości
przez cudzoziemców, można zatem w podsumowaniu stwierdzić, że należy
ona do tzw. prawa obcych, a w sensie przyjętych w niej metod regulacji
- ma charakter kompleksowy (mieszany), bowiem wyróżnić w niej można
zarówno aspekty prywatnoprawne, jak i administracyjne8. Te ostatnie dotyczą zwłaszcza konieczności uzyskiwania przez cudzoziemców zezwoleń
na nabycie nieruchomości i zakresu tych zezwoleń.
2. Pojęcie cudzoziemca
Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców określa - dla
potrzeb tej ustawy - pojęcie cudzoziemca (art. 1 ust. 2 i 3), natomiast nie
czyni tego wprost do pojęcia nieruchomości. W odniesieniu do tej ostatniej
stanowi natomiast (art. 1 ust. 4), jak rozumieć jej nabycie i na podstawie
jakich następuje zdarzeń.
Cudzoziemcem w rozumieniu ustawy jest (art. 1 ust. 2 i 3):
- osoba fizyczna nie posiadająca obywatelstwa polskiego,
- osoba prawna mająca siedzibę za granicą,
7
Por. art. 35-38 k.p.a.
8
Warszawa 1998, s. 237-245.
95
P
Kazimierz
Kruczalak
- osoba prawna mająca siedzibę na terytorium RP, kontrolowana bezpośrednio lub pośrednio przez osoby fizyczne nie posiadające obywatelstwa polskiego lub osoby prawne mające siedzibę za granicą. W przypadku
spółki handlowej, za kontrolowaną uważa się spółkę, w której wymienione
wyżej osoby posiadają bezpośrednio lub pośrednio co najmniej 50% kapitału
zakładowego.
Jak z powyższego wynikałoby, osoby fizyczne, będące cudzoziemcami
w rozumieniu ustawy, to:
- obywatele państw obcych,
- bezpaństwowcy,
- osoby, których status jest niejasny, bowiem nie jest pewne, że są
bezpaństwowcami, a same nie mogą powołać się na określone obywatelstwo9. Natomiast dla określenia statusu cudzoziemca będącego osobą fizyczną nie ma prawnego znaczenia jej domicyl10, może on znajdować się
w Polsce lub poza jej granicami.
Z kolei dla cudzoziemców będących osobą prawną miarodajna jest jej
siedziba, a nie miejsce utworzenia11. Siedziba ta musi znajdować się poza
granicami Polski (za granicą). Jak stanowi ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, dla uznania danej osoby prawnej za cudzoziemca miarodajna może być jednakże również kontrola (bezpośrednia lub
pośrednia) tej osoby, mającej siedzibę w Polsce, przez osoby fizyczne lub
prawne będące cudzoziemcami w rozumieniu tej ustawy. Wykorzystano tu
zatem tzw. teorię kontroli rzeczywistego stanu wpływów, tzn. dla uznania
danej osoby prawnej za cudzoziemca sięgnięto do prawa państwa, w którym są skoncentowane przeważające (dominujące12), rzeczywiste wpływy
osobowe lub kapitałowe, a nie gdzie znajduje się jej siedziba.
W ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zostało w zasadzie bliżej określone, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie
kryteria należy ustalać, że dana osoba prawna, mająca siedzibę na terytorium RP, jest kontrolowana przez osoby fizyczne lub (i) prawne będące
10
Co do pojęcia domicylu por. W. L u d w i c z a k, jw., s. 32-37.
38; M . P a z d a n , Prawo prywatne międzynarodowe, wyd. 4, Warszawa 1996, s. 82-86.
12
Obecnie (por. np. art. 7 ustawy o spółkach z udziałem zagranicznym; art. 4 pkt 17 ustawy
- Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi) mówi się raczej o podmiocie dominującym i podmiocie zależnym.
