plik pdf do pobrania

Transkrypt

PRZEGL¥D
USTAWODAWSTWA
GOSPODARCZEGO
Rok LXVII
Nr 8
4 (794)
(790)
Warszawa
2014
Warszawa Kwiecieñ
Sierpieñ 2014
Nr indeksu 371319
w numerze m.in.
Dopuszczalnoœæ prawna wypowiedzenia umowy sprzeda¿y
energii cieplnej przez przedsiêbiorstwo energetyczne
Samorz¹d terytorialny — wybrane aspekty
socjologiczno-ustrojowe
Odpowiedzialnoœæ cz³onków zarz¹du sp. z o.o. bêd¹cej
komplementariuszem S.K.A. za zobowi¹zania spó³ki z o.o.
S.K.A w œwietle art. 299 Kodeksu spó³ek handlowych
Prywatyzacja we Francji — przegl¹d i analiza
francuskiego ustawodawstwa
www.pug.pl
POLSKIE
WYDAWNICTWO
EKONOMICZNE
PL ISSN 0137-5490
PRZEGLA˛D
USTAWODAWSTWA
GOSPODARCZEGO
NR 8
SIERPIEŃ
PL ISSN 0137-5490
TREŚĆ NUMERU
ARTYKUŁY
MIESIE˛CZNIK
Redaktor naczelny:
Prof. UŁ dr hab. Kazimierz Strzyczkowski
(Uniwersytet Łódzki)
Sekretarz redakcji: Mariusz Gorzka
Rada naukowa:
Prof. dr hab. Jan Błeszyński (Uniwersytet Warszawski)
Prof. dr nauk prawnych Oleg Gorodow (Państwowy
Uniwersytet w Sankt Petersburgu, Rosja)
Prof. Heibert Hirte (Uniwersytet w Hamburgu, Niemcy)
Dr hab. Robert Jastrze˛bski (Uniwersytet Warszawski)
Prof. dr hab. Peter-Christian Müller-Graff (Uniwersytet
w Heidelbergu, Niemcy)
Doc. Oleg P. Lichichan (Dyrektor Instytutu Prawa
Państwowego Uniwersytetu w Irkucku, Rosja)
Prof. dr hab. Karol Sobczak (Szkoła Główna Handlowa)
Prof. dr hab. Elżbieta Skowrońska-Bocian (Uniwersytet
Warszawski)
Dr hab. Marek Szydło (Uniwersytet Wrocławski)
Prof. Ruth Taplin (University of Leicester, Wielka
Brytania)
Dr Ryszard Tupin (Uniwersytet Warszawski)
Adres Redakcji
00-099 Warszawa, ul. Canaletta 4
tel. (22) 827 80 01; fax (22) 827 55 67
E-mail: [email protected]
Wydawca
Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne SA
00-099 Warszawa 84, skr. poczt. 91
E-mail: [email protected]
WARUNKI PUBLIKACJI:
http://www.pug.pl
PRENUMERATA na 2014 r.:
,,
,,RUCH SA — infolinia 801 800 803
dla tel. komórkowych — +48 (22) 717 59 59
e-mail: [email protected]
http://www.prenumerata.ruch.com.pl
zagraniczna: +48 (22) 693 67 75
http://[email protected]
http://www.ruch.pol.pl
Garmond Press SA — Dział Prenumeraty
tel. (22) 837 30 08
http://www.garmondpress.pl/prenumerata
Kolporter SA — Departament Dystrybucji Prasy
tel. (22) 355 04 72 do 75
http://www.kolporter.com.pl
GLM Sp. z o.o. — Dział Dystrybucji Prasy
tel. (22) 649 41 61
e-mail: [email protected]
http://www.glm.pl
As Press — tel. (22) 750 84 29, (22) 750 84 30
Poczta Polska SA — infolinia 801 333 444
http://www.poczta-polska.pl/prenumerata
Sigma-Not — Zakład Kolportażu
tel. (22) 840 30 86
e-mail: bok – [email protected]
Terminy prenumeraty:
• do 30 listopada dla prenumeraty realizowanej
od 1 stycznia naste˛pnego roku;
• do końca lutego dla prenumeraty realizowanej
od II kwartału bieża˛cego roku;
• do końca maja dla prenumeraty realizowanej
od III kwartału bieża˛cego roku;
• do końca sierpnia dla prenumeraty realizowanej
od IV kwartału bieża˛cego roku.
Cena prenumeraty:
Roczna — 624,00 zł Półroczna — 312,00 zł
Prenumerata u Wydawcy:
Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne SA
00-099 Warszawa, ul. Canaletta 4
[email protected]
Prenumerata roczna — 20% rabatu: 499,21 zł
Prenumerata półroczna — 10% rabatu: 280,79 zł
Nakład: 850 egzemplarzy
Cena 1 egz. — 52,00 zł (w tym 5% VAT)
Skład i łamanie:
Zdzisław Wasilewski, Warszawa, ul. Resorowa 28, tel. 605 105 574
Druk:
Grafland Andrzej Chmielewski, Warszawa, ul. Olesińska 6/20,
tel. 503 079 488
Marlena Jankowska, Uniwersytet Śla˛ski
Mirosław Pawełczyk, Uniwersytet Śla˛ski
Dopuszczalność prawna wypowiedzenia umowy
sprzedaży energii cieplnej przez przedsie˛biorstwo
energetyczne
Legal admissibility to terminate the agreement on sale
of thermal energy by an energy company
2
Roman Stec, Uniwersytet Przyrodniczo-Humanistyczny w Siedlcach
Samorza˛d terytorialny — wybrane aspekty
socjologiczno-ustrojowe
Local government — some aspects of sociological and
constitutional system
11
Jakub Głowacz, Uniwersytet Łódzki
Mateusz Sobczuk, aplikant radcowski
Odpowiedzialność członków zarza˛du sp. z o.o.
be˛da˛cej komplementariuszem S.K.A. za
zobowia˛zania spółki z o.o. S.K.A w świetle art. 299
Kodeksu spółek handlowych
The liability of management board members in a limited
liability company which is a general partner of limited
joint-stock partnership for obligations of limited joint-stock partnership with limited liability company as
a general partner under article 299 of the Polish Code
of Commercial Companies
18
KONSULTACJE
Alina Sperka-Cieciura, Uniwersytet Łódzki
Prywatyzacja we Francji — przegla˛d i analiza
Privatization in France — the review and the analysis of
the French legislation
25
Szanowni Czytelnicy i Autorzy
Archiwalne artykuły z 2013 r. już doste˛pne na stronie internetowej naszego pisma.
Co miesia˛c wraz z nowym numerem PUG-u kolejny numer archiwalny:
http://www.pug.pl/archiwum
W najbliższych numerach:
•
•
Bazylea III — nowe standardy adekwatności kapitałowej
i płynności banków
Zarza˛dzanie spółka˛ komandytowo-akcyjna˛ w Polsce
i w Niemczech
,,Przegla˛d Ustawodawstwa Gospodarczego’’
jest czasopismem naukowym punktowanym przez
Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego (7 punktów)
Dopuszczalność prawna wypowiedzenia umowy
sprzedaży energii cieplnej
przez przedsie˛biorstwo energetyczne
Legal admissibility to terminate the agreement on sale
of thermal energy by an energy company
dr Marlena Jankowska, dr Mirosław Pawełczyk
Streszczenie
W niniejszej publikacji podejmuje sie˛ temat wypowiadania umów sprzedaży energii cieplnej przez przedsie˛biorstwo energetyczne.
Kwestia ta nie była przedmiotem regulacji w ustawie Prawo energetyczne, w zwia˛zku z czym pojawiaja˛ sie˛ wa˛tpliwości w zakresie pozycji
prawnej przedsie˛biorstwa energetycznego. W praktyce pojawia sie˛ wiele sytuacji, w których przedsie˛biorstwo energetyczne może być
zainteresowane wypowiedzeniem umowy, lecz nie jest to pewne, czy ma do tego prawo. Zagadnienie to staje sie˛ szczególnie ważne, gdy
zważymy na to, że energia stanowi jedno z najważniejszych dóbr o charakterze cywilizacyjnym. Publikacja ta ukazuje w nieco szerszym
świetle zobowia˛zania przedsie˛biorstwa energetycznego w tym zakresie.
