finanse publiczne - podstawowe zagadnienia

FINANSE PUBLICZNE - PODSTAWOWE ZAGADNIENIA
1. POJĘCIE BUDŻETU I JEGO FUNKCJE
Termin budżet pochodzi od łacińskiego słowa bulga, które znaczyło torbę,
koszyczek do zbierania dochodów. Pojęcie przyjęło się w słownictwie angielskim,
a potem w wielu innych krajach, od roku 1802 było powszechnie używane.
Obecnie jest terminem ogólnie stosowanym.
Jako jeden z pierwszych, zdefiniował budżet znany teoretyk budżetu Rene
Stourm. W swoim dziele „Le budget” ustalił zasady gospodarki budżetowej.
Opowiadał się za określeniem, w którym istniałyby dwa odrębne człony definicji
budżetu: jeden stanowiły przewidywane roczne dochody i wydatki, drugi - forma
zatwierdzenia i aprobaty udzielana rządowi.
W Polsce teoria budżetu rozwinęła się szeroko po odzyskaniu niepodległości.
Bardzo rozwinięta definicja budżetu została sformułowana w pracy Tadeusza
Grodyńskiego, w której autor ustalił, że „budżetem jest szczegółowe zestawienie
przewidywanych w pewnym przyszłym, ściśle określonym czasokresie, wydatków
i
dochodów
państwa,
ujętych
w
związek
wyrażający
się
równowagą
i
zatwierdzonych jako obowiązująca granica działalności władzy wykonawczej
przez powołaną do tego konstytucyjną władzę ustawodawczą”.
Powyższa definicja ma szereg zalet. Należy do nich zaliczyć powiązanie zasad
podstawowej techniki budżetowej z wyeksponowaną zasadą konstytucyjnego
podporządkowania władzy wykonawczej parlamentowi.
Formułowane we współczesnej nauce polskiej definicje budżetu oparto na
scentralizowanych metodach działania państwa.
Karol Ostrowski, na przykład, określał budżet, jako uchwalony przez
przedstawicielskie organy plan finansowy, ustalający wiążące zadania w zakresie
gromadzenia
i
podziału
scentralizowanych
zasobów
pieniężnych
państwa,
przeznaczonych na finansowanie potrzeb państwowych za pomocą metody
bezzwrotnej, zgodnie z zasadami narodowego planu gospodarczego.
Natomiast definicja sformułowana przez Leona Kurowskiego, w sposób
szczegółowy określa strukturę budżetu. Według tej definicji: budżet państwa
to plan finansowy, tzn. akt normatywny, który określa środki finansowe, służące
realizacji zadań
państwa
w
ustalonym
okresie.
Jest
on
projektowany i
wykonywany przez organy zarządzająco-wykonawcze, a uchwalony i kwitowany
przez organy władzy państwowej oraz obejmuje w stosownym układzie wydatki i
dochody gospodarki budżetowej danego państwa.
Na podstawowe elementy modelu gospodarki budżetowej wskazuje
definicja:
Budżet stanowi - powiązany z innymi planami, zatwierdzony przez
parlament
-
plan
finansowy
najważniejszej
rangi,
obejmujący
zestawienie w ujęciu klasyfikacyjnym przewidywanych dochodów i
wydatków państwa, w określonym przedziale czasowym.
Na podstawie cytowanych różnych definicji budżetu, formułowanych przez
autorów czerpiących wiedzę z różnych warunków politycznych i ekonomicznych,
trudno byłoby przyjąć jedną ogólną definicję budżetu, która łączyłaby elementy
określające pojęcie budżetu. Stąd propozycja, aby w określeniu konkretnego
budżetu państwa wychodzić od jego legalnej definicji.
Prawo budżetowe z 5 stycznia 1991 stanowiło, że:
„Budżet państwa jest rocznym planem finansowym obejmującym dochody i
wydatki państwa. Budżet państwa jest uchwalany przez Sejm na okres roku
kalendarzowego w formie ustawy, zwanej ustawą budżetową. Ustawa budżetowa
zapewnia realizację założeń polityki społeczno-gospodarczej państwa przyjętych
przez Sejm."
Obecnie zagadnienia budżetu reguluje ustawa Finanse publiczne z dnia 26
listopada 1998 roku, która mówi :
„Budżet
państwa
jest
rocznym
planem
dochodów
i
wydatków
oraz
przychodów i rozchodów organów:
1) władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa,
2) sądów i trybunałów,
3) administracji rządowej.
Budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku
kalendarzowego, zwanego dalej „rokiem budżetowym”.
Najtrafniej można określić cechy budżetu za pomocą zasad budżetowych.
Zasady budżetowe to postulaty nauki pod adresem ustawodawstwa i praktyki,
dotyczące prawidłowej organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej, w
celu optymalnej realizacji jej zadań. Można tu wymienić następujące zasady
budżetowe:
-
zasadę uprzedniości,
-
zasadę zupełności,
-
zasadę jedności,
-
zasadę specjalizacji,
-
zasadę ogólności
-
zasadę jawności.
Zasada uprzedniości postuluje uchwalenie budżetu przed okresem, w jakim
ma być wykonywany. Konstytucja i prawo budżetowe nakładają obowiązek
uchwalenia budżetu w końcu roku poprzedzającego okres budżetowy. W
praktyce częste są naruszania tej zasady i to zarówno ze strony rządu, jak i
parlamentu. Dlatego prawo budżetowe przewiduje rozwiązania w okresie
przejściowym,
między
upływem
terminu
do
uchwalenia
budżetu
a
jego
rzeczywistym uchwaleniem.
Rozwiązaniami są:
-prowizorium budżetowe,
-prerogacja budżetu,
-prowadzenie gospodarki budżetowej na podstawie projektu budżetu,
-upoważnienie rządu do dokonywania niezbędnych wydatków.
Zasada zupełności budżetu postuluje odrębne ujęcie wszystkich dochodów i
wydatków.
Z tym łączy się budżetowanie brutto, które polega na tym, że dochody i
wydatki nie są ujęte saldem, lecz w całości. Budżetowanie brutto stosowane jest
przy finansowaniu administracji publicznej realizującej podstawowe funkcje
państwa. Przedsiębiorstwa publiczne nie mogą być, z kilku powodów, rozliczane z
budżetem brutto. Przede wszystkim spowodowałoby to "rozdęcie" budżetu, gdyż
wszystkie przychody przedsiębiorstw byłyby odprowadzane do budżetu, z
którego następnie pokrywano by wydatki. Tak więc w odniesieniu do rozliczeń z
budżetem są stosowane dwie metody - budżetowanie brutto i netto. Wybór
metody zależy od rodzaju rozliczanej działalności.
Zasada jedności budżetu postuluje, by dochody i wydatki organu prawa
publicznego były ujęte w jednym budżecie. Jest to jednoznaczne z zasadą,
fiskalnej
jedności
kasowej.
gospodarki budżetowej.
Jedność
budżetu
służy
kompleksowej
ocenie
W budżecie stosowany jest także podział na budżet bieżący i inwestycyjny
tzw. kapitałowy.' Budżet bieżący finansowany jest z wpływów podatkowych,
budżet inwestycyjny zaś - z zaciąganych pożyczek.
Zasada jedności budżetu ma dwa aspekty - formalny i materialny. Z punktu
widzenia formalnego budżet powinien być zawarty w jednej ustawie budżetowej.
Natomiast z punktu widzenia materialnego wpływy budżetowe powinny tworzyć
jeden fundusz, z którego dokonywane są wydatki.
Zasada specjalizacji inaczej szczegółowość budżetu, postuluje by dochody i
wydatki budżetowe były odpowiednio uporządkowane. Specjalizacja budżetu ma
trzy aspekty - ilościowy, rzeczowy i czasowy.
Specjalizacja ilościowa polega na ujęciu w budżecie dochodów i wydatków w
określonych kwotach. Po stronie dochodów kwotowe ujęcie stanowi wskazówkę o
niezbędnej wysokości dochodów dla pokrycia wydatków. Natomiast kwoty
wydatków budżetowych stanowią wielkości maksymalne.
Specjalizacja rzeczowa polega na tym, że w budżecie dochody ujęte są wg
źródeł, a wydatki wg przeznaczenia. Takie ujęcie dochodów ma na celu
wskazanie ich znaczenie fiskalne. Stanowią one granicę, poza którą w zasadzie
wydatki nie powinny być dokonywane, gdyż inaczej pojawi się deficyt budżetowy
i kwestia jego sfinansowania.
Specjalizacja czasowa polega na tym, że ujęte w budżecie dochody i wydatki
mogą
być,
odpowiednio:
obowiązywania
ustawy
uzyskiwane
budżetowej.
i
dokonywane
Okresem
tym
jest
tylko
w
okresie
najczęściej
rok
kalendarzowy lub budżetowy. Po upływie okresu budżetowego wygasa prawo do
dysponowania środkami zawartymi w budżecie.