96
Nabywanie
nieruchomości
przez
cudzoziemców
cudzoziemcami w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2. Ustawa stanowi jedynie,
że owa kontrola może być bezpośrednia lub pośrednia, zaś w przypadku
spółki handlowej zachodzi wówczas, gdy wymienione wyżej osoby posiadają w niej (bezpośrednio lub pośrednio) co najmniej 50% kapitału zakładowego. Wobec tego należałoby przyjąć, że jeśli co innego nie wynika
wyraźnie z ustawy, osobą prawną kontrolowaną w rozumieniu art. 1 ust.
2 pkt 3 jest każda osoba prawna mająca siedzibę w Polsce, jeśli z całokształtu okoliczności wynika (można udowodnić), że osoby (fizyczne i
prawne) będące cudzoziemcami wg art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy posiadają
w niej rzeczywiste dominujące (przeważające) wpływy osobowe bądź kapitałowe, bądź jedne i drugie.
Należałoby zaznaczyć, że w świetle nauki prawa prywatnego 13 określenie siedziby osoby prawnej jest możliwe bądź według miejsca, w którym
znajduje się zarząd osoby prawnej, bądź według miejsca, gdzie koncentruje się działalność tej osoby (tzw. centrum eksploatacyjne), co w przypadku prowadzenia przedsiębiorstwa równa się z reguły miejscu położenia
jego głównego zakładu.
Z uwagi na treść art. 41 k.c., w polskiej nauce prawa prywatnego przyjmuje się na ogół, że siedzibą osoby prawnej jest miejscowość, w której
znajduje się jej organ zarządzający; co innego może wynikać z ustawy lub
opartego na ustawie statutu.
3. Nabycie nieruchomości
W samej ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie
określono pojęcia nieruchomości. Wnosić stąd należałoby, że nie odbiega
ono od takiegoż pojęcia zdefiniowanego w kodeksie cywilnym. Nieruchomością w rozumieniu ustawy będzie zatem nieruchomość, o jakiej mowa
zarówno w art. 46, jak i w art. 46' k.c. (nieruchomość rolna)14. Pośrednio
potwierdza to także art. 8 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, w którym określone są przypadki, kiedy nie jest wymagane uzy13
Por. W. L u d w i c z a k , op. cit., s. 168; M. P a z d a n , op. cii., s. 83.
14
Co do pojęcia nieruchomości por. także J . l g n a t o w i c z , Prawo rzeczowe, wyd. VI,
Warszawa 1995, s. 15 i nast.; M . B e d n a r e k , Mienie. Komentarz do art. 44-45' kc., Kraków
1997, s. 45 i nast. ; Z . R a d w a ń s k i , Prawo cywilne - część ogólna, wyd. 3, Warszawa 1997, s.
110 i nast.; A. W o l t ę r,J. l g n a t o w i c z, K. S t e f a n i a k , Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1996, s. 219 i nast.
97
Kazimierz
Kruczalak
skanie przez cudzoziemca zezwolenia na nabycie niektórych nieruchomości.
Nabyciem nieruchomości w świetle ustawy (art. 1 ust. 4) jest nabycie
prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na
podstawie „każdego zdarzenia prawnego", z tym że nie stosuje się jej do
nabycia nieruchomości w drodze dziedziczenia ustawowego (art. 7 ust. 2
zd. I ustawy). Jeśli prawo ojczyste spadkodawcy nie przewiduje dziedziczenia ustawowego, stosuje się prawo polskie (art. 7 ust. 2 zd. II ustawy).
Jeśli cudzoziemiec nabędzie nieruchomość na podstawie testamentu,
nabywa prawo jej własności lub wieczystego użytkowania, jeśli uzyska na
to zezwolenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie
wniosku złożonego w ciągu roku od dnia otwarcia spadku (arg. z art. 7 ust.
3 ustawy). W przeciwnym wypadku, prawo własności lub wieczystego
użytkowania tej nieruchomości nabywają osoby, które byłyby powołane do
spadku z ustawy (art. 7 ust. 3 ustawy).