Słowa kluczowe:
Słowa kluczowe:
umowa sprzedaży energii, wypowiedzenie umowy sprzedaży energii, energia cieplna, przedsie˛biorstwo energetyczne, prawo energetyczne.
Summary
This paper discusses the issue of termination of agreement on sale of thermal energy by an energy company. This aspect of the agreement
was not regulated in details by the Energy Law Act and therefore brings doubts as far as the legal position of the energy company is
concerned. There may occur many situations, in which an energy company is interested in termination the agreement, but it is still unsure
whether the energy company is allowed to do so, regarding at least the nature of energy, which happens to be one of most important goods of
the civilisation. This paper aims to shed a light on obligations of the energy company in that matter.
Key words:
agreement on sale of thermal energy, termination of the agreement on sale of thermal energy, thermal energy, energy company, energy law.
1. Wprowadzenie
Możliwość prawna wypowiadania umowy sprzedaży
energii cieplnej stanowi zagadnienie budza˛ce zarówno
w teorii, jak i praktyce stosowania prawa energetycznego
sporo wa˛tpliwości. Umowa sprzedaży ciepła stanowi umowe˛
prawa cywilnego, która tylko cze˛ściowo uregulowana została
przepisami prawa energetycznego. Przepisy u.p.e. nie zawieraja˛ jednak szczególnych regulacji w aspekcie wypowiadania tychże umów1. W zwia˛zku z powyższym nasuwać sie˛
może wniosek, że zastosowanie powinny mieć przepisy
prawa cywilnego, a konkretnie zasada swobody umów
(art. 3531 Kc)2. Maja˛c jednak na uwadze to, że energia stała
sie˛ dobrem cywilizacyjnym, zarówno literatura, jak i orzecznictwo nie rozpisuje˛ sie˛ obszerne w zakresie wypowiadania
umów sprzedaży energii przez monopoliste˛ energetycznego.
Przyczyny leża˛ce u podstaw decyzji o wypowiedzeniu
umowy odbiory moga˛ być bardzo różne. Che˛ć wypowiedzenia umowy przez przedsie˛biorstwo energetyczne może
wynikać z przyczyn leża˛cych po stronie odbiorcy (nienależyte wykonanie lub niewykonanie zobowia˛zania przez
dłużnika), jak też z przyczyn zewne˛trznych (np. planów
biznesowych spółki, likwidacji kotłów ciepłowni). Zastana2
wia wie˛c, czy przedsie˛biorstwo energetyczne może co do
zasady wypowiedzieć umowe˛ odbiorcom, czy też może
wprawdzie wypowiedzieć umowe˛, lecz tylko w ściśle
określonych przypadkach.
W świetle powyższego w praktyce pojawiły sie˛ wie˛c trzy
koncepcje, które sa˛ rozpatrywane niezależnie od charakteru
odbiorcy (co do zasady nie ma znaczenia, czy strona˛
umowy jest konsument, przedsie˛biorca czy wspólnota mieszkaniowa). Zgodnie z pierwsza˛ wypowiedzenie umowy
jest możliwe tylko w sytuacjach uzasadnionych realiami
technicznymi i ekonomicznymi. Na podstawie drugiej koncepcji uważa sie˛, że przedsie˛biorca może wypowiedzieć
umowe˛ w przypadkach, w których może wstrzymać dostarczanie energii. W oparciu o trzecia˛ koncepcje˛ przyjmuje
sie˛, ze można wypowiedzieć umowe˛ sprzedaży ciepła
zgodnie z o § 27 ust. 1 rozporza˛dzenia Ministra Gospodarki z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowych
warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych3 za
12 miesie˛cznym lub 24 miesie˛cznym okresem wypowiedzenia. Niniejsza publikacja ma na calu przybliżyć założenia tych koncepcji oraz pozwolić określić, czy w istocie
przedsie˛biorstwo energetyczne jest każdoczasowo uprawnione do wypowiedzenia umowy sprzedaży ciepła.
NR 8 2014 PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
DOPUSZCZALNOŚĆ PRAWNA WYPOWIEDZENIA UMOWY SPRZEDAŻY ENERGII CIEPLNEJ PRZEZ PRZEDSIE˛BIORSTWO ENERGETYCZNE
2. Dostarczanie ciepła jako usługa powszechna
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE
z dnia 13 lipca 2009 r. dotycza˛ca wspólnych zasad rynku
wewne˛trznego energii elektrycznej i uchylaja˛ca dyrektywe˛
2003/54/WE posługuje sie˛ poje˛ciami ,,usługi publicznej’’
i ,,usługi powszechnej’’ na określenie usługi dostarczania
ciepła nie definiuja˛c jednocześnie tych poje˛ć4. Poje˛cie ,,usługi
powszechnej’’ zostało ukute w odniesieniu do usług sektora
telekomunikacyjnego urzeczywistniaja˛c zasade˛, zgodnie
z która˛ każdy ma prawo do tego rodzaju usług, a rozszerzanie
obszaru świadczonych usług stanowi wyraz reprezentacji
interesów społeczeństwa. Współcześnie zauważa sie˛ nawet,
że usługi realizowane w poszczególnych sektorach maja˛ nie
tyle istotne znaczenie ekonomiczne, co cywilizacyjne (Muras,
Swora, 2010; Ka˛dzielski, Kulisiewicz, 2010, s. 12). W literaturze, wskazuja˛c na monopolistyczny charakter sektora
energetycznego, podaje sie˛, że jedna˛ z zasad monopolu na
rynku energii jest zasada usługi powszechnej. Zasada ta
wyste˛puje obok zasad cia˛głości dostaw i równoprawnego
traktowania pod wzgle˛dem taryf dla danej kategorii odbiorcy
pomimo rzeczywistych kosztów dostaw (Capello, Nijkamp,
Pepping 1999, s. 49; Gale, 2006).
Dostarczanie ciepła określane jest poje˛ciem usługi powszechnej lub poje˛ciem usługi publicznej w dyrektywie
2009/72, w której zwłaszcza w Preambule wielokrotnie
akcentuje sie˛ społeczne oczekiwania wzgle˛dem tego sektora gospodarki. W pkt 42 Preambuły wskazuje sie˛, że cały
wspólnotowy przemysł i handel, ła˛cznie z małymi i średnimi
przedsie˛biorstwami, a także wszyscy obywatele Unii korzystaja˛cy z gospodarczych przywilejów rynku wewne˛trznego
powinni także móc korzystać z wysokiego poziomu ochrony
konsumentów, a w szczególności odbiorcy be˛da˛cy gospodarstwami domowymi, a także, jeżeli państwa członkowskie
uznaja˛ to za stosowne, małe przedsie˛biorstwa powinny
również móc korzystać z gwarancji usługi publicznej,
szczególnie w odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw i uzasadnionych taryf [...] Odbiorcy ci powinni mieć doste˛p do
możliwości wyboru. W pkt 45 Preambuły nakreślono także,
że: Państwa członkowskie powinny podja˛ć niezbe˛dne środki w celu ochrony odbiorców wrażliwych w kontekście
rynku wewne˛trznego energii elektrycznej. [...] W przypadku
gdy usługa powszechna doste˛pna jest również dla małych
przedsie˛biorców, środki zapewniaja˛ce taka˛ usługe˛ powszechna˛ moga˛ różnić sie˛ od siebie w zależności od tego, czy
dotycza˛ odbiorców be˛da˛cych gospodarstwami domowymi,
czy małych przedsie˛biorstw. W pkt 52 Preambuły czytamy
także, że konsumenci powinni mieć doste˛p do jasnych
i zrozumiałych informacji na temat ich praw w odniesieniu
do sektora energetycznego. Warto także zwrócić uwage˛ na
pkt 60 Preambuły, w której przyje˛to, że jednym z głównych celów dyrektywy 2009/72 powinno być zagwarantowanie wspólnych zasad prawdziwie wewne˛trznego rynku
energii elektrycznej i szerokich dostaw energii doste˛pnej
dla każdego.
Przypomnieć należy także, że dostarczanie energii cieplnej polega na bieża˛cym i nieprzerwanym zaspokajaniu
zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług
powszechnie doste˛pnych. Mieści sie˛ wie˛c w poje˛ciu usług
PRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 8 2014
użyteczności publicznej, które w literaturze były wielokrotnie definiowane (Pia˛tek, 1981, s. 92; Szydło, 2010; Kosikowski 1992, s. 14–15; Wasilewski, 1982, s. 12)5.