Zasada ogólności postuluje, by dochody budżetowe stanowiły źródło
pokrycia dla wszelkich wydatków budżetowych. Wynika z tego zakaz wiązania
dochodów z określonym celem, na jaki powinny być przeznaczone. Pozwala to na
usprawnienie gospodarki budżetowej, gdyż mogłoby dojść do sytuacji, w której
dochody z określonego źródła przewyższałyby potrzeby wynikające z danego
celu, na jaki są przeznaczone.
Zasada jawności budżetu postuluje ujawnienie procedury planowania,
uchwalania i wykonywania budżetu oraz samej ustawy budżetowej. Dane
budżetowe są regularnie publikowane, debaty budżetowe zaś są dostępne dla
publicznej wiadomości.
Do
przedstawionego
podstawową,
a
katalogu
mianowicie
zasad
zasadę
należy
jeszcze
równowagi
dołączyć
zasadę
budżetowej,
która
współcześnie może budzić wątpliwości.
W
ujęciu
tradycyjnym,
postulat
równowagi budżetowej
oznacza takie
ukształtowanie wydatków, aby nie przekraczały one wysokości dochodów, tzn. by
nie wystąpił deficyt budżetowy. Wspomniana równowaga budżetowa jest w
praktyce trudna do osiągnięcia ze względu na dług publiczny i finansowanie
zadań za pomocą deficytu. Deficyty budżetowe są nie tyle środkiem, ile efektem
polityki gospodarczej, pojawiają się w trakcie wykonywania budżetu.
Teoria budżetu cyklicznego i impasu zakładają, że w zależności od cykli
gospodarczych, naturalne są zarówno deficyty, jak i nadwyżki, lecz w dłuższych
okresach winny się one bilansować.
Obok omówionych zasad budżetowych, należy przedstawić funkcje, jakie pełni
budżet. Wśród nich wyróżnia się:
-funkcje polityczne,
-funkcje ekonomiczne,
-funkcje prawne.
Funkcje polityczne budżetu sprowadzają się do kontroli narodu poprzez
parlament nad działalnością rządu. W związku z obejmowaniem przez budżet
tylko części operacji finansowych państwa, od dawna reprezentowany jest
pogląd, że budżet nie spełnia funkcji politycznych w tradycyjnym ich rozumieniu.
Jednak np. J. Harasimowicz uważa, że szczególna polityczna rola budżetu
(funkcja) polega na ujmowaniu w nim finansowania działań państwa, jako
aparatu władzy i administracji, a więc tej części działalności, która powinna
podlegać szczególnej kontroli społecznej.
Funkcje
ekonomiczne
pośrednictwem
podziału
budżetu
znacznej
polegają
części
na
dokonywaniu
za
dochodu
narodowego
oraz
jego
na
oddziaływaniu przez budżet na kształtowanie się proporcji podziału dochodu
narodowego i przebieg procesów gospodarczych. Niektórzy specjaliści twierdzą,
że także funkcje ekonomiczne budżet spełnia w coraz bardziej ograniczonym
zakresie, ze względu na fakt, iż tylko nieznaczna część dochodu narodowego jest
rozdzielana przez budżet (przeważnie od 20 do 50%), a poza budżetem
pozostają takie podstawowe kategorie ekonomiczne jak: ceny, płace, stopa
kredytowa, kursy dewizowe itp.
Funkcje prawne budżetu można sprowadzić do uchwalenia go w formie
ustawy oraz jego prawnej mocy wiążącej, czyli dyrektywności.
Wzajemne proporcje między funkcjami decydują o charakterze konkretnego
budżetu. Bardzo często budżety w krajach kapitalistycznych mają stabilizacyjny
bądź pobudzający charakter. Nasze budżety na lata 1990 - 1994 cechuje
natomiast położenie nacisku na funkcję fiskalną. Prowadzi to do drenażu
dochodów poszczególnych podmiotów i nazywa się fiskalizmem. Skutkiem zaś
nadmiernego fiskalizmu może być recesja gospodarcza.
2. SYSTEM BUDŻETOWY
Budżet państwa jest planem finansowym gromadzenia i wydatkowania
środków pieniężnych przez państwo jako podmiot władzy. Działalność państwa,
jako podmiotu władzy, polegającą, na gromadzeniu dochodów i dokonywaniu
wydatków nazywamy gospodarką budżetową lub działalnością budżetową.
Gospodarka budżetowa dzieli się na dwie zasadnicze części:
1. gospodarkę budżetową objętą całkowicie planem budżetowym zgodnie z
zasadą zupełności, zwaną gospodarką budżetową brutto,
2. gospodarkę budżetową nie objętą w pełnych sumach dochodów i
wydatków planem budżetowym, zwaną gospodarką budżetową netto.
Całokształt zasad i instytucji finansowych służących prowadzeniu gospodarki
budżetowej państwa tworzy system budżetowy. Jego nazwa pochodzi od
instytucji budżetu państwa, tworzącego zwarte ramy organizacyjne gospodarki
budżetowej.
"Urządzenia składające się na system budżetowy obejmują zatem urządzenia
w zakresie wydatków budżetowych oraz urządzenia organizacyjne budżetu
państwa wraz z jego przybudówkami. Prawno-finansowe regulacje tych urządzeń
składają się na prawo finansowe systemu budżetowego”.
3. STRUKTURA BUDŻETU
Wykonywanie budżetu państwa polega na gromadzeniu dochodów oraz
dokonywanie
wydatków
ustalonych
w
zakreślonych klasyfikacją budżetową.
Dysponenci środków budżetowych.
ustawie
budżetowej
w
ramach
Głównymi dysponentami środków budżetowych są podmioty budżetowe,
których dochody i wydatki ujmuje się w ramach odrębnych części klasyfikacji
budżetowej, do tego typu podmiotów należą przede wszystkim ministerstwa lub
urzędy
centralne
zrównane
z
ministerstwami,
aktualnie
w
Polsce
także
wojewodowie i inne jednostki, którym Minister Finansów przyznał uprawnienia
dysponenta głównego. Państwowe jednostki podległe bezpośrednio dysponentom
głównym realizują dochody i wydatki jako dysponenci środków budżetowych
drugiego stopnia, mogą oni być jednocześnie dysponentami trzeciego stopnia,
jeżeli
są
bezpośrednimi
wykonawcami
zaplanowanych
zadań.
Dysponenci
trzeciego stopnia bezpośrednio wydatkują otrzymane środki bez prawa ich
dalszego przekazywania,
Klasyfikacja budżetowa
Układ (budowa) planu budżetowego jest określany przez tzw. klasyfikację
budżetową. Klasyfikacja budżetowa, zwana także klasyfikacją dochodów i
wydatków budżetowych.
jest instytucją systemu budżetowego o długich
tradycjach i dużym znaczeniu. Jest to odpowiednio skonstruowany układ
dochodów i wydatków budżetowych stosowany w fazie sporządzania, uchwalania
i
wykonywania
budżetu
państwa.
Klasyfikacja
ta
jest
wyrazem
zasady
szczegółowości i związanych z nią zasad - przejrzystości i operatywności,
o
obowiązującym
układzie
dochodów
i wydatków
budżetowych
decydują
odpowiednie organy centralne (w Polsce - Minister Finansów), w drodze regulacji
prawnej. Klasyfikacji budżetowej nie ustala się przy tym na okres roczny lecz z
zamiarem trwałości w dłuższym okresie, zmiany układu dochodów i wydatków
utrudniają bowiem porównywanie budżetów w czasie
Do podstawowych kryteriów grupowania dochodów i wydatków w ramach
klasyfikacji budżetowej zalicza się kryterium podmiotowe, przedmiotowe i
rodzajowe. Kryterium podmiotowe wiąże się z zasadą operatywności, gdyż
wymaga grupowania dochodów i wydatków budżetu jako planu finansowego
państwa według podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie tego planu. Układ
podmiotowy klasyfikacji budżetowej wynika z istniejącej w danym kraju
struktury organów państwowych oraz z ich kompetencji. Zgodnie z kryterium
przedmiotowym dzieli się dochody i wydatki budżetowe ujmowane w układzie
podmiotowym według przedmiotu finansowania, który może być rozmaicie
wyrażany. Aktualnie dąży się do tego, aby dochody i wydatki grupowane zgodnie
z kryterium przedmiotowym były wyrazem zadań, jakie realizują poszczególne
podmioty systemu budżetowego. Kryterium rodzajowe skłania do wyodrębnienia
poszczególnych rodzajów dochodów, np. podatków i opłat występujących w
systemie budżetowym danego kraju oraz rodzajów wydatków, zagregowanych w
ramach
podziałek
(przedziałek)
poprzednio
wymienione
go
układu
podmiotowego i przedmiotowego.
Konstrukcja klasyfikacji budżetowej wynika z funkcji i zadań spełnianych
przez budżet państwa. Biorąc pod uwagę funkcję polityczną budżetu, klasyfikacja
budżetowa powinna służyć określeniu, jakie podmioty gospodarki budżetowej są
odpowiedzialne za wykonanie określonych zadań i zapewnić kontrolę ich
wykonania. Klasyfikacja budżetowa występuje bowiem we wszystkich fazach
gospodarki budżetowej, w jej ramach budżet jest opracowywany przez rząd,
rozpatrywany i uchwalany przez parlament, a następnie wykonywany przez
podmioty gospodarki budżetowej i kontrolowany przez upoważnione do tego
organy, a szczególnie przez parlament.