W konkluzji należałoby przyjąć, że treść pojęcia „nabywanie" nieruchomości przez cudzoziemców kształtują czynności prawne, których bezpośrednim skutkiem jest przeniesienie własności (udziału we współwłasności) nieruchomości na rzecz cudzoziemca bądź ustanowienie na jego rzecz
wieczystego użytkowania. W tym ostatnim przypadku odnosi się to - z
uwagi na treść art. 232 k.c. - do nieruchomości państwowych i komunalnych15. Pojęcie „nabywanie", o którym mowa, nie obejmuje zatem nabycia
prawa użytkowania (art. 252-270, 284 k.c.) lub najmu czy dzierżawy
nieruchomości (art. 659-709 k.c.) przez cudzoziemców.
W przeciwieństwie do zdarzeń prawnych, które mogą prowadzić do
nabycia własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości przez cudzoziemca, zezwolenie16 (jego udzielenie lub odmowa) stanowi jedynie akt
administracyjny legitymujący cudzoziemców do nabywania nieruchomości
w ramach obrotu (w zasadzie) inter vivos. Tworzy on (ów akt administracyjny) dla adresata prawo podmiotowe, którego treściąjest uprawnienie do
ubiegania się o nabycie nieruchomości w Polsce17. Przysługuje ono konkret-
Monitor Prawniczy 1993, nr 1.
16
Co do pojęcia „zezwolenie" w omawianym tu znaczeniu por. także D. S z a f r a ń s k i, jw.,
s. 238-239.
17
D. S z a f r a ń s k i , j w .
98
Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców
nemu cudzoziemcowi, nie może być zbyte na rzecz innych (trzech) podmiotów i odnosi się do konkretnej nieruchomości. W sferze prawa cywilnego (prywatnego) znaczenie zezwolenia wiąże się z jego treścią. Jak wcześniej zaznaczono, powinno ono także zawierać istotne warunki aktu nabycia
nieruchomości przez cudzoziemca; może też zawierać warunki „specjalne". Całość tych warunków - pod rygorem nieważności - musi być uwzględniona w treści aktu, na mocy którego dochodzi do nabycia własności nieruchomości przez cudzoziemca lub ustanowienia na jego rzecz prawa
użytkowania wieczystego.
4. Nabycie (objęcie) udziałów lub akcji
Jak stanowi art. 3e ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nabycie lub objęcie przez cudzoziemca udziałów lub akcji w
spółce handlowej z siedzibą na terytorium RP, będącej właścicielem lub
wieczystym użytkownikiem nieruchomości, wymaga również zezwolenia
Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jeśli:
a) w wyniku takiego nabycia udziałów lub akcji spółka stanie się spółką
kontrolowaną w znaczeniu wyżej opisanym,
b) spółka jest spółką kontrolowaną, a udziały lub akcje nabywa albo
obejmuje cudzoziemiec nie będący udziałowcem lub akcjonariuszem spółki.
Powyższe nie dotyczy przypadków, gdy akcje spółki zostały dopuszczone do publicznego obrotu albo gdy spółka jest właścicielem lub wieczystym
użytkownikiem lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 24 VI
1994 r. o własności lokali18 względnie nieruchomości nie zabudowanych,
których łączna powierzchnia w całym kraju nie przekracza 0,4 ha na obszarze
miast, nabytych przez osobę prawną kontrolowaną19.
Powyższe nie dotyczy także przypadków, gdy Rada Ministrów, uwzględniając potrzeby współpracy międzynarodowej oraz zasady wzajemności
między państwami, w drodze rozporządzenia20 (jednakże z wyjątkiem
określonym w art. 8 ust. 3 ustawy21) ustali inne jeszcze przypadki (niż
18
Por. art. 3c ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy.
19
20
Por. art. 3c ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy.
21
Dotyczy on nieruchomości położonych w strefie nadgranicznej oraz gruntów rolnych o
powierzchni przekraczającej 1 ha.