3. Obowia˛zek zawarcia umowy o przyła˛czenie
do sieci, jak też o świadczenie usług przesyłania
lub umowy kompleksowej, a realia techniczne
i ekonomiczne (koncepcja I)
W świetle braku odre˛bnej regulacji w zakresie wypowiadania umów sprzedaży ciepła dopuszczalność ich wypowiadania bywa analizowana przez pryzmat obowia˛zku
zawarcia umowy o przyła˛czenie do sieci, jak i przesłanek
warunkuja˛cych zawarcie umowy o świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji ciepła lub umowy kompleksowej.
Może w istocie zdarzyć sie˛ tak, że przesłanki spełnione
w chwili zawarcia umowy odpadna˛ na skutek, np. takich
okoliczności, jak likwidacja kotła skutkuja˛ca brakiem możliwości dostarczania ciepła do wszystkich odbiorców. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.p.e. przedsie˛biorstwo energetyczne
zajmuja˛ce sie˛ przesyłaniem lub dystrybucja˛ paliw gazowych lub energii jest obowia˛zane do zawarcia umowy
o przyła˛czenie do sieci z podmiotami ubiegaja˛cymi sie˛
o przyła˛czenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania, jeżeli istnieja˛ techniczne i ekonomiczne warunki
przyła˛czenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii,
a ża˛daja˛cy zawarcia umowy spełnia warunki przyła˛czenia
do sieci i odbioru6. Jeżeli przedsie˛biorstwo energetyczne
odmówi zawarcia umowy o przyła˛czenie do sieci, jest
obowia˛zane niezwłocznie pisemnie powiadomić o odmowie jej zawarcia Prezesa Urze˛du Regulacji Energetyki
i zainteresowany podmiot, podaja˛c przyczyny odmowy
(Czarnecka, Ogłodek, 2011, s. 117)7.
Poza tym zgodnie z § 14 rozporza˛dzenia przedsie˛biorstwo ciepłownicze lub dystrybutor ciepła nie może odmówić zawarcia umów o świadczenie usług przesyłania lub
dystrybucji ciepła lub umowy kompleksowej, jeżeli spełnione sa˛ ła˛cznie naste˛puja˛ce warunki:
1) istnieja˛ techniczne możliwości przesyłania istnieja˛ca˛
siecia˛ ciepłownicza˛ zamówionej mocy cieplnej i ilości
ciepła, bez pogorszenia niezawodności i zakresu dostarczania ciepła odbiorcom eksploatuja˛cym instalacje odbiorcze przyła˛czone do tej sieci;
2) istnieja˛ układy pomiarowo-rozliczeniowe umożliwiaja˛ce określenie ilości ciepła dostarczanego ze źródła ciepła
i odbieranego z sieci ciepłowniczej;
3) jest zapewnione:
a) zabezpieczenie sieci ciepłowniczej przed pogorszeniem
parametrów i jakości nośnika ciepła w tej sieci,
b) dotrzymanie uzgodnionych standardów jakościowych
obsługi odbiorców eksploatuja˛cych instalacje odbiorcze
przyła˛czone do tej sieci;
4) świadczenie usług przesyłowych na podstawie umów,
o których mowa w § 13 ust. 2, nie be˛dzie powodowało
wzrostu opłat za dostarczanie ciepła, ponoszonych przez
innych odbiorców eksploatuja˛cych instalacje odbiorcze
przyła˛czone do tej sieci.
Na gruncie uprzednio obowia˛zuja˛cego rozporza˛dzenia
Sa˛d Antymonopolowy w wyroku z dnia 6 marca 2002 r.
3
LEGAL ADMISSIBILITY TO TERMINATE THE AGREEMENT ON SALE OF THERMAL ENERGY BY AN ENERGY COMPANY
zauważył, że orzekaja˛c zawarcie umowy o świadczenie
usług przesyłowych Prezes URE powinien ustalić, a w razie
potrzeby dopuścić na te˛ okoliczność dowód z opinii biegłego, czy zaszły przesłanki określone w § 15 rozporza˛dzenia Ministra Gospodarki z dnia 11 sierpnia 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków przyła˛czenia podmiotów do
sieci ciepłowniczych, obrotu ciepłem, świadczenia usług
przesyłowych, ruchu sieciowego i eksploatacji sieci oraz
standardów jakościowych obsługi odbiorców (DzU nr 72,
poz. 845)8, tym bardziej w razie kwestionowania przez
dostawce˛ spełnienia przez odbiorce˛ warunków technicznych i ekonomicznych przyła˛czenia lub odbioru9.
Co do zasady obowia˛zek przyła˛czenia odbiorcy powstaje
w przypadku kumulatywnego spełnienia naste˛puja˛cych
przesłanek:
a) ża˛daja˛cy zawarcia umowy ma tytuł prawny do korzystania z obiektu, do którego paliwa gazowe, energia elektryczna lub ciepło maja˛ być dostarczane;
b) istnieja˛ techniczne warunki dostarczania paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła do odbiorcy;
c) istnieja˛ ekonomiczne warunki dostarczania paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła do odbiorcy;
d) ża˛daja˛cy zawarcia umowy spełnia warunki przyła˛czenia do sieci i odbioru.
Wa˛tpliwości interpretacyjne w omawianym zakresie nasuwaja˛ sie˛ co do wykładni przesłanek b) i c), na które
przedsie˛biorstwa przesyłowe powołuja˛ sie˛ wskazuja˛c na
nieopłacalność podła˛czenia odbiorcy. Poza tym, przedsie˛biorstwa energetyczne wskazuja˛c — w trakcie wia˛zania
umowy sprzedaży ciepła — na brak warunków świadczenia usług niejednokrotnie zastanawiaja˛ sie˛ nad dopuszczalnościa˛ wypowiadania umów w oparciu o te przesłanki.
Z tego wzgle˛du warto im sie˛ bliżej przyjrzeć i ustalić, jak
one sa˛ pojmowane, zwłaszcza w orzecznictwie.
W wyroku SOKiK z dnia 18 września 2002 r. sformułowano twierdzenie, że jeżeli istnieja˛ techniczne i ekonomiczne warunki dostarczania, to odbiorca ma prawo
ża˛dać zawarcia umowy, jeżeli spełnia warunki przyła˛czenia do sieci i odbioru10. Zaznaczono przy tym, że z tej
normy wynika obowia˛zek nałożony na przedsie˛biorstwa
energetyczne badania z należyta˛ starannościa˛ przyje˛ta˛ dla
stosunków profesjonalnych istnienia warunków ekonomicznych i technicznych przyła˛czenia do sieci. W orzeczeniu
przyje˛to, że owa należyta staranność to przede wszystkim
określenie kosztów inwestycji i obliczenie okresu zwrotu
przy założeniu ekonomii skali zwia˛zanej z perspektywa˛
przyła˛czenia sie˛ innych użytkowników budowanej sieci. Sa˛d
zaprezentował aksjologiczne podejście wskazuja˛c, że stan
braku ekonomicznych warunków dostarczania może wysta˛pić jedynie w przypadkach wyja˛tkowych, a wie˛c np.
wówczas, gdy obiekt odbiorcy położony jest w znacznej
odległości od sieci lub w miejscu szczególnie trudno
doste˛pnym, powołuja˛c sie˛ w tej mierze na stanowisko
prezentowane w doktrynie prawa energetycznego.
Wypowiadanie umów sprzedaży ciepła z uwagi na brak
należytych warunków ekonomicznych nie było przedmiotem szerszej analizy w doktrynie ani w orzecznictwie.
Dlatego też uwzgle˛dnienia wymagaja˛ spostrzeżenia dotycza˛ce sposobu pojmowania przede wszystkim klauzuli
4
,,warunków ekonomicznych’’ na potrzeby przepisów wprowadzaja˛cych obowia˛zek przyła˛czenia do sieci. W wyroku
Sa˛du Antymonopolowego z dnia 23 kwietnia 2001 r.
w uzasadnieniu wyroku dokonano wykładni klauzuli generalnej ,,warunków ekonomicznych’’ jako klauzuli dotycza˛cej warunków opłacalności inwestycji, wskazuja˛c, że sa˛
one zabezpieczane zgodnie z art. 45 ust. 1 i 2 u.p.e. cenami
i stawkami opłat zawartymi w taryfie przedsie˛biorstwa
energetycznego. W ocenie sa˛du taryfa powinna zapewniać
pokrycie kosztów działalności przedsie˛biorstwa, w tym
także kosztów przyła˛czenia nowych odbiorców, których
nieruchomości zostały obje˛te miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego11. W nowszym wyroku Sa˛du
Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2006 r.