Na podkreślenie zasługuje znaczenie klasyfikacji budżetowej jako instrumentu
oddziaływania na działalność jednostek gospodarki budżetowej - głównie
jednostek
budżetowych.
Uchwalone
wydatki
budżetowe
ujęte
w
ramach
poszczególnych podziałek klasyfikacji budżetowej stanowią bowiem swoiste limity
o oznaczające górną granicę wydatków, której podmioty budżetowe nie mogą
przekroczyć. Inaczej należy podchodzić do podziałek klasyfikacji budżetowej
odnoszących się do dochodów. Planowane dane zawarte w ich ramach informują
bowiem tylko o przewidywanych dochodach, które w trakcie wykonywania mogą
być wyższe lub nawet niższe od zaplanowanych, gdyż na ogół nie są to wielkości
zależne od podmiotów gospodarki budżetowej.
Dochody i wydatki budżetowe nie zawsze są ujmowane w układzie pełnej
klasyfikacji budżetowej. Nie ma takiej potrzeby, a nawet byłoby to niewłaściwe w
etapie przedstawiania budżetu parlamentowi do uchwalenia.
Roczny plan finansowy
Zasada rocznego planowania budżetowego (zasada tzw. jednoroczności)
zapewnia periodyczne uchwalanie przez parlament budżetu. co odgrywa istotną
rolę
w
umocnieniu
funkcji politycznej
budżetu.
Koniec
i początek
roku
budżetowego nie musi pokrywać się z rokiem kalendarzowym; w niektórych
państwach rok budżetowy rozpoczyna się 1 kwietnia lub 1 lipca, a kończy odpowiednio z dniem 31 marca lub 30 czerwca roku następnego. Jest to jednak
dosyć trudne do pogodzenia z równoważeniem w tych okresach dochodów i
wydatków
budżetowych.
Wynika
to
nie
tylko
z
cykliczności
rozwoju
gospodarczego. przyczyniającej się do pojawiania się w niektórych latach
nadwyżek, a w innych deficytów budżetowych. lecz także z obejmowania
finansowaniem budżetowym zadań realizowanych w okresach kilkuletnich, jak
zadania inwestycyjne (roboty publiczne). W związku z tym podejmowane są w
niektórych
krajach
próby
przejścia
do
kilkuletnich
okresów
planowania
budżetowego.
Z jednorocznością okresu budżetowego wiążą się również pewne trudności
związane z uchwalaniem budżetu przez parlament przed rozpoczęciem nowego
roku budżetowego. Wzrost znaczenia funkcji ekonomicznej i socjalnej budżetu
doprowadza do takiego rozbudowania jego treści, że coroczne opracowywanie i
rozpatrywanie
budżetu
przez
parlament
znacznie
wydłuża
okres
jego
przygotowania i uchwalania. Właściwe zaprojektowanie dochodów i wydatków
budżetowych wymaga przystąpienia do tej pracy w poszczególnych resortach
rządowych i podporządkowanych im jednostkach organizacyjnych na kilka
miesięcy (w praktyce: od 4 do 6 miesięcy) przed początkiem nowego roku
budżetowego. Uniemożliwia to opieranie się w planowaniu budżetowym na
wykonaniu budżetu w roku poprzedzającym rok planowany, a jeśli brałoby się
przy tym pod uwagę przewidywane wykonanie budżetu w roku poprzedzającym
rok planowany, należałoby je najpierw opracować co zwiększałoby i tak dużą
pracochłonność planowania budżetowego. Wszystko to ogranicza, w mniejszej
lub
większej
mierze,
realność
uchwalanego
przez
parlament
budżetu,
doprowadzając do szybkiej dezaktualizacji obejmowanych budżetem wielkości
(już w uchwalanym przez parlament budżecie mogą one być częściowo
zdezaktualizowane). Przyczynia się to do zwielokrotnienia zmian wprowadzanych
do budżetów po ich uchwaleniu lub do uchwalania budżetów dodatkowych w
trakcie roku budżetowego.
Zasada
roczności
planowania
budżetowego
nie
staje
na
przeszkodzie
podziałowi okresu planowego na okresy krótsze, najczęściej kwartalne. Odgrywa
to dużą rolę w planowaniu budżetowym. Terminy, w jakich wpływają dochody
budżetowe, nie pokrywają się z reguły z terminami ponoszonych wydatków,
nieuniknione jest więc pojawianie się w okresach krótszych od roku nadwyżek i
niedoborów, które powinny się wyrównywać z końcem roku. Jeśliby trudności z
równoważeniem dochodów i wydatków budżetowych powodowały pojawianie się
w okresach kwartalnych nadmiernych nadwyżek lub, tym bardziej, niedoborów,
zapowiadałoby to prawdopodobieństwo braku zrównoważenia budżetu z końcem
roku.
4. POJĘCIE I CECHY BUDŻETÓW SAMORZĄDOWYCH
Samorząd terytorialny wprowadzono w Polsce jako model organizacyjnoustrojowy funkcjonowania jednostek lokalnych od 27 maja 1990 r., na mocy
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie konstytucji RP (Dz. U. nr 16, poz. 94).
Istotą samorządu terytorialnego jest przyznanie jednostkom lokalnym
określonej niezależności od państwa, reprezentowanego przez władzę centralną.
Atrybutami tej niezależności są przede wszystkim:
-
osobowość prawna,
-
możliwość wyłaniania przez społeczności lokalne w demokratycznych
wyborach własnej reprezentacji (władzy lokalnej),
-
prawo samorządu do własnego majątku,
-
własne
kompetencje
samorządu
oraz
względnie
niezależna
gospodarka finansowa, którą można nazwać finansami lokalnymi.
Finanse lokalne - to publiczne zasoby pieniężne samorządu terytorialnego,
operacje tymi zasobami oraz normy prawne je regulujące. Istotą finansów
samorządu terytorialnego jest ich odrębność od finansów państwa. Jest ona
jednak zawsze względna, gdyż finanse lokalne w żadnym współczesnym kraju
nie mogą być w pełni autonomiczne.
Wyodrębnienie
lokalnej
gospodarki
budżetowej
należy
wiązać
przede
wszystkim z przesłankami ustrojowymi, jest to bowiem zjawisko historyczne.
Pierwsze budżety lokalne zostały opracowane we Francji w XVII w. jako
zestawienia dochodów i wydatków komun. Następnie stosunkowo szybko stały
się przykładem dla innych państw europejskich i współcześnie występują
powszechnie.
Wyodrębnienie
lokalnej
gospodarki
budżetowej
podyktowane jest szeregiem przesłanek. Wśród nich należy wymienić:
państwa
-
utrudnione centralne kierowanie i zarządzanie małymi i licznymi jednostkami
organizacyjnymi, rozproszonymi na obszarze całego państwa;
-
wzmocnienie odpowiedzialności lokalnych organów władzy państwowej za
powierzane im zadania;
-
zamiar pobudzenia inicjatyw społeczności lokalnej w kierunku pełniejszego
zaspokojenia potrzeb lokalnych.
Budżet w gospodarce finansowej gminy pełni bardzo ważną rolę. Budżet
gminy to plan działalności finansowej gminy, uchwalony na okres roku
kalendarzowego.
W świetle obowiązujących, przepisów budżet gminy zbudowany jest w oparciu
o zasadę jedności formalnej budżetu. Oznacza to, że jest on zawarty w
jednym dokumencie. Wewnętrznie budżet gminy zawiera dwa odrębne elementy:
budżet własny gminy i plan finansowy zadań zleconych gminie.
Ogólne zasady i tryb gromadzenia środków pieniężnych oraz przeznaczenie
tych środków na finansowanie zadań wynikających z funkcji państwa i gmin
regulowała ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe (tekst jednolity:
Dz. U. nr 72, poz. 344 z 1993 r.) obecnie zaś ustawa Finanse publiczne z dnia 26
listopada 1998 roku (Dz. U. nr 155 poz. 1014). Dowodzi to istnienia zasady
jedności finansów publicznych w sferze budżetowej. Ponadto, wspomniana
ustawa ustala formy organizacyjno-prawne jednostek wykonujących zadania
objęte budżetem państwa i budżetami samorządowymi.
Definiując pojęcie budżetu gminy, należy powiedzieć, że funkcjonuje on
według zasad budżetowych budżetu centralnego. Należy również wskazać na
powiązania między budżetem państwa a budżetami gmin. Przejawiają się one w :
-rozbudowanym mechanizmie zasilania budżetów gmin, zwłaszcza stosowania
subwencji ogólnej z budżetu państwa,
-tworzeniu rezerw celowych na szczeblu budżetu państwa na uzupełnienie
subwencji ogólnych dla gmin i dotacji celowych na zadania z zakresu
administracji rządowej zlecane gminom.