99
Kazimierz
Kruczalak
określone w art. 8 ust. 1), w których nie jest wymagane zezwolenie odnośnie do nabycia nieruchomości przez cudzoziemców o powierzchni nie
przekraczającej 0,4 ha na obszarze miast i 1 ha na obszarze wsi albo
zwiększy (nie więcej jednak niż trzykrotnie) wielkość powierzchni nieruchomości, które cudzoziemcy mogą nabyć bez zezwolenia na podstawie
przepisów, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 1 i art. 8 ust. 1 pkt 5 ustawy.
Przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców
nie stosuje się do przekształcenia spółki handlowej (art. 7 ust. 1 ustawy).
Chodzić zatem może o przekształcenie spółki akcyjnej i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 491-497 k.h.) oraz ewentualnie spółki jawnej w komandytową (art. 114 k.h.).
5. Nieważność nabycia
Nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wbrew przepisom ustawy
0 nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców jest nieważne (art. 6 ust.
1 ustawy). O nieważności nabycia orzeka sąd (art. 6 ust. 2 ustawy). Wnioskodawcą może być, co jest oczywiste, właściciel lub wieczysty użytkownik, którzy zbyli nieruchomość oraz cudzoziemcy, którzy nieruchomość
nabyli wbrew przepisom ustawy. Jak stanowi jednak art. 6 ust. 2 ustawy,
wnioskodawcą może być także wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub
kierownik urzędu rejonowego, właściwi ze względu na położenie nieruchomości, oraz Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Powyższe dotyczy także nabycia lub objęcia udziałów lub akcji w spółce
handlowej (spółce z o.o., spółce akcyjnej), jeśli nabycie lub objęcie nastąpiło wbrew przepisom art. 3e, z tym że z żądaniem o unieważnienie może
wystąpić także każdy udziałowiec lub akcjonariusz spółki (art. 6 ust. 3
ustawy).
Z treści art. 6 ust. 2 omawianej ustawy można wnioskować, że nabycie
nieruchomości przez cudzoziemca wbrew przepisom ustawy jest dotknięte
względną nieważnością (jest unieważnialne), zatem orzeczenie sądowe ma
tu charakter konstytutywny22.
22
Co do pojęcia nieważności por. Z. R a d w a ń s k i , Prawo ogólne - część ogólna, s. 282 i
nast.; A. Wo 11 c r, J. I g n a t o w i c z, K. S t e f a n i a k, op. cit., s. 300-303.
100
Nabywanie
nieruchomości
przez
cudzoziemców
6. Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców w świetle prawa Unii Europejskiej
Ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców podlegała,
zwłaszcza po 1989 r., częstym i daleko idącym zmianom23. Zmiany te
wynikały niewątpliwie z istniejących potrzeb społecznych i gospodarczych,
aktualnie także z potrzeby dostosowania (harmonizacji) naszego prawa (w
tym także prawa w zakresie nabywania nieruchomości przez cudzoziemców) z prawem Unii Europejskiej.
Obowiązek dostosowania istniejącego i przyszłego naszego prawa do
prawa Unii Europejskiej wynika z art. 68 Układu Europejskiego z dnia 16
XII 1991 r.24, zaś w zakresie prawa rolnego - z art. 77 ust. 1 i 80 tegoż
Układu. Zwłaszcza ten ostatni przepis odnosi się do prawidłowego użytkowania i wykorzystywania gruntów w Polsce25.
Najdonioślejszym aktem dostosowawczym w zakresie prawa rolnego
była nowela z dnia 15 marca 1996 r. do ustawy o nabywaniu nieruchomości
przez cudzoziemców26. Doprowadziła ona mianowicie do liberalizacji jej
zakresu podmiotowego i przedmiotowego poprzez określenie przypadków,
w których jest wyłączona konieczność uzyskiwania przez cudzoziemców
zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na zakup nieruchomości. Przypadki te taksatywnie wymieniono w art. 8 ust. 1 ustawy.