(sygn. I ACa 555/05, lex nr 279989) zauważono, że pobranie opłaty wyższej od ustalonej w taryfie nie oznacza
automatycznie pobrania kwoty odpowiadaja˛cej 100% poniesionych nakładów. Partycypacja odbiorcy w nakładach
zwia˛zanych z jego przyła˛czeniem powinna jednak zależeć
od oceny efektywności inwestycji z uwzgle˛dnieniem udziału
mocy przyła˛czeniowej tego podmiotu w stosunku do zdolności przepustowej rozbudowywanej sieci. Opłata taka nie
może być wyższa niż kwota cze˛ści nakładów przypadaja˛cych na danego odbiorce˛, wynikaja˛ca z tego udziału12.
Zauważono także, że przyła˛czanie do sieci powinno odpowiadać regule ekonomicznej opłacalności podejmowanej
inwestycji.
Temat ten był także przedmiotem bliższej analizy SN
w wyroku z dnia 10 lipca 2003 r.13, który uznał, że za
przyła˛czenie do sieci przewidziane w założeniach, o których mowa w art. 19, pobiera sie˛ opłate˛ określona˛ na
podstawie ustalonych w taryfie stawek opłat za przyła˛czenie do sieci (tzw. opłaty taryfowe). Chodzi tu o obowia˛zek
rozbudowy infrastruktury sieciowej przedsie˛biorstwa energetycznego, przy uwzgle˛dnieniu potrzeb przyła˛czenia do
tejże sieci podmiotów ubiegaja˛cych sie˛ o przyła˛czenie.
W przepisie art. 7 ust. 5 u.p.e. wskazano sposób kalkulacji
opłat za przyła˛czenie. Jeżeli rozwój infrastruktury sieciowej przedsie˛biorstwa energetycznego ma nasta˛pić w wyniku zawarcia umowy o przyła˛czenie podmiotu zainteresowanego, to istotnym elementem takiej umowy pozostaje
zagadnienie odpłatności na rzecz przedsie˛biorstwa energetycznego, które właśnie obowia˛zanie jest zapewnić realizacje˛ i finansowanie rozbudowy sieci. Za przyła˛czenie do
sieci zainteresowany be˛dzie zobowia˛zany uiścić przedsie˛biorstwu energetycznemu opłate˛ taryfowa˛ tylko wtedy,
jeżeli zostana˛ spełnione wszystkie przesłanki zaktualizowania sie˛ wynagrodzenia taryfowego, przewidziane w art. 7
ust. 4 u.p.e. De lege lata obowia˛zek zawierania umowy
o przyła˛czenie nie jest uzależniony od istnienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jednak
musza˛ istnieć odpowiednie projekty założeń do planu
zaopatrzenia w ciepło, sporza˛dzone dla obszaru gminy lub
jej cze˛ści (art. 19 u.p.e.). Zauważono także, że jeżeli taryfa
nie pokrywa kosztów działalności inwestycyjnej przedsie˛biorstwa energetycznego, wówczas przedsie˛biorstwo energetyczne powinno wysta˛pić do Prezesa URE o jej zmiane˛,
a nie przerzucać kosztów inwestycji na podmiot przyła˛czany14.
Próba powołania sie˛ na okoliczności o charakterze ekonomicznym przez przedsie˛biorstwo energetyczne celem
wypowiedzenia umowy sprzedaży ciepła spotkała sie˛
z ogólna˛ wa˛tpliwościa˛ wyrażona˛ zarówno przez Prezesa
URE, jak też sa˛du antymonopolowego, który jednak nie
rozstrzygna˛ł sprawy co do jej istoty i przekazał ja˛ Prezesowi URE do ponownego rozpatrzenia. Chodzi tu o wyrok
Sa˛du Antymonopolowego z dnia 1 marca 2000 r.15. Dotyczył on sytuacji przedsie˛biorstwa energetyki cieplnej, które
wypowiedziało umowe˛ z umownie nakreślonym trzymiesie˛cznym okresem wypowiedzenia z uwagi na ,,nierentowność dostaw ciepła na rzecz Odbiorcy’’. Prezes URE na
podstawie wówczas obowia˛zuja˛cego § 19 pkt 6 i 7 rozporza˛dzenia16 wskazał, że umowa powinna określać szczegółowe zasady wprowadzania planów ograniczeń oraz
wstrzymania dostarczania ciepła oraz określać termin ważności umowy oraz postanowienia dotycza˛ce zmiany warunków umowy i jej wypowiedzenia. W jego opinii termin
wypowiedzenia, jako dotycza˛cy przedsie˛biorstwa wytwórczego, nie powinien być krótszy niż 24 miesia˛ce (uprzednio obowia˛zuja˛cego § 37 ust. 2 pkt 1rozporza˛dzenia z dnia
17 lipca 1998 r.). Maja˛c na uwadze powyższe wzgle˛dy
Prezes URE orzekł zmiane˛ umowy w ten sposób, że nadał
stosownemu postanowieniu umowy brzmienie, w świetle
którego umowa zostaje zawarta na czas określony przy
czym każdej ze stron przysługuje prawo do jej rozwia˛zania
za 24 miesie˛cznym okresem wypowiedzenia, złożonym na
dzień 31 marca danego roku kalendarzowego. Sa˛d Antymonopolowy uchylaja˛c decyzje˛ Prezesa URE z wyja˛tkiem
postanowienia dotycza˛cego przedłużenia czasu trwania
umowy wskazał jedynie, że stosownie do art. 5 ust. 1
Prawa energetycznego [...] dostarczanie paliw i energii
odbywa sie˛ na postawie umowy. W świetle [...] ust. 2 tego
artykułu umowa powinna uwzgle˛dniać zasady określone
w ustawie i w koncepcjach oraz zawierać co najmniej
postanowienia dotycza˛ce ilości, jakości, niezawodności
i cia˛głości dostarczania i odbioru, ceny, sposobu rozliczeń,
odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków
umowy, okresu jej obowia˛zywania i warunków rozwia˛zania. [...] Zdaniem Sa˛du, od chwili wejścia w życie Prawa
energetycznego, a tym bardziej rozporza˛dzenia Ministra
Gospodarki z dnia 17 lipca 1998 r., odbiorca może domagać sie˛ od przedsie˛biorstwa energetycznego zawarcia umowy sprzedaży energii cieplnej na warunkach wskazanych
w omawianych przepisach. [...] Rozpoznaja˛c [...] mie˛dzy
stronami spór Prezes URE ograniczył sie˛ jedynie do zmiany dotychczasowej umowy w zakresie terminu jej wypowiedzenia. To cza˛stkowe rozstrzygnie˛cie jest zreszta˛ wysoce
niewystarczaja˛ce dla ustalenia warunków niezakłóconej
współpracy stron. Sa˛d nie sprecyzował jednak, czy na
gruncie powyższych przepisów przedsie˛biorstwo energetyczne posiada prawo wypowiedzenia umowy i w jakich
okolicznościach.
Wydaje sie˛ jednak, że przepisy uzależniaja˛ce obowia˛zek
przyła˛czenia odbiorcy do sieci i świadczenia usług, w tym
zawieraja˛ce przesłanke˛ ,,warunków ekonomicznych’’, dotycza˛ tylko tej jednej sfery i nie moga˛ być w drodze
stosowania analogii rozszerzane na umowe˛ sprzedaży ciepła celem umotywowania jej wypowiedzenia. Należy wskaPRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 8 2014
zać, że z analogii w procesie odnajdywania intencji prawodawcy korzysta sie˛ wówczas, gdy ustawodawca nie rozstrzygna˛ł danej kwestii w tekście ustawy, a cele i wartości
przemawiaja˛ za analogicznym stosowaniem przepisów
w sytuacji innej, lecz podobnej. W przedmiotowej sytuacji
należy raczej opowiedzieć sie˛ za potrzeba˛ zagwarantowania bezpieczeństwa prawnego, zwłaszcza w odniesieniu do
świadczenia tak podstawowej cywilizacyjnie usługi jak
dostawa ciepła (Spyra, 2006). Rozważania te nabieraja˛
szczególnego znaczenia, gdy zważymy na treść zmian do
ustawy wprowadzonych przez nowele˛ implementuja˛ca˛
m.in. dyrektywe˛ 2009/7217. Zarówno w treści dyrektywy
jak i w noweli szczególny nacisk położono na ochrone˛
praw odbiorców energii, zwłaszcza konsumentów, oraz na
realizacje˛ wymogu jasnych i przejrzystych zasad zawierania umów sprzedaży energii. W świetle powyższego mieć
na uwadze należy zakaz stosowania analogii na przepisy
wkraczaja˛ce w prawa odbiorcy. Wprawdzie zakaz analogii
wydaje sie˛ mieć mniejsze znaczenie w prawie prywatnym
niż w prawie publicznym, lecz zważywszy na administracyjnoprawne elementy tejże umowy można wyrażać
w tym zakresie wa˛tpliwości co do możliwości stosowania
analogii.