UWAGA! W związku z tymczasowością rozwiązań prawnych w odniesieniu do
finansów pozostałych stopni samorządu terytorialnego w naszym kraju,
niniejsze opracowanie nie podejmuje zagadnień z nimi związanych. (patrz:
Ustawa z dnia 26 listopada 1998 O dochodach
jednostek samorządowych w
latach 1999-2000)
5. POJĘCIE I ŹRÓDŁA DOCHODÓW BUDŻETOWYCH
Dochody budżetowe są częścią dochodów publicznych gromadzonych w
budżecie. Pochodzą one przede wszystkim z danin publicznych (podatków i opłat)
pobieranych w sposób przymusowy i bezzwrotny. Ponadto dochody budżetowe
napływają z działalności gospodarczej państwa oraz z jego majątku. Państwo
korzysta także z dochodów zwrotnych, zaciągając dług publiczny (pożyczki
wewnętrzne lub kredyty zagraniczne).
Struktura dochodów budżetowych w danym państwie zależy od jego ustroju
polityczno-gospodarczego. Źródłem pokrycia dochodów budżetowych danego
państwa jest część dochodu narodowego.
W
formacjach
społecznych
opartych
na
prywatnej
własności środków
produkcji państwo w niewielkim zakresie prowadzi działalność produkcyjną i w
konsekwencji tylko nieznaczna część dochodu narodowego może znajdować się
bezpośrednio w dyspozycji państwa. Państwo zmuszone jest zatem sięgać do
tych dochodów w ramach wtórnego podziału dochodu narodowego. W tym celu
stosuje się opodatkowanie bezpośrednie i pośrednie.
Instrumenty gromadzenia dochodów publicznych
Dochodami publicznymi są wpływy budżetowe z poszczególnych źródeł.
Podstawowym
źródłem
Uzupełniające
znaczenie
dochodów
mają
budżetowych
wpływy
z
jest
majątku
dochód
narodowego.
narodowy.
Dochody
publiczne, których źródłem jest zarówno dochód narodowy, jak i majątek, są
pobierane w różnych formach, a mianowicie:
-podatków,
-opłat,
-dochodów z publicznej działalności zarobkowej,
-pożyczek publicznych,
-dochodów z emisji pieniądza.
Wśród wymienionych dochodów publicznych zasadnicze znaczenie mają
podatki.
Pojęciem
podatku
należy
objąć
świadczenia
pieniężne
nakładane
jednostronnie na podatników przez państwo na podstawie przepisów prawa.
Podatek ma charakter ogólny, przymusowy, bezzwrotny, nieodpłatny, pieniężny.
Opłaty stanowią skromniejsze od podatków źródło dochodów budżetowych.
Można rozróżnić trzy rodzaje opłat:
-
będące podatkami,
-
będące cenami,
-
opłaty administracyjne.
W pierwszym przypadku opłaty nie maja charakteru ekwiwalentnego, np.
opłata klimatyczna, opłata targowa. Od podatków różni je nazwa oraz to, że
stanowią dochody budżetów Iokalnych. W drugim przypadku opłaty są,
pobierane w zamian za świadczenia wzajemne i w pełni ekwiwalentne. Tego
rodzaju opłaty są cenami świadczonych usług, np. opłata za gaz, wodę. Trzeci
przypadek dotyczy opłat pobieranych z tytułu czynności urzędowych.
Uzyskiwanie przez Państwo dochodów z działalności zarobkowej ma
miejsce wówczas, gdy oferowane są na rynku dobra i usługi przedsiębiorstw
publicznych,
jak
np.
komunikacyjnych,
zaopatrzeniowych,
banków
i
kas
oszczędnościowych. Dochody mogą także pochodzić z udziałów w działalności
zarobkowej
innych
podmiotów,
dzierżawy
gruntów
itp.
Wpływy
z
takiej
działalności zarobkowej stanowią dochody budżetów gmin.
Składki z tytułu ubezpieczenia społecznego są zbliżone do podatków wtedy,
kiedy
są
opłacane
obowiązkowo.
Na
pokrewieństwo
składek
z
tytułu
ubezpieczenia społecznego z podatkami wskazuje relacja między nimi a
otrzymywanymi świadczeniami.
Czasem, jako formę dochodu publicznego zbliżoną do opłat wymienia się
składki
na
rzecz
organizacji,
do
których
przynależność
pewnych
grup
zawodowych jest obowiązkowa. Dotyczy to adwokatów, lekarzy, rzemieślników,
itp. Nie można ich jednak zaliczać do dochodów parapodatkowych, gdyż
organizacje pobierające takie składki członkowskie nie mogą stosować przymusu
wobec nie płacących członków.
Pożyczki publiczne stanowią kolejną formę dochodów publicznych. Mogą
one być zaciągane w sposób przymusowy lub dobrowolny zarówno w kraju jak i
za granicą. Pożyczki tworzą pewną iluzje zwiększenia dochodów. Iluzja ta jest
jednak doraźna, gdyż wraz ze zbliżaniem się terminu spłaty pożyczek oraz
odsetek niezbędne jest najczęściej podwyższanie podatków.
Państwo może uzyskiwać również dochody z emisji pieniądza. Dochodem
jest różnica między kosztami emisji monet a ich nominalną wartością. Pod
pojęciem systemu dochodów budżetowych należy rozumieć ogół wpływów do
budżetu państwa, gmin, powiatów i samorządów wojewódzkich, klasyfikowanych
wg kryteriów: ekonomicznego, prawnego oraz organizacyjnego.
Według kryterium prawnego dochody budżetowe można podzielić na:
1. bezzwrotne i zwrotne,
2. odpłatne i nieodpłatne,
3. przymusowe i dobrowolne,
4. zasadnicze i uboczne.
6. PODATEK – DEFINICJA, CECHY, KLASYFIKACJA. ZASADY
PODATKOWE, FUNKCJE PODATKÓW.
Podatek jest świadczeniem pieniężnym na rzecz państwa o charakterze
przymusowym, powszechnym, bezzwrotnym i nieodpłatnym, pobieranym na
podstawie przepisów prawnych określających warunki, wysokość oraz terminy
płatności tych świadczeń.
Cechy podatku:
Pieniężny charakter świadczeń podatkowych wiąże się z jego wymiarem i
poborem w jednostkach pieniężnych danego kraju.
Przymusowy (obowiązkowy) charakter świadczeń podatkowych wynika z
władczych uprawnień państwa do wszystkich, którzy mieszkają na terytorium
państwa. Przymus podatkowy jest przymusem prawnym opartym na aktach
prawnych pochodzących od władzy państwowej. Wyraża się w tym, iż podatek
ustanowiony
przez
państwo
należy
zapłacić
w
określonej
wysokości
i
wyznaczonym terminie.
Bezzwrotny charakter świadczeń podatkowych polega na definitywnym
przekazaniu środków pieniężnych przez podmiot zobowiązany na rzecz budżetu
państwa. Cecha ta pozwala odróżnić świadczenia podatkowe od innych rodzajów
dochodów budżetowych, które mają charakter pieniężny, przymusowy, lecz
podlegają zwrotowi.
Nieodpłatność podatków oznacza, iż nie są one związane z żadnym
wzajemnym świadczeniem ze strony państwa i jego budżetu.
Często używa się pojęcia tzw. odpłatności ogólnej, która jednak nie pozostaje
w związku z przedstawioną cecha podatku. Oznacza ona finansowanie przez
budżet państwa tworzenie i funkcjonowanie urządzeń infrastrukturalnych lub
kulturalnych.
Powszechność podatku polega na tym, że jest to świadczenie nakładane
na podmioty wyznaczone ze względu na określone cechy i zobowiązane do
płacenia
świadczeń
według
powtarzanych
reguł
ustalających
rozmiary
świadczenia, czas i sposób zapłaty.
Funkcje podatku
Definiując pojęcie podatku należy powiedzieć o funkcjach podatku, które
utożsamiane z rola podatku, określają miejsce, jakie zajmuje on w gospodarce.
W literaturze polskiej wymienia się cztery funkcje podatku:
-
fiskalną,
-
regulacyjną,
-
stymulacyjną
-
informacyjną,
Zasadnicze znaczenie ma funkcja fiskalna, a więc nakładanie takich
podatków, które najwydatniej zasila budżet. Podatek bowiem musi służyć
pokryciu obciążeń publicznych. Jest również narzędziem regulowania podziału
dochodów i majątków w warunkach gospodarki rynkowej.
Funkcja regulacyjna podatku polega na kształtowaniu dochodu i majątku,
będących
w
redystrybucję
dyspozycji
środków
podatników.
finansowych
Za
w
pośrednictwem
odpowiednich
podatków,
proporcjach
przez
miedzy
podmiotami gospodarczymi a budżetem następuje korekta dochodów.
Funkcja stymulacyjna podatku zaś polega na kształtowaniu określonych
reakcji podatników
-
ich zachowań i działań oraz procesów społeczno-
gospodarczych. Oznacza to wykorzystanie instrumentów podatkowych w celu
wywarcia wpływu na warunki działania jednostek oraz na kierunki i tempo ich
rozwoju.