Jednocześnie Rada Ministrów została upoważniona (art. 8 ust. 2 ustawy)
do ustalenia w trybie rozporządzenia innych jeszcze przypadków, w których cudzoziemcy nie będą zobowiązani do uzyskiwania zezwolenia na
nabycie nieruchomości o powierzchni 0,4 ha na obszarze miast i 1 ha na
obszarze wsi. W tym samym trybie i na tej samej podstawie prawnej Rada
Ministrów może zwiększyć (ale nie więcej niż trzykrotnie) wielkość powierzchni nieruchomości, które cudzoziemcy mogą nabywać bez zezwolenia na podstawie przepisów art. 8 ust. 2 pkt 1 i art. 8 ust. 1 pkt 5 ustawy.
23
Por. Dz.U. z 1933 r. Nr 24, poz. 202; z 1988 r. Nr 41, poz. 325; z 1990 r. Nr 70, poz. 466;
z 1994 r. Nr 123, poz. 600; z 1996 r. Nr 45, poz. 198.
24
Układ ten, na mocy którego nastąpiło stowarzyszenie Polski z państwami członkowskimi
Wspólnoty Europejskiej, wszedł w życic 1 II 1994 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38).
25
Por. także A. O 1 e s z k o, [w:] Prawo mlne. wybrane zagadnienia, Kraków-Lublin 1997,
s. 15 i nast.
26
Dz.U. Nr 45, poz. 198.
101
Kazimierz
Kruczalak
Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu27, postanowienia noweli z
dnia 15 marca 1996 r. odpowiadają standardom międzynarodowym. Utrzymane bowiem w ustawie ograniczenia co do zbywania nieruchomości cudzoziemcom dotyczą przede wszystkim nieruchomości o charakterze rolnym. Jak stanowi art. 8 ust. 3 ustawy, przepisów ust. 1 i 2 tego artykułu
nie stosuje się do nieruchomości położonych w strefie nadgranicznej oraz
do gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej 1 ha. Problematyka
systemu własności i obrotu gruntami rolnymi jest w państwach Wspólnoty
Europejskiej elementem składowym struktury agrarnej28 (struktury gruntowej29), w związku z tym jest domeną przede wszystkim ustawodawstwa
krajowego, a nie unijnego. Poruszone zagadnienia, wiążące się z dostosowaniem naszej ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców
z prawem Unii Europejskiej nie wyczerpują wszystkich wynikających stąd
problemów. Co prawda dotychczasowe rozważania pozwalają przyjąć, że
ustawa ta, po jej nowelizacji, pozostaje w zgodzie, jeśli chodzi o zagadnienia rolnoprawne, z prawem Unii, niemniej należy pamiętać, że nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców wiąże się też z prowadzeniem przez
nich działalności gospodarczej w Polsce, to zaś pociąga za sobą stosowanie
dodatkowo innych jeszcze zasad prawa Unii Europejskiej.
W zakresie działalności gospodarczej w Unii Europejskiej można
wyróżnić następujące zasady, które wynikają zarówno z pierwotnego (traktatowego), jak i wtórnego (następczego) prawa tej Unii. Są to mianowicie30:
- zasada swobody działalności gospodarczej.
- zasada swobody przepływu kapitałów,
- zasada swobody ruchu osobowego,
- zasada swobody przepływu towarów,
27
A. OI c s z k o, jw.; por. też Prawo dla cudzoziemców, pod red. R. Pietrzaka i J. Szymańskiego, Warszawa 1966, s. 12-13 i 16.
21
Por. A . L i c h o r o w i c z , Problematyka struktur agrarnych w ustawodawstwie Wspólnoty
Europejskiej, Kraków 1996, s. 16-40; t e n ż e . Harmonizowanie polskiego ustawodawstwa strukturalnego w rolnictwie z ustawodawstwem Unii Europejskiej (na przykładzie prawnego pojęcia
gospodarstwa rolnego), PiP 1996, nr 4-5, s. 130 i nast.