4. Wypowiedzenie umowy sprzedaży ciepła
a ochrona konsumenta
W odniesieniu do możliwości wypowiadania umów odbiorcom be˛da˛cym konsumentami przywołać można stanowisko UOKIK wyrażone w odniesieniu do jednego z przedsie˛biorstw energetycznych przy okazji oceny dopuszczalności zamieszczania w umowach klauzuli umożliwiaja˛cej
przedsie˛biorstwu energetycznemu wypowiadanie umowy
za 3-miesiecznym okresem wypowiedzenia. W decyzji
z dnia 16 listopada 2012 r. (sygn. RKT-61-20/12/MI,
nr RKT-36/2012) Prezes UOKiK zauważył18, że stosownie
do art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r.
o ochronie konkurencji i konsumentów w zwia˛zku z art. 33
ust. 6 tej ustawy, po przeprowadzeniu z urze˛du poste˛powania w sprawie praktyk naruszaja˛cych zbiorowe interesy
konsumentów przeciwko przedsie˛biorstwu energetycznemu, zostało uprawdopodobnione, że ww. przedsie˛biorca
stosuje praktyki, o jakich mowa w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy
o ochronie konkurencji i konsumentów19. Prezes Urze˛du
zauważył, że przedsie˛biorca naruszył art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w drodze
stosowania w treści umów sprzedaży ciepła zawieranych
z konsumentami postanowienia przyznaja˛cego sprzedawcy
prawo do wypowiedzenia umowy za 3-miesie˛cznym okresem wypowiedzenia.
W ocenie Prezesa Urze˛du postanowienie powyższe należy uznać za bezprawne, gdyż na jego podstawie Spółka
może zaniechać świadczenia usług ciepłowniczych na rzecz
odbiorcy w przypadkach wykraczaja˛cych poza wskazane
w art. 6 ust. 3 i 3a ustawy u.p.e. Jak już wspomniano,
powyższy przepis zawiera zamknie˛ty katalog okoliczności
uprawniaja˛cych do wstrzymania świadczenia usług przez
przedsie˛biorstwo energetyczne. Skoro zaś tylko w wymienionych enumeratywnie przypadkach przedsie˛biorstwo może
5
zaprzestać dostawy ciepła, to za bezprawne należy uznać
zastrzeżenie w umowie możliwości jej jednostronnego
rozwia˛zania (skutkuja˛cego przerwaniem świadczenia usług)
w przypadkach wykraczaja˛cych poza ten katalog. Zgodnie
z zakwestionowanym postanowieniem [...— sprzedawca]
może wypowiedzieć umowe˛ bez ważnych przyczyn, nawet
w przypadku, gdy nie dochodzi do naruszenia przez odbiorce˛ jej postanowień. W ten sposób Spółka przyznaje sobie
prawo do jednostronnego zdecydowania o zakończeniu
ła˛cza˛cego strony stosunku zobowia˛zaniowego, co sprzeciwia sie˛ również publicznoprawnemu charakterowi świadczonych przez nia˛ usług. Zważyć należy, iż stosownie do
§ 14 rozporza˛dzenia Ministra Gospodarki z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych (DzU nr 16, poz. 92),
przedsie˛biorstwo ciepłownicze lub dystrybutor ciepła nie
może odmówić zawarcia z odbiorca˛ ciepła umowy o świadczenie usług dystrybucji ciepła, jeżeli spełnione sa˛ ła˛cznie
określone w tym przepisie warunki. [...].
Szczególny charakter usług ciepłowniczych (które sa˛
usługami o charakterze powszechnym, publicznym), poziom
ich niezbe˛dności oraz fakt, iż sa˛ one świadczone w warunkach monopolu naturalnego uniemożliwia w ocenie Prezesa
Urze˛du jednostronne rozwia˛zywanie tych umów w dowolny
sposób. Z tego wzgle˛du [...— sprzedawca], poza szczególnymi
okolicznościami określonymi w przepisach prawa, nie może
odmówić świadczenia usług ciepłowniczych. Z powyższego
wynika też niedopuszczalność dowolnego wypowiadania
(rozwia˛zywania) umów, chociażby taka możliwość była
przewidziana w ich treści. Analizuja˛c postawiony zarzut
wskazać zatem należy, że art. 6 ust. 3 i 3a u.p.e. zawiera
zamknie˛ty katalog przyczyn, w których przedsie˛biorstwo
energetyczne może zaprzestać świadczenia usług. Przy
jednocześnie istnieja˛cym ustawowym obowia˛zku przedsie˛biorstwa do zawarcia umowy sprzedaży ciepła wynikaja˛cym
z § 14 rozporza˛dzenia w sprawie szczegółowych warunków
funkcjonowania systemów ciepłowniczych uznać należy, że
zasadniczo tylko w sytuacjach opisanych w art. 6 ust. 3 i 3a
u.p.e. istnieje możliwość wypowiedzenia umowy. Oczywistym
jest bowiem, że wypowiedzenie umowy prowadzi w konsekwencji do takiego samego skutku, jaki przewiduje art. 6 ust. 3
i 3a u.p.e., czyli do odcie˛cia dostawy ciepła. Jeżeli wie˛c
[...— sprzedawca] w zawieranych przez siebie umowach
wprowadza możliwość wypowiedzenia umowy, a wie˛c także
i wstrzymania świadczenia usług ciepłowniczych z innych niż
określone przepisami prawa i bliżej nieokreślonych powodów,
które pozostaja˛ w gestii jego wyła˛cznego uznania, to działa
w ocenie Prezesa Urze˛du w sposób bezprawny.
Uznano także, że zachowanie Spółki godzi w interesy
konsumentów, gdyż posługiwanie sie˛ kwestionowana˛ klauzula˛ może w sposób nieuprawniony pozbawić konsumentów doste˛pu do usług o charakterze powszechnym, jakim
sa˛ dostawy ciepła. Podkreślić przy tym należy szczególna˛
wage˛ przedmiotowych usług oraz poziom ich niezbe˛dności
dla każdego konsumenta. Skutki analizowanej praktyki
moga˛ spowodować również dodatkowe niedogodności po
stronie konsumenta, zwia˛zane z koniecznościa˛ podje˛cia
odpowiednich wysiłków w celu ponownego uruchomienia
usług na jego rzecz oraz zawarcia nowej umowy.
6
5. Wypowiedzenie umowy dostawy ciepła
a przedsie˛biorca lub wspólnota mieszkaniowa
Chociaż zaprezentowana wyżej decyzja UOKiK miała
zastosowanie w sprawie rozpatrywanej z udziałem konsumenta, to pogla˛d w niej przedstawiony można rozszerzyć
także na inne podmioty zważywszy, że wnioskowanie
UOKiK jedynie cze˛ściowo opierało sie˛ na normach chronia˛cych konsumenta. Prezes UOKiK przyja˛ł w istocie, że
wypowiedzenie umowy dostawy ciepła jest możliwe tylko
wówczas, gdy wypełnione sa˛ przesłanki art. 6 ust. 3 u.p.e.
określaja˛ce sytuacje, w których przedsie˛biorstwo energetyczne może wstrzymać dostarczanie ciepła.
6. Wypowiedzenie umowy sprzedaży ciepła
a wstrzymanie dostarczania energii (koncepcja II)
Rozpatrywanie możliwości wypowiadania umów sprzedaży ciepła w kontekście przesłanek dopuszczaja˛cych
wstrzymanie dostarczania energii ma znaczenie z co najmniej dwóch powodów. Przede wszystkim wydaje sie˛, że
takie wnioskowanie jest bliskie UOKiK, który wyraźnie
w decyzji wskazał na możliwość wypowiadania umów
w przypadkach, które zezwalaja˛ na wstrzymanie dostaw.