Funkcja informacyjna polega na tym, że realizacja wpływów podatkowych
ogółem lub z określonego podatku dostarcza informacji o prawidłowościach lub
nieprawidłowościach w przebiegu procesów gospodarczych.2
Z tak określonego zakresu funkcji podatkowych wyraźnie wynikają cele
realizowane przez podatki. Do nich należy zaliczyć:
-cel fiskalny,
-cele gospodarcze,
-cele społeczne.
Cel fiskalny powinien być głównym celem podatku. W systemie podatkowym
powinny
przede
wszystkim
występować
podatki
wydajne
fiskalnie,
które
zapewniałyby budżetowi jak największe dochody przy minimalnych kosztach ich
poboru, bez powodowania ubocznych skutków ujemnych w sferze gospodarczej i
społecznej.
Posługiwanie się podatkami do celów gospodarczych, społecznych czy
politycznych, powoduje osłabienie fiskalnej wydajności podatku.
Cele społeczne i gospodarcze można więc realizować za pomocą polityki
kredytowej, polityki w zakresie wydatków publicznych. Dochodów podatkowych
jako źródła zasilania budżetu niczym nie można zastąpić. Stąd też celem
podstawowym podatku jest cel fiskalny.
Klasyfikacja
Różnorodność podatków oraz znaczne zróżnicowanie form wymiaru i poboru
podatków powodują konieczność ich klasyfikacji.
Klasyfikacje przeprowadza się według różnych kryteriów. I tak, w klasycznej
nauce finansów publicznych posługiwano się podziałem podatków na osobiste
(osobowe) i rzeczowe.
Podatek osobisty charakteryzuje się tym, iż na pierwszym planie znajduje
się
osoba
płatnika.
Klasycznym
przykładem
tego
podatku
jest
podatek
dochodowy, a w dużej mierze również podatek majątkowy.
Podatek rzeczowy cechuje to, że uwaga ustawodawcy koncentruje się na
przedmiocie
opodatkowania
(rzeczy).
Klasycznym
przykładem
podatku
rzeczowego jest podatek rolny, podatek od towarów i usług oraz inne podatki
przychodowe.
Do najczęściej stosowanych w nauce o podatkach należą następujące
klasyfikacje:
-według
kryterium
przedmiotu
opodatkowania
-
na
podatki
przychodowe, dochodowe, majątkowe i od wydatków,
-według kryterium stosunku przedmiotu opodatkowania do źródła
podatku - na podatki bezpośrednie i pośrednie,
-według
kryterium
podziału
dochodów
podatkowych
pomiędzy
państwo a samorząd - na podatki państwowe i samorządowe.
Podatek przychodowy należy do najstarszych konstrukcji podatkowych.
Jego zadaniem jest opodatkowanie przychodu, czyli realnej wartości, która
stanowi samodzielne Źródło korzyści. Przychód podatkowy jest dochodem brutto
tzn. bez potrącenia kosztów jego uzyskania.
W podatku przychodowym znajdują zastosowanie stawki stałe. Przychód
podatkowy może pochodzić ze sprzedaży towarów i usług, z czynszów, z
kapitału, z nieruchomości. Dlatego tez najczęściej stosuje się równocześnie kilka
konstrukcji opodatkowania przychodu.
Podatek dochodowy ma charakter osobisty. W jego zakresie brany jest pod
uwagę całokształt okoliczności związanych z osobą, podatnika. Przedmiotem
podatku jest dochód jako nadwyżka przychodów nad kosztami ich uzyskania.
Podatki dochodowe są niejednorodną grupą podatków obejmującą ludność
(podatek dochodowy od osób fizycznych) i organizmy gospodarcze (podatek
dochodowy
od
osób
prawnych).
Znajduje
to
odbicie
w
zróżnicowanych
rozwiązaniach i konstrukcjach podatkowych.
Podatek majątkowy ma na celu opodatkowanie posiadanego majątku albo
jego przyrostu spowodowanego nadzwyczajnymi okolicznościami. Może też
obciążać zbycie majątku. Podatek od posiadania majątku może mieć charakter
nominalny lub realny, zależnie od tego, czy dla zapłacenia podatku trzeba
naruszyć substancję majątkową, czy też taka potrzeba nie zachodzi.
Podatki majątkowe spełniają, pewną uzupełniającą rolę w stosunku do
podatku dochodowego. Wśród tych obciążeń znajdują się podatki pobierane od
posiadania nieruchomości oraz podatek od spadków i darowizn.
Mianem podatków konsumpcyjnych określa się obciążenia finansowe
zawarte w cenach artykułów i dóbr materialnych podlegających powszechnej
konsumpcji. Ich charakter można określić jako podatki obrotowe, których ciężar
ponosi konsument. Szczególnymi są specjalne podatki konsumpcyjne jak:
akcyza, podatek od gier i opłaty monopolowe.
Kryterium podziału podatków na bezpośrednie i pośrednie jest przerzucalność
podatków. Przerzucanie podatków polega na tym, że opodatkowany tylko
formalnie jest podatnikiem, gdyż w rzeczywistości ma możliwość legalnego
przesunięcia ciężaru podatkowego na inne osoby.
Podatkami bezpośrednimi są: podatki przychodowe, dochodowe oraz
podatki majątkowe;
podatkami pośrednimi są: podatki od obrotu majątkiem i od wydatków.
Podstawą klasyfikacji podatków na państwowe, samorządowe i wspólne jest
fakt zasilania podatkami budżetu państwa i budżetów gmin. W polskim systemie
podatkowym państwowymi podatkami
są: podatek od towarów i usług,
akcyzowy, od gier, od wzrostu wynagrodzeń, dywidenda.
Do podatków samorządowych należą między innymi:
-
podatek rolny,
-
podatek leśny,
-
podatek od nieruchomości,
-
podatek od spadków i darowizn.
Do podatków należących do tak zwanych źródeł podzielonych należą:
-podatek dochodowy od osób fizycznych,
-podatek dochodowy od osób prawnych.
7. FINANSE JEDNOSTEK DZIAŁAJĄCYCH W SFERZE BUDŻETOWEJ
Jednostki budżetowe
W sferze gospodarki państwowej podstawową formą organizacyjno-prawną
występowania jednostek organizacyjnych gospodarki budżetowej są „jednostki
budżetowe”
oraz
wykorzystujące
„zakłady
środki
budżetowe”,
budżetowe
na
dokonujące
wpłat
realizację
zadań
do
budżetu
i
podlegających
finansowaniu lub dofinansowaniu z budżetu państwa. Jako jednostki gospodarki
budżetowej można rozpatrywać również te przedsiębiorstwa państwowe które
finansują swe zadania ze środków budżetowych /nie musi się to odnosić do całej
działalności przedsiębiorstw, a jedynie do niektórych zadań, nie znajdujących
pokrycia finansowego w dochodach tych przedsiębiorstw/.
W formie jednostek budżetowych prowadzone są organy administracji
państwowej i w większości podporządkowane im organizacyjnie jednostki,
prowadzące
nieodpłatnie
działalność
usługową
w
sferze
administracji
państwowej, wymiaru sprawiedliwości i obrony narodowej lub także działalność
usługową w sferze zaspokojenia potrzeb bytowych i socjalno-kulturalnych
ludności o charakterze użyteczności publicznej, Organy administracji państwowej
są
prowadzone
w
formie
jednostek
budżetowych
-
podobnie
do
podporządkowanych im organizacyjnie jednostek prowadzących nieodpłatnie
działalność usługową - ponieważ zawsze ponoszą wydatki na wynagrodzenia za
pracę i zakupy materiałów związanych z prowadzoną przez nie działalnością
administracyjną, Wydatki jednostek budżetowych są w obu tych przypadkach w
całości wydatkami budżetowymi, a uzyskiwane ewentualnie przez nie dochody
stanowią w całości dochody budżetowe.
Zakłady budżetowe, finansujące wydatki (koszty) swej działalności z
uzyskiwanych dochodów (przychodów) bez pośrednictwa budżetu państwa
-
stanowią alternatywną wobec jednostek budżetowych formę występowania
jednostek
gospodarki
budżetowej.