29
Co do pojęcia struktury agrarnej por. A. 01 c s z k o , j w . , s . 16-19. Jak podkreśla tenże Autor,
dominujące znaczenie dla strukturalnego ustawodawstwa europejskiego ma oddziaływanie na
ekstensyfikację produkcji rolnej, ochronę środowiska naturalnego oraz organizację produkcji i
zbytu płodów rolnych.
30
nast.
102
Por. m.in. M. S c h we i t z e r , W. H u m m er, Europarecht, Frankfurt a.M.1990, s. 297 i
Nabywanie
nieruchomości
przez
cudzoziemców
- zasada swobody świadczenia usług,
- zasada swobodnego przemieszczania się pracowników.
Z wymienionych zasad znaczenie podstawowe, z punktu widzenia
prowadzonych rozważań, ma zasada swobody działalności gospodarczej31
i wiążąca się z nią zasada traktowania narodowego (równoprawnego, zasada
niedyskryminacji) podmiotów z obszaru Unii Europejskiej. Powyższe zasady ustanowione zostały art. 52 i nast. Traktatu Rzymskiego, a Polska,
zgodnie z postanowieniami art. 44 ust. 2 i 113 Układu Europejskiego, zobowiązała się je stosować i wprowadzać w życie w sposób przewidziany
w powołanych postanowieniach i dołączonych do Układu załącznikach.
Należałoby w szczególności podkreślić, że zgodnie z art. 44 pkt 6 Układu
w zw. z załącznikiem XIIe traktowanie narodowe zostało wyłączone32 w
odniesieniu do zasobów naturalnych oraz gruntów rolnych i gruntów leśnych, ale nie gruntów zabudowanych i przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, a także nieruchomości
lokalowych. W tych ostatnich przypadkach obowiązuje Polskę (z dniem 1
lutego 1994 r.) zasada „narodowego" traktowania w zakresie nabywania
i zbywania tych nieruchomości.
Jak wcześniej zaznaczono, art. 8 ustawy o nabywaniu nieruchomości
przez cudzoziemców jest wyrazem uwzględnienia i dostosowania prawa
polskiego w omawianym zakresie do prawa Unii Europejskiej i postanowień Układu Europejskiego. Czy jednak zawarte w ustawie o nabywaniu
nieruchomości przez cudzoziemców rozwiązania legislacyjne są w pełni
zgodne z prawem Unii i postanowieniami Układu, pokaże praktyka i prowadzone z Unią negocjacje.
7. Inne przepisy prawa polskiego odnośnie do obrotu nieruchomościami z udziałem cudzoziemców
Obok ustawy z 1920 r., obrotu nieruchomościami z udziałem cudzoziemców dotyczą także inne przepisy prawa, które nazwać można szczególnymi. Chodzi tu zwłaszcza o odnośne przepisy takich ustaw, jak art. 24
11
Zasada wolności gospodarczej jest w Polsce także zasadą konstytucyjną, o czym szerzej
K. K r u c z a ł a k, Wolność gospodarcza i jej ograniczenia w świetle Konstytucji RP. Gdańskie
Studia Prawnicze 1998, t. III, s. 43.
32
Por. także D. S z a f r a ń s k i , j w . , s . 243-245.
103
Kazimierz
Kruczalak
ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 X 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw33, art. 38
ustawy z dnia 28 IX 1991 r. o lasach34, art. 6 ust. 1 pkt 3 i art. 8 ustawy
z dnia 14 VI 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym35 oraz ustawa
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości36.
Z wymienionych wyżej regulacji szczególnych wynikają dodatkowe
postanowienia w zakresie prawnych możliwości nabywania przez cudzoziemców nieruchomości. Przepisy te, w myśl zasady lex specialis derogat
legi generali, mająpierwszeństwo przed postanowieniami ustawyz 1920 r.
54
3S
56
104
Dz.U. Nr 101, poz. 444 zc zm.
Dz.U. z 1997 r. Nr 26, poz. 143 zc zm.
Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 zc zm.