W praktyce wypowiadania umów sprzedaży ciepła nie
można nie uwzgle˛dnić tendencji UOKiK, który może stać
sie˛ organem decyzyjnym w jednostkowych sprawach. Poza
tym, dostrzegalna jest tutaj analogia do sektora wodnokanalizacyjnego. Podobnie, jak ma to miejsce w przypadku
umów o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków,
przesłanek wypowiadania umów na te dobra o charakterze
powszechnym i konsumpcyjnym poszukuje sie˛ wśród przesłanek umożliwiaja˛cych wstrzymanie dostaw, ewentualnie
zamknie˛cie przyła˛cza.
Analogiczne wa˛tpliwości nasuwaja˛ce sie˛ wzgle˛dem wypowiadania umów w tych dwóch sektorach w obliczu
braku ustawowej regulacji wypowiadania umów przez
przedsie˛biorców sprawiaja˛, że można pokusić sie˛ o kilka
uwag o charakterze porównawczym20. W literaturze poświe˛conej umowom dostarczania wody wypracowano dwie
koncepcje zwia˛zane z odcie˛ciem dostawy wody i zamknie˛ciem przyła˛cza kanalizacyjnego. Według pierwszej z nich
powyższe czynności maja˛ charakter faktyczny, za którymi
nie poda˛ża czynność prawna w postaci wypowiedzenia
umowy (Rozwadowska-Palarz, Palarz, 2002, s. 65; Paduch,
2006, s. 36). W świetle drugiej koncepcji powyższa czynność faktyczna skutkuje w sferze prawnej wypowiedzeniem umowy dostarczania wody, przy czym skutek prawny
może nasta˛pić także poprzez dokonanie czynności o charakterze konkludentnym (Rakoczy 2005, s. 102). Niemniej
jednak obie koncepcje wydaja˛ sie˛ być zgodne co do tego,
że wypowiedzenie umowy dostarczania wody może nasta˛pić tylko w przypadku wstrzymania dostarczania wody.
Wnioskowanie takie zostało naprowadzone przy sie˛gnie˛ciu
do wykładni je˛zykowej oraz funkcjonalnej. Kwestia ta nie
wydaje sie˛ jednak być tak oczywista w orzecznictwie.
W istocie poprzez sie˛gnie˛cie do rozumienia słownikowego
przyjmuje sie˛, że poje˛cie ,,odcie˛cia’’ oznacza oddzielenie,
przerwanie, uniemożliwienie przepływu czegoś, podczas
gdy ,,zamkna˛ć’’ oznacza doprowadzić coś do końca,
zakończyć czynność21. Wnioski te na gruncie ustawy
o zbiorowym zaopatrzeniu w wode˛ i zbiorowym odprowadzaniu ścieków formułuje sie˛ w oparciu o spostrzeżenie, że
przepisy tej ustawy nie posługuja˛ sie˛ poje˛ciami ,,wstrzymania’’, ,,zawieszenia’’ lub ,,powstrzymania sie˛’’. Zauważyć
przy tym należy, że poje˛ciem ,,wstrzymania’’ posługuje sie˛
ustawa Prawo energetyczne. Tak wie˛c chociażby z je˛zykowego punktu widzenia można mieć wa˛tpliwości co do porównywalności oceny prawnej ,,odcie˛cia dostaw wody’’
i ,,wstrzymania dostarczania energii’’. W pozostałym zakresie
należy mieć na uwadze także ta˛ okoliczność, ze sprzedaż
energii cieplnej podlega obostrzeniom wynikaja˛cym z dyrektywy 2009/72/WE, która weszła w życie z dniem 16 września
2013 r. Założenia dyrektywy w aspekcie dotycza˛cym przedmiotowej kwestii zaprezentowano bliżej na pocza˛tku przedmiotowej opinii. Zważyć należy, że umowa dostawy wody
nie podlega podobnym obostrzeniom wynikaja˛cym z regulacji unijnych. Warto także pokrótce przybliżyć regulacje˛
dotycza˛ca˛ wstrzymania dostaw energii zwłaszcza, że była ona
przedmiotem zmian przedmiotowej nowelizacji22.
Wskazać należy, że po nowelizacji wchodza˛cej w życie
w dniu 11 września 2013 r. wstrzymanie dostaw uregulowane zostało w art. 6b u.p.e., w którym określa sie˛ przesłanki fakultatywnego, jak i obligatoryjnego wstrzymania
dostaw. W art. 6b ust. 1 u.p.e.. stanowi sie˛, że przedsie˛biorstwo energetyczne wykonuja˛ce działalność gospodarcza˛ w zakresie przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych
lub energii może wstrzymać, z zastrzeżeniem art. 6c, dostarczanie paliw gazowych lub energii, jeżeli:
1) w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że
nasta˛piło nielegalne pobieranie paliw lub energii;
2) odbiorca zwleka z zapłata˛ za świadczone usługi, co
najmniej przez okres 30 dni po upływie terminu płatności.
Zgodnie z art. 6b ust. 2 u.p.e. przedsie˛biorstwo energetyczne wykonuja˛ce działalność gospodarcza˛ w zakresie
przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych, lub energii, na
ża˛danie sprzedawcy paliw gazowych lub energii wstrzymuje, z zastrzeżeniem art. 6c, dostarczanie paliw gazowych
lub energii, jeżeli odbiorca zwleka z zapłata˛ za świadczone
usługi lub za pobrane paliwo gazowe lub energie˛, co
najmniej przez okres 30 dni po upływie terminu płatności.
Poza tym zgodnie z art. 6b ust. 4 u.p.e. przedsie˛biorstwo
energetyczne, o którym mowa w ust. 1, wstrzymuje dostarczanie paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła,
jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że
instalacja znajduja˛ca sie˛ u odbiorcy stwarza bezpośrednie
zagrożenie życia, zdrowia lub środowiska.
Obecnie zgodnie z art. 6b ust. 3 u.p.e. przedsie˛biorstwo
energetyczne, któremu odbiorca zwleka z zapłata˛ za świadczone usługi lub za pobrane paliwo gazowe lub energie˛,
powiadamia na piśmie odbiorce˛ paliw gazowych, energii
elektrycznej lub ciepła, jeżeli odbiorca ten nie ureguluje
zaległych i bieża˛cych należności w okresie 14 dni od dnia
otrzymania tego powiadomienia. Porównanie powyższych
dwóch regulacji stawia pytanie o intencje˛ ustawodawcy
w zakresie dokonanych zmian. Pozostaje wnioskować, że
ustawodawca miał w zamiarze zabezpieczyć sytuacje˛ prawna˛
odbiorców możliwie najpełniej, w zwia˛zku z czym w nowej regulacji zrezygnował z uprawnienia przedsie˛biorstwa
NR 8 2014
energetycznego do wypowiedzenia umowy23. Z brzmieniem
art. 6b ust. 3 u.p.e. koresponduje art. 6b ust. 5 u.p.e., zgodnie
z którym przedsie˛biorstwo energetyczne jest obowia˛zane
niezwłocznie wznowić dostarczanie paliw gazowych, energii
elektrycznej lub ciepła wstrzymanego z powodów, o których
mowa w ust. 1, 2 i 4, jeżeli ustana˛ przyczyny uzasadniaja˛ce
wstrzymanie ich dostarczania. Literalna wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie
przewidział możliwości wypowiedzenia umowy sprzedaży
ciepła przez przedsie˛biorce˛ energetycznego w sytuacjach,
które uprawniaja˛ go do wstrzymania dostaw. W świetle
powyższego zastanawiać może, czy wnioskowanie przedstawione przez Prezesa UOKiK nadal znajduje podstawe˛ nie
tylko prawna˛ lecz aksjologiczna˛.