W
formie
zakładów
budżetowych
są
prowadzone jednostki podporządkowane organizacyjnie organom administracji
państwowej,
prowadzące
odpłatnie
działalność
usługową
o
charakterze
użyteczności publicznej w sferze zaspokojenia potrzeb bytowych i socjalnokulturalnych ludności. Nie musi to być odpłatność wystarczająca - mimo jej
zrelacjonowania
do
kosztów
prowadzonej
przez
poszczególne
zakłady
działalności - na pełne pokrycie kosztów działalności (i to nie licząc w tych
kosztach
wydatków
inwestycyjnych
zakładów
budżetowych,
które
są
finansowane w całości z budżetu, analogicznie do wydatków na inwestycje
jednostek budżetowych). Z budżetu są w związku z tym wypłacane dotacje dla
zakładów,
których
dochody
(przychody)
nie
wystarczają
na
pokrycie
ponoszonych przez nie wydatków (kosztów); z drugiej zaś strony do budżetu są
odprowadzane ewentualne nadwyżki dochodów (przychodów) nad wydatkami
(kosztami) zakładów budżetowych - jeżeli te dochody są wyższe od wydatków,
co zresztą dość rzadko występuje (przynajmniej, gdy zakłady te ograniczają się
do działalności o charakterze użyteczności publicznej). Gospodarkę finansową
jednostek i zakładów budżetowych opiera się czasem na specjalnych zasadach,
dostosowanych do przedmiotu i charakteru ich działalności, które umożliwiają
ponoszenie nie których wydatków (zwłaszcza inwestycyjnych) tych jednostek z
funduszów
tworzonych
w
tym
celu
w
ramach
gospodarki
finansowej
poszczególnych jednostek. Fundusze te są w każdym razie ściśle powiązane z
budżetowym
finansowaniem
działalności
poszczególnych
jednostek.
We
wszystkich jednostkach budżetowych jest ponadto możliwe finansowe lub
organizacyjne wyodrębnienie wydatków i dochodów związanych z niektórymi
rodzajami działalności prowadzonej ubocznie przez te jednostki odpłatnie, obok
prowadzonej przez nie nieodpłatnie działalności podstawowej. Odnosi się to do
działalności
określonych
o
charakterze
potrzeb
użyteczności
społeczności
jednostek budżetowych, a więc
publicznej,
korzystających
z
służącej
usług
zaspokojeniu
poszczególnych
przy ścisłej funkcjonalnej zależności tej
działalności od działalności podstawowej poszczególnych jednostek (mogą to być
stołówki dla pracowników zatrudnionych w jednostkach budżetowych, warsztaty
szkolne w szkołach zawodowych itp.).
Środki specjalne
Przy wyłącznie finansowym wyodrębnieniu działalności prowadzonej przez
jednostki budżetowe odpłatnie, łączy się odnośne dochody i wydatki tych
jednostek w formie tzw. środków specjalnych, natomiast przy organizacyjnym
i finansowym wyodrębnieniu działalności prowadzonej odpłatnie przez jednostki
budżetowe tworzy się ich tzw. gospodarstwa pomocnicze. W obu tych
przypadkach występuje finansowanie całości lub znacznej części wydatków
(kosztów) działalności prowadzonej ubocznie przez jednostki budżetowe z
dochodów (przychodów) związanych z tą działalnością. O ile więc dochody i
wydatki związane z działalnością podstawową jednostek budżetowych wchodzą w
całości do dochodów i wydatków budżetowych, to dochody związane z
działalnością
prowadzoną
gospodarstw
pomocniczych
przez
są
nie
w
formie
bezpośrednio
środków
specjalnych
wykorzystywane
na
lub
pokrycie
ponoszonych wydatków tej działalności, która w wyjątkowych przypadkach może
być dofinansowana z budżetu w wysokości różnicy między wydatkami a
dochodami, W przypadku odwrotnym, tzn. gdy dochody są wyższe od wydatków
związanych z działalnością prowadzoną w formie środków specjalnych lub
gospodarstw
pomocniczych,
różnica
między
dochodami
a
wydatkami
poszczególnych jednostek podlega w całości lub w części wpłacie do budżetu.
Cechą charakterystyczną środków specjalnych jest jednokanałowość ich
powiązań z budżetem z tytułu niewystarczalności lub, rzadziej, nadwyżki
uzyskiwanych
dochodów
„macierzystej"
jednostki
(przychodów),
budżetowej.
dokonywanych
Natomiast
przy
cechą
pośrednictwie
charakterystyczną
gospodarstw pomocniczych jest wielokanałowość ich powiązań z budżetem, tzn.
przy równoczesnym występowaniu dotacji z budżetu z tytułu niewystarczalności
dochodów (przychodów) oraz wpłat do budżetu z tytułu nadwyżki dochodów
(przychodów) poszczególnych gospodarstw; w niektórych przypadkach może
nawet znajdować zastosowanie podatkowa forma tych wpłat. Ta swoistość
powiązań gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych z budżetem
państwa
wiąże
się
z
wyposażeniem
tych
gospodarstw,
podobnie
do
przedsiębiorstw państwowych, w fundusze własne, z tą jednak różnicą, że
fundusze gospodarstw pomocniczych nie mogą być tak wyraźnie wyodrębnione z
budżetu państwa - ze względu na charakter i zasięg prowadzonej przez te
gospodarstwa działalności - jak fundusze przedsiębiorstw podporządkowanych
regułom „gry rynkowej". Z pewnym uproszczeniem można uznać powyższe
zasady finansowania działalności prowadzonej w formie środków specjalnych za
zbliżone do zasad finansowania działalności zakładów budżetowych, a zasady
finansowania działalności gospodarstw pomocniczych - do zasad finansowania
działalności przedsiębiorstw państwowych (chociaż - nie tyle przedsiębiorstw
skomercjalizowanych,
co
przedsiębiorstw
użyteczności
publicznej).
Zasady
finansowania gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych są oczywiście
bardziej uproszczone niż zasady finansowania przedsiębiorstw ze względu na
ograniczone
rozmiary
działalności prowadzonej
w
ramach
poszczególnych
gospodarstw i z możliwym zarazem zróżnicowaniem tych zasad w zależności od
przedmiotu i rodzaju prowadzonej przez nie działalności.
Fundusze celowe
Pomimo generalnej zasady jedności budżetu państwa, nakazującej gromadzić
całość dochodów i wydatków skarbu państwa w ramach jednego planu
finansowego, w jednej centralnej puli środków - w praktyce istnieją od niej
odstępstwa.
Zobrazowaniem
tego
jest
dopuszczenie
w
polskim
prawie
budżetowym istnienia wydzielonych funduszy celowych /pozabudżetowych/,
w których gromadzone są
z niektórych tytułów środki mające od początku
jednoznaczne przeznaczenie.
Źródłem zasilania funduszy celowych są dochody typu budżetowego, takie
jak: podatki i opłaty publiczne oraz przychody ze sprzedaży (częściej usług
aniżeli dóbr). Ponadto w przepisach prawnych regulujących sprawy dochodów
omawianych funduszów bardzo często przewiduje się możliwość ich zasilania
dobrowolnymi
wpłatami
ludności
i
jednostek
prowadzących
działalność
zarobkową.
Fundusze celowe są tworzone dla finansowania takich zadań należących do
organów publicznych (państwowych oraz samorządowych), które mogłyby być
finansowane z budżetu, lecz z pewnych względów uznano, że dla ich realizacji
należy stworzyć możliwości finansowania funduszowego. Zadania te mogą być
związane z działalnością usługową lub z wytwarzaniem dóbr, przy czym
najczęściej dotyczą one działalności infrastrukturalnej o charakterze technicznym
lub społecznym. Z funduszów celowych finansowana jest działalność bieżąca lub
inwestycyjna,
inwestycyjnej.
najbardziej
Fundusze
odpowiadają
celowe
one
jednak
charakteryzuje
specyfice
celowe
działalności
przeznaczenie
gromadzonych w nich dochodów. Oznacza to, że w przepisach prawnych
stanowiących o utworzeniu danego funduszu wskazuje się zadanie lub zespół
zadań, na realizację których może być on wykorzystywany, Różni to gospodarkę
funduszową od gospodarki budżetowej, z którą związana jest zasada jedności
materialnej. Prawne ustalenie dochodów powiązanych z określonymi celami
stwarza granice działalności prowadzonej przez dysponenta funduszu, przy czym
zakres zadań powinien być uzależniony od wysokości zgromadzonych dochodów.
Mechanizm ten może pobudzać organy dysponujące funduszami celowymi do
maksymalizowania dochodów lub częściej do oszczędnego ich wykorzystywania.
Powiązanie określonych dochodów z ustalonym celem stwarza możliwości
zagwarantowania stałych dochodów na jego realizację, co nie jest możliwe w
budżecie, zarówno ze względu na respektowanie zasady jedności materialnej, jak
i zasady jednoroczności. Powiązanie dochodów z wydatkami ułatwia ponadto
uzyskanie
dobrowolnych
wpłat
od
jednostek
gospodarczych
i
ludności,
szczególnie w sytuacji, gdy służą one ważnym - w opinii społeczeństwa - celom
publicznym (np. ochrona zdrowia, oświata, kultura, ochrona środowiska).
Gospodarka funduszowa jest uznawana często jako bardziej elastyczna od
budżetowej. Wiąże się to z możliwością wykorzystywania w latach następnych
środków funduszu nie wydanych w roku ich nagromadzenia - aż do chwili
likwidacji funduszu. Jest to szczególnie ważne w prowadzeniu działalności
inwestycyjnej, której proces nie zawsze kończy się w ciągu jednego roku. Toteż
najchętniej odstępuje się w tym zakresie od finansowania budżetowego i
preferuje
finansowanie
funduszowe.