7. Umowne postanowienia dotycza˛ce
wypowiedzenia umowy
W jednej z nielicznych spraw o bezprawne wypowiedzenie umowy dostarczania ciepła Sa˛d Antymonopolowy
w wyroku z dnia 1 marca 2000 r. (sygn. XVII Ame 53/99)
zauważył, że umowa sprzedaży energii cieplnej powinna
zawierać postanowienia dotycza˛ce zmiany warunków umowy i jej wypowiedzenia. Można wyrazić delikatna˛ wa˛tpliwość, na jakiej podstawie sa˛d tak przyja˛ł zważywszy, że
art. 5 ust. 2 pkt 1) u.p.e. stanowi, że umowa sprzedaży
ciepła powinna zawierać ,,okres obowia˛zywania umowy
i warunki jej rozwia˛zania’’. Należy zauważyć, że wypowiedzenie nie stanowi podtypu rozwia˛zaniu umowy, a jest
osobna˛ instytucje˛ prawna˛, przy czym obydwie instytucje˛
mieszcza˛ sie˛ w kategorii wygaśnie˛cia stosunku prawnego.
Rozwia˛zanie umowy stanowi sposób wygaśnie˛cia umowy,
który naste˛puje za zgodnym porozumieniem stron. Z kolei
wypowiedzenie umowy jest jednostronna˛ czynnościa˛ prawna˛. Tak wie˛c wnioski, do jakich doszedł sa˛d antymonopolowy moga˛ rodzic wa˛tpliwości w oparciu o art. 5 ust. 2
pkt 1 u.p.e. i powinny być poddane szerszej analizie.
Poza tym Południowy Oddział Terenowy URE, który
w kwestii wypowiadania umów przez przedsie˛biorstwo
energetyczne24 zauważył, że w pierwszej kolejności strony
powinny da˛żyć do załatwienia sprawy w drodze wzajemnych negocjacji. Niemniej jednak wnioskowanie Dyrektora
Południowego Oddziału Terenowego URE uwzgle˛dniało
możliwość wypowiedzenia umowy w oparciu o odpowiednie postanowienia umowne. Dyrektor wyraził jednak wa˛tpliwość zasadności wypowiadania umowy zważywszy na
cia˛ża˛cy na przedsie˛biorstwie energetycznym obowia˛zek
zawarcia umowy kompleksowej.
Powyższe organy reprezentuja˛ koncepcje, zgodnie z która˛ dopuszczalność wypowiadania umów o dostarczanie
ciepła nie jest ograniczona na gruncie prawa energetycznego, a dokonać tego można cze˛ściowo posiłkuja˛c sie˛ § 27
rozporza˛dzenia, który wymaga osobnej analizy prawnej.
8. Warunki świadczenia usług
a wypowiedzenie umowy (koncepcja III)
Zgodnie z art. 9 ust. 7 i 7 u.p.e. minister właściwy do
spraw gospodarki określa, w drodze rozporza˛dzenia, szczegółowe warunki funkcjonowania systemów ciepłowniczych,
7
biora˛c pod uwage˛: bezpieczeństwo i niezawodne funkcjonowanie tych systemów, równoprawne traktowanie odbiorców ciepła, wymagania w zakresie ochrony środowiska
oraz budowy i eksploatacji urza˛dzeń, instalacji i sieci określone w odre˛bnych przepisach. Rozporza˛dzenie powinno
określać w szczególności:
1) kryteria podziału na grupy podmiotów ubiegaja˛cych
sie˛ o przyła˛czenie do sieci;
2) warunki przyła˛czenia do sieci, w tym wymagania
techniczne w zakresie przyła˛czania do sieci urza˛dzeń wytwórczych i instalacji odbiorców;
3) sposób prowadzenia obrotu ciepłem;
4) warunki świadczenia usług przesyłania, dystrybucji
ciepła, prowadzenia ruchu sieciowego i eksploatacji sieci;
5) zakres i sposób przekazywania informacji mie˛dzy
przedsie˛biorstwami energetycznymi oraz mie˛dzy przedsie˛biorstwami energetycznymi a odbiorcami;
6) parametry jakościowe nośnika ciepła i standardy jakościowe obsługi odbiorców;
7) sposób załatwiania reklamacji.
W § 24 rozporza˛dzenia czytamy, że parametry jakościowe nośnika ciepła oraz standardy jakościowe obsługi
odbiorców obejmuja˛:
1) warunki sprzedaży ciepła w zakresie:
a) zapewnienia obliczeniowego nate˛żenia przepływu nośnika ciepła,
b) dotrzymywania parametrów nośnika ciepła,
c) rozpocze˛cia i przerwania dostarczania ciepła w celu
ogrzewania i wentylacji,
d) planowanych przerw w dostarczaniu ciepła w okresie
poza sezonem grzewczym;
2) warunki wstrzymania dostarczania ciepła do odbiorców;
3) dotrzymywanie terminów i sposobu:
a) załatwiania reklamacji,
b) zawiadamiania odbiorców o planowanych zmianach
warunków dostarczania ciepła, które wymagaja˛ dostosowania instalacji odbiorczych do nowych warunków.
Do § 24 pkt 3 lit. b nawia˛zuje § 27 ust. 1 rozporza˛dzenia, w świetle którego wytwórca ciepła lub przedsie˛biorstwo ciepłownicze, lub dystrybutor ciepła powiadamiaja˛
odbiorców o planowanych zmianach warunków dostarczania ciepła, o których mowa w § 24 pkt 3 lit. b, w terminie
określonym w umowie sprzedaży ciepła lub w umowie
kompleksowej, a w przypadku gdy umowa nie określa tego
terminu — z wyprzedzeniem umożliwiaja˛cym dostosowanie instalacji odbiorczych do nowych warunków. Zgodnie
z § 27 ust. 2 rozporza˛dzenia termin wyprzedzenia, o którym mowa w ust. 1, nie powinien być krótszy niż:
1) 24 miesia˛ce — jeżeli zmiana jest wprowadzana przez
wytwórce˛ ciepła;
2) 12 miesie˛cy — jeżeli zmiana jest wprowadzana przez
przedsie˛biorstwo ciepłownicze lub dystrybutora ciepła.
Praktyka pokazuje, że powyższe normy wprowadzone
rozporza˛dzeniem staja˛ sie˛ podstawa˛ prawna˛ wypowiadania
umów sprzedaży ciepła przez przedsie˛biorstwa energetyczne, które nie sa˛ skłonne świadczyć swoich usług dostarczania ciepła z takich powodów jak: brak rentowności
dostaw, zmniejszaja˛ca sie˛ ilość odbiorców, awaryjność
8
zewne˛trznej instalacji odbiorczej zaopatruja˛cych właścicieli domów jednorodzinnych (kłopoty z doste˛pem do
miejsca wysta˛pienia nieszczelności oraz konieczność wejścia na cudzy teren), nieatrakcyjność cen ciepła, obowia˛zek
dokonywania modernizacji sieci oraz konieczność ustanawiania służebności przesyłu, zmniejszone zapotrzebowanie
na ciepło i zwia˛zane z tym przewymiarowanie sieci. Analizuja˛c stanowisko przedsie˛biorstw energetycznych reprezentuja˛cych takie podejście warto poddać analizie, czy
poje˛cie ,,zmian warunków dostarczania ciepła’’ obejmuje
także takie zmiany, zwłaszcza o charakterze ekonomicznym, które naste˛pczo moga˛ skutkować potrzeba˛ wypowiedzenia umowy dostarczania ciepła, a tym samym implicite
dopuszczałyby możliwość wypowiedzenia umowy sprzedaży ciepła. W istocie, pozwalałoby to określić normatywna˛
postawe˛ wia˛zania dla uzasadnienia dopuszczalności wypowiadania umów o dostarczanie ciepła przez przedsie˛biorstwa energetyczne.