Elastyczność
gospodarki
funduszowej
przejawia się także i w tym, że na ogół bez większych przeszkód prawnych
można
zmieniać
plany
funduszów,
szczególnie
w
przypadku
uzyskania
dodatkowych dochodów, co nie jest łatwe w odniesieniu do planów budżetowych,
których zmiany obwarowane są rygorystycznymi przepisami prawnymi.
Finansowanie inwestycji jednostek działających w sferze budżetowej
Można dokonać klasyfikacji inwestycji finansowanych z funduszów
publicznych, wyróżniając wśród nich:
 inwestycje infrastrukturalne,
 inwestycje strukturalne,
 inwestycje produkcyjne.
Inwestycje infrastrukturalne są to takie inwestycje, w wyniku których
powstają
urządzenia
infrastruktury
i
obiekty
społecznej.
infrastruktury
Infrastruktura
techniczno-produkcyjnej
techniczno-produkcyjna
i
obejmuje
między innymi sieć dróg, porty morskie i lotnicze, łączność i telekomunikację,
energetykę, obiekty i urządzenia gospodarki wodno-ściekowej, Infrastruktura
społeczna obejmuje sieć szkół oraz urządzeń i obiektów oświatowych. sieć
szpitali oraz urządzeń i obiektów opieki zdrowotnej, sieć urządzeń i obiektów
upowszechniania kultury, sieć urządzeń i obiektów służących zapewnieniu
bezpieczeństwa publicznego itp.
Inwestycje strukturalne są to takie inwestycje, w wyniku których
następuje przebudowa struktury gospodarki kraju, czyli tzw. restrukturyzacja. Za
pomocą inwestycji strukturalnych pragnie się dokonać modernizacji gospodarki
po to. aby nowy aparat wytwórczy umożliwił zwiększanie wydajności pracy i
podniesienie
efektywności
gospodarowania,
zapewniając
tym
samym
długookresową tendencję wzrostu produktu krajowego brutto. Inwestycje
produkcyjne oznaczają tworzenie nowych obiektów i urządzeń gospodarczych głównie w sektorze przedsiębiorstw zarobkowych.
Finansowanie
inwestycji
infrastrukturalnych
z
funduszów
publicznych
(budżetu państwowego i budżetów samorządowych ) uznaje się za właściwe i
uzasadnione. Natomiast finansowanie inwestycji strukturalnych z funduszów
publicznych jest już dyskusyjne, a restrukturyzację dokonywaną metodą
bezzwrotnego finansowania inwestycji bezpośrednich dosyć powszechnie uważa
się za nieefektywną.
Zdecydowanie
publicznych
negatywnie
inwestycji
trzeba
ocenić
produkcyjnych.
finansowanie
Jednakże
z
funduszów
niezależnie
od
przedstawionych tutaj argumentów zarówno w budżetach państwowych, jak i
budżetach lokalnych wszystkich państw współczesnych znajdują się wydatki na
cele finansowania rozwoju społeczno-gospodarczego. Wydatki te przeznaczane
są głównie na cele finansowania inwestycji infrastrukturalnych, chociaż w
niewielkich
przynajmniej
rozmiarach
występują
także
wydatki
na
cele
finansowania inwestycji strukturalnych i inwestycji produkcyjnych.
8. SKARB PAŃSTWA
Skarb Państwa - zarys historyczny
Instytucja Skarbu Państwa ma długą historię i ściśle łączy się z pojęciem i
formami własności publicznej bowiem właśnie w ślad za powstaniem własności
publicznej powołano instytucję Skarbu Państwa. Historycznie -
powstanie
Skarbu Państwa wywodzi się z oddzielenia majątku publicznego od majątku
panującego. Pierwsze zjawisko o takim charakterze miało miejsce w starożytnym
Rzymie. Tam możemy znaleźć najszerzej rozwinięte instytucje skarbowe i
prawno - finansowe. Jednak zalążek przyszłej własności publicznej datuje się już
w starożytności, wraz z rozwojem pierwszych tworów państwa niewolniczego.
Osiedlenie się plemion koczowniczych, zapoczątkowanie przez nie gospodarki
rolnej doprowadziło do zorganizowania wspólnot rodowych i terytorialnych, a ich
rozwój wykształcił organizacje państwowe, co zbiegło się z powstaniem własności
prywatnej i monarszej. Najwcześniej miało to miejsce w Egipcie, gdzie, biorąc
pod uwagę zasięg działalności monarszej i jej przeznaczenie, można przyjąć
własność panującego za własność publiczną. Bliższym nam przykładem jest
gospodarka grecka w okresie drugiej połowy VI wieku, w której na skutek
rozkwitu handlu morskiego i wzrostu potęgi Aten, rozszerzył się zasięg
działalności gospodarczej państwa. Powstały skarbce na rzecz których wpływały
opłaty od państw sprzymierzonych, czynsze dzierżawne i podatki. Pokrywano z
nich wydatki na płace urzędników, datki, wydatki na uroczystości kultowe, cele
wojskowe
i
budowle
publiczne.
Gospodarka
finansowa
państwa
zaczęła
przybierać formę wyodrębnionego skarbu.
W Polsce instytucja Skarbu Państwa powstała stosunkowo wcześnie. Już na
początku
XVI wieku nastąpiło wydzielenie z dochodów panującego pewnych
dochodów publicznych, zaś w 1563 r. utworzono stały Skarb Publiczny,
przyznając mu część dochodów królewskich z dóbr ziemskich, górniczych i ceł1.
Przybliżenie pojęcia Skarbu Państwa
W trakcie rozważań o Skarbie Państwa nasuwa się niewątpliwie pytanie - czy
Skarb Państwa jest typową instytucją finansową?
Spróbujmy zatem określić czym jest instytucja finansowa w ścisłym tego
słowa znaczeniu. Jak podają B. Pietrzak i Z. Polański w książce System finansowy
w Polsce lata 90-te:
„Za
instytucje
finansowe
uważa
się
podmioty
ekonomiczne,
które
charakteryzują się tym, że:

głównym
podstawowym
przedmiotem
źródłem
ich
dochodów)
działalności
jest
(a
tym
utrzymywanie
samym
ich
instrumentów
finansowych i dokonywanie nimi transakcji finansowych,

w
efekcie
instrumenty
finansowe
są
zazwyczaj
dominującym
składnikiem ich majątku (aktywów)”.
Odpowiedź na postawione wcześniej pytanie brzmi więc: „nie”. W związku z
powyższym nie można bowiem uznać Skarbu Państwa za typową instytucję
finansową, chociaż jest on potocznie traktowany jako właśnie taka instytucja
(budżet państwa nie jest również instytucją finansową w przedstawionym
znaczeniu). Główną funkcją Skarbu Państwa nie jest bowiem ani obrót
instrumentami finansowymi, ani ich utrzymywanie w celu uzyskania dochodów.
1
Encyklopedia podręczna Prawo na co dzień, Wiedza Powszechna, Warszawa 1974, s. 319 – 320;
materiały własne autora;
Skarb Państwa (budżet również) określa się zatem jako jednostkę wspomagającą
funkcjonowanie instytucji finansowych oraz rynków finansowych2.
W rozważaniach dotyczących Skarbu Państwa może również pojawić się
następująca kwestia: czy pojęcia Skarbu Państwa i budżetu państwa oznaczają
to samo, ponieważ w praktyce (i w potocznym znaczeniu) często używa się ich
zamiennie? Otóż nie są to pojęcia tożsame – budżet i Skarb Państwa spełniają w
gospodarce różniące się zasadniczo funkcje i mają zupełnie inne przeznaczenie.
Określenie definicji budżetu i jego funkcji wykracza poza przedmiot niniejszego
referatu, zatem spróbujmy określić istotę Skarbu Państwa.
Pojęcia Skarbu Państwa można używać w następujących znaczeniach:

podmiotowym,

przedmiotowym,

instytucjonalnym.
Ujęcie podmiotowe odnosi się do państwa jako właściciela majątku.
Znaczenie
przedmiotowe
obejmuje
majątek
państwa
wraz
z
jego
zobowiązaniami i należnościami. Ujęcie instytucjonalne oznacza odrębny urząd
państwowy (np. Ministerstwo Skarbu) zajmujący się sprawami majątkowymi
państwa3.
Cele i zadania
We współczesnej gospodarce ogromnie wzrósł zakres działalności Skarbu
Państwa i jest to wynik rozszerzenia się zakresu gospodarki publicznej, a także
powiązań i wpływu Skarbu Państwa na gospodarkę prywatną.
We współczesnych gospodarkach Skarb Państwa pełni z reguły, niezależnie od
przyjętych rozwiązań szczegółowych, następujące funkcje:
2

kasjera,

bankiera,

inwestora,

poręczyciela,

majątkową.