Zastanawia jednak co najmniej z kilku powodów, czy
wnioskowanie to jest uprawnione. Przede wszystkim należy zwrócić uwage˛ na okoliczności zwia˛zane z zawarciem
tego rodzaju normy na poziomie rozporza˛dzenia, a nie
ustawy. Otóż, w pierwszej kolejności zważyć należy, że
rozporza˛dzenie może regulować tylko te kwestie, które sa˛
przekazane do jego regulacji na poziomie przepisu upoważniaja˛cego. W treści art. 9 ust. 7 i 8 u.p.e. na próżno
przychodzi doszukiwać sie˛ delegacji dla uregulowania
przesłanek wypowiadania umów przez przedsie˛biorstwo
energetyczne. Zgodnie z § 65 z.t.p. zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporza˛dzeniu określa sie˛ w sposób precyzyjny, a określenie tych spraw nie może być
ogólnikowe25. Poza tym zaznaczenia wymaga, że w świetle
§ 70 z.t.p. nie przekazuje sie˛ do uregulowania w rozporza˛dzeniu spraw niewyjaśnionych lub nasuwaja˛cych trudności przy opracowaniu ustawy. Wskazać należy, że treść
rozporza˛dzenia nie może być sprzeczna z prawem wyższego rze˛du, a interpretacja upoważnienia powinna przebiegać tak, by poje˛cia oraz sens regulacji pozostawał
w zgodzie z innymi postanowieniami ustawy (Radziewicz,
2011, s. 160–174). Oddelegowanie kwestii celem jej doprecyzowania na poziomie rozporza˛dzenia nie może wynikać z braku koncepcji uregulowania określonego problemu
lub trudnościami z opracowaniem zadowalaja˛cej regulacji
ustawowej (Proksa, 2002, s. 53–59). Jak pisze G. Wierczyński, zważywszy, iż przepis upoważniaja˛cy do wydania
rozporza˛dzenia musi dawać organowi podstawe˛ do jego
wydania w sposób na tyle wyraźny i jednoznaczny, by
w sposób intersubiektywnie weryfikowalny możliwe było
stwierdzenie, że organ wydaja˛cy dane rozporza˛dzenie działał na podstawie i w granicach prawa [...], w przepisie tym
nie można przekazywać do uregulowania spraw niewyjaśnionych przy opracowywaniu ustawy lub sprawiaja˛cych
trudności, które nie zostały rozwia˛zanie w trakcie opracowywania ustawy. Prowadziłoby to [...] do nadania przepisowi upoważniaja˛cemu charakteru blankietowego, tzn. do
,,pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień,
co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich
uregulowań ani wskazówek’’, co stanowiłoby naruszenie
przepisów Konstytucji (Wierczyński, 2009). Jak zauważa
także G. Wierczyński zakaz przekazywania do uregulowania w rozporza˛dzeniu spraw niewyjaśnionych lub nasuwaja˛cych trudności przy opracowaniu ustawy [...], np. z tego
powodu, że badania naukowe nie dostarczyły jeszcze wiarygodnych wskazówek co do sposobów osia˛gania określonych przez prawodawce˛ celów (Wierczyński 2009).
Zaznaczyć zatem należy już na pocza˛tku rozważań, że
proponowana wykładnia bynajmniej nie jest zgodna z zasadami prawidłowej legislacji, zwłaszcza, iż opierałaby sie˛
ona na założeniu, że ustawodawca przekazał kwestie˛ niejasna˛ do uregulowania w rozporza˛dzeniu. Dodatkowo wa˛tpliwości pote˛guje fakt, że wypowiadanie umów w oparciu
o § 27 ust. 1 i 2 rozporza˛dzenia nie wynika z jego literalnej
treści, lecz daleko ida˛cej interpretacji tego przepisu. Dlatego też warto z poziomu ustawy ustalić jej ratio legis, które
przesa˛dzałoby o zasadności prezentowanego przez przedsie˛biorstwa energetyczne stanowiska. Wykładnia literalna
ustawy Prawo energetyczne pokazuje, że ustawa wskazuje
kiedy i czy przedsie˛biorstwo energetyczne jest uprawnione
do wypowiedzenia umowy sprzedaży ciepła. Z kolei dość
obszernie uregulowano uprawnienie odbiorcy końcowego
do wypowiedzenia umowy, która jest zawarta na czas nieoznaczony lub na czas oznaczony (art. 4 j ust. 3 i 3a u.p.e.).
Ze wzgle˛du na brak stosownej regulacji tego zagadnienia
zastosować można zasade˛ expressio unius est exclusio
alterius, która oznacza, iż wła˛czenie jednej regulacji oznacza wyła˛czenie innej. Ten kierunek rozważań wspiera treść
art. 5 ust. 2 u.p.e., który wylicza elementy istotne umowy
sprzedaży ciepła, w tym warunki jej rozwia˛zania.
Instytucja rozwia˛zania umowy, wraz z instytucja˛ wypowiedzenia mieszcza˛ sie˛ pod poje˛ciem wygaśnie˛cia stosunku prawnego, przy czym stanowia˛ dwie odre˛bne instytucje,
których nie można utożsamiać na gruncie ustawy. Zaznaczyć należy, że w przypadku ustawy Prawo energetyczne i braku regulacji dla tak istotnej kwestii warto zastosować wykładnie˛ celowościowa˛. W poszukiwaniu ratio
legis takiego stanu prawnego, a konkretnie braku regulacji
wypowiedzenia umowy sprzedaży ciepła przez przedsie˛biorstwa energetyczne, przydatna zdaje sie˛ być koncepcja
holistyczna A. Baracka. Autor ten podnosza˛c cel ustawy do
poziomu koncepcji normatywnej czy konstrukcji prawnej
przyjmuje, że jest on głównym elementem tekstu. Cel
normy prawej w jego opinii opiera sie˛ na dwóch elementach: celu subiektywnym i celu obiektywnym. Na cel
subiektywny składaja˛ sie˛ wartości, cele, interesy, polityka
i funkcje, które autor tekstu pragnie urzeczywistniać. Z kolei cel obiektywny stanowia˛ wartości, cele, interesy, polityka czy funkcje, które tekst powinien realizować w państwie demokratycznym. Ła˛cza˛c cele obiektywne i subiektywne w zależności od ich wagi i znaczenia otrzymujemy
cel ostateczny normy prawnej (Barack, 2011, s. 89 i nast.).
Chociaż koncepcja A. Baracka była przedmiotem krytyki,
w tym ze wzgle˛du na umożliwienie interpretatorowi dokonywania dość swobodnej wykładni prawa, wydaje sie˛, że
dość dobrze wpasowuje sie˛ ona w rozważania prowadzone
na gruncie przedmiotowej ustawy.
Uwzgle˛dniaja˛c to, że dostarczanie ciepła stanowi usługe˛
o charakterze wre˛cz podstawowym, a odbywa sie˛ ono
w warunkach monopolu naturalnego bliższa uwaga należy
NR 8 2014
sie˛ charakterowi tego rodzaju usług użyteczności publicznej, której cechami charakterystycznymi sa˛ znaczne zróżnicowanie zapotrzebowania na te usługi w poszczególnych
okresach roku i porach dnia, wysoka kapitałochłonność,
niepodzielność techniczna urza˛dzeń, za pomoca˛ których sa˛
one świadczone oraz stosunkowo wolne tempo rozwoju
poste˛pu technicznego. Dlatego też sektor energetyczny jest
przedmiotem szczególnie precyzyjnej regulacji prawnej,
jak też przedmiotem stosunkowo cze˛stej kontroli26. Zastanawia także, czy przedsie˛biorstwo energetyczne posiada
środki prawne do przymuszenia odbiorców końcowych do
dokonania zmiany sposobu ogrzewania mieszkań i domów
jednorodzinnych. Z pewnościa˛ żaden z przepisów prawa
energetycznego nie nadaje przedsie˛biorstwu takiego uprawnienia wprost. Co wie˛cej, poszukuja˛c nie tylko intencji
ustawodawcy, lecz także celu ustawy zważyć należy w tym
kontekście na wynikaja˛cy z art. 7 u.p.e. obowia˛zek zawarcia umowy o przyła˛czenie do sieci z podmiotami ubiegaja˛cymi sie˛ o przyła˛czenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania, jeżeli istnieja˛ techniczne i ekonomiczne
warunki przyła˛czenia do sieci i dostarczania paliw lub
energii, a ża˛daja˛cy zawarcia umowy spełnia warunki przyła˛czenia do sieci i odbioru.
Z całokształtu regulacji zawartych w ustawie Prawo
energetyczne można wyprowadzić wniosek, że odbiorca
ciepła znajduje sie˛ pod szczególna˛ ochrona˛, która niekoniecznie dopuszcza dowolność przedsie˛biorstwa energetycznego w wypowiadaniu umowy. Zdaje sie˛, że z podobna˛
sytuacja˛ mamy do czynienia na gruncie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wode˛ i zbiorowym odprowadzaniu
ścieków, przy czym odmienność warstwy słownej ustaw
prowadzi do przyje˛cia odmiennych wniosków na gruncie
obu ustaw. Jednocześnie w obliczu niezbyt rozbudowanego
uzasadnienia ustawy trudno jest zrekonstruować intencje˛
ustawodawcy. Opieraja˛c sie˛ jednak na założeniu racjonalności ustawodawcy można wyrazić wa˛tpliwość, czy zamiarem jego było umożliwienie wypowiadania