B. Pietrzak, Z. Polański, System finansowy w Polsce lata 90-te, PWN, Warszawa 1997, s. 16 – 20;
G. Krasowska – Walczak, Finanse publiczne, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań
1996, s. 99 – 103;
3
Skarb Państwa występując w roli kasjera ma za zadanie inkasowanie i
wypłacanie środków pieniężnych podczas wykonywania operacji finansowych
oraz czuwanie nad prawidłowością wykorzystywania tych środków zgodnie z
potrzebami dotyczącymi regulowania zobowiązań państwa. Funkcja ta nie
oznacza istnienia odrębnej „kasy” Skarbu Państwa, chodzi tu bowiem o obsługę
budżetu państwa zwłaszcza przez Ministerstwo Skarbu (w Polsce funkcję tę pełni
głównie minister finansów). Funkcja kasjera nie ogranicza się wyłącznie do
kasowej obsługi budżetu państwa (w Polsce obsługę kasową budżetu sprawują
obecnie banki). Skarb Państwa wykonując funkcje kasjera budżetowego ma
przede
wszystkim
finansowej.
za
Chodzi
tu
zadanie
o
zapewnienie
dostosowanie
w
państwu
czasie
bieżącej
wysokości
płynności
dochodów
budżetowych do planowanej kwoty wydatków. W tym celu wykorzystuje się
między innymi krótkoterminowe pożyczki zaciągane w formie emisji papierów
wartościowych.
Skarb Państwa traktowany jest jako bankier z kilku powodów. Po pierwsze,
środki pieniężne
deponowane
na rachunkach Skarbu Państwa (nadwyżki
dochodów budżetowych ponad planowane wydatki) mogą być lokowane na rynku
kapitałowo – pieniężnym lub przeznaczane na dofinansowanie działalności
uznanej za priorytetową w państwie, a nie znajdującej pokrycia w planowanych
dochodach budżetowych. Z nadwyżkowych środków pieniężnych mogą być także
udzielane krótkoterminowe pożyczki przedsiębiorstwom, którym państwo pragnie
zapewnić rozwój. W przedstawionych sytuacjach Skarb Państwa wykonuje
działania upodabniające go do banku komercyjnego. Po drugie, Skarb Państwa
może zachowywać się w sposób zbliżony do banku centralnego. Typowym
przykładem takiej działalności jest emisja drobnych znaków pieniężnych (bilonu)
z myślą o pokryciu nimi części deficytu budżetowego. Inny przykład to
interwencje na rynku pieniężnym, polegające na zakupie lub sprzedaży papierów
wartościowych, nabywania udziałów w bankach i ich kontroli (w przypadku
przewagi kapitału) itp.
W funkcji inwestora Skarb Państwa dostarcza kapitału, gdy rynek pieniężno –
kapitałowy oferuje go na mniej korzystnych warunkach. Alokacja środków
pieniężnych przez Skarb Państwa przesądza zatem o strukturze wytwarzania,
podziału i konsumpcji w gospodarce. Skarb Państwa decyduje samodzielnie o
podjęciu określonej inwestycji, finansuje ją, zleca jej wykonanie, odbiera i
przekazuje do użytkowania.
Ponieważ
Skarb
Państwa
dysponuje
wyodrębnionym
majątkiem
może
występować jako podmiot poręczający w sferze różnych operacji finansowych
dokonywanych bez jego udziału. Działalność ta nie pociąga za sobą przepływu
środków pieniężnych, chyba że pożyczkobiorca nie wywiązuje się ze swoich
zobowiązań.
Prawa majątkowe Skarbu Państwa są różne w różnych państwach. Należy
podkreślić, iż uznawanie Skarbu Państwa za uosobienie majątku państwowego
(tak jak to się często w Polsce dzieje) jest dużym uproszczeniem. Skarb Państwa
jest bowiem z reguły jednym z zarządców majątku państwowego, a interesy
finansowe państwa realizuje i zabezpiecza wiele innych instytucji finansowych. W
Polsce Skarb Państwa nie odpowiada za zobowiązania innych państwowych osób
prawnych, a one z kolei nie odpowiadają za zobowiązania Skarbu Państwa4.
Instytucja Skarbu Państwa na gruncie polskiego prawa
Ustawą z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Urzędzie Ministra Skarbu Państwa (Dz.U.
96.106.493) Skarb Państwa został w Polsce zinstytucjonalizowany. Utworzone
zostało w związku z tym Ministerstwo Skarbu Państwa na czele z ministrem
skarbu państwa oraz Agencja Prywatyzacji. Skarb Państwa w Polsce jest
reprezentowany właśnie przez ministra skarbu państwa.
Do zadań ministra skarbu państwa należy: inicjowanie polityki w zakresie
gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych, w
tym prywatyzacji tego mienia, ochrona interesów Skarbu Państwa, jak również
realizacja oraz zapewnienie koordynacji powyższych działań. Minister skarbu ma
również prawo inicjować politykę w zakresie przekształceń własnościowych
mienia komunalnego.
Szczegółowe zadania ministra skarbu państwa są następujące:
- przygotowanie i przedkładanie Radzie Ministrów oraz (z jej upoważnienia)
Sejmowi corocznych sprawozdań o stanie mienia Skarbu Państwa oraz o
ekonomicznych, finansowych i społecznych skutkach prywatyzacji,
4
G. Krasowska – Walczak, Finanse publiczne, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań
1996, s. 100 – 101;
- przygotowanie i przedkładanie Radzie Ministrów projektów rocznych kierunków
prywatyzacji i programów prywatyzacji majątku państwowego oraz corocznych
sprawozdań z realizacji kierunków prywatyzacji,
- prowadzenie zbiorczej ewidencji majątku Skarbu Państwa,
-
prowadzenie ewidencji podmiotów, w szczególności państwowych jednostek
organizacyjnych,
którym
przysługuje
prawo
wykonywania
uprawnień
wynikających z praw majątkowych Skarbu Państwa lub do działania w jego
imieniu,
-
wykonywanie uprawnień wynikających z praw majątkowych Skarbu Państwa,
-
składanie w imieniu Skarbu Państwa oświadczenia woli o utworzeniu spółki
prawa handlowego lub przystąpieniu do takiej spółki oraz utworzeniu fundacji
bądź innej osoby prawnej, przewidzianej przepisami prawa,
-
sprawowanie
kontroli
wykonywania
uprawnień
wynikających
z
praw
majątkowych Skarbu Państwa przez państwowe jednostki organizacyjne.
W kompetencji ministra skarbu państwa jest ponadto:
-
tworzenie, likwidacja, łączenie, dzielenie i przekształcanie państwowych osób
prawnych,
-
powoływanie i odwoływanie organów państwowych osób prawnych,
-
zgłaszanie
sprzeciwów
wobec
czynności
prawnych
państwowych
osób
prawnych, w tym również banków i zakładów ubezpieczeń, w zakresie
rozporządzania składnikami majątku trwałego w rozumieniu przepisów o
rachunkowości oraz nieodpłatnego oddania tych składników do korzystania
innym podmiotom na podstawie umów prawa cywilnego.
Skarbowi Państwa przysługuje własność i inne prawa majątkowe, stanowiące
mienie państwowe z wyłączeniem uprawnień w tym zakresie zastrzeżonych na
rzecz innych organów państwowych. Jeżeli z odrębnych przepisów nie wynika,
jakiej państwowej osobie prawnej przysługują prawa majątkowe do określonego
mienia państwowego, to prawa te przysługują Skarbowi Państwa5.
Organizacja
Ministerstwa
Skarbu
Państwa
została
określona
w
Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 października 1996 r. w sprawie nadania
statutu Ministerstwu Skarbu Państwa (Dz.U. 96.116.554).
5
Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi
Państwa (Dz.U. 97.141.943);
Minister skarbu państwa sprawuje również nadzór nad Agencją Prywatyzacji,
która jako państwowa osoba prawna dokonuje (w imieniu Skarbu Państwa)
prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w trybie i na zasadach określonych w
przepisach o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych.
W świetle przepisów kodeksu cywilnego Skarb Państwa jest osobą prawną,
jest on w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem
dotyczą mienia państwowego nie należącego do
praw i obowiązków, które
innych państwowych osób
prawnych.
Jednak Skarb Państwa to szczególna osoba prawna. Pojęciem Skarbu
Państwa posługujemy się wówczas, gdy państwo występuje nie jako suweren,
wyposażony w uprawnienia władcze wobec wszystkich innych podmiotów, lecz
jako partner w stosunkach majątkowych z innymi równoprawnymi partnerami. W
tej roli państwo to nie władza, to nie urzędnik, prokurator, policjant, ale np.
właściciel, najemca sprzedawca. Skarb Państwa to państwo na płaszczyźnie
prawa cywilnego, gdzie króluje wszechwładna zasada prawnej równorzędności
stron.
Majątek Skarbu Państwa jest olbrzymi, dlatego Skarb Państwa nie może być
porównywany z żadną inną osobą prawną. Należy do niego w zasadzie całe
mienie administracji państwowej, wojska, policji, szkolnictwa, służby zdrowia
itd6.
6
W. Siuda, Elementy prawa dla ekonomistów, Scriptum, Poznań 1994, s.168 – 169; Ustawa z dnia 23
kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 95.141.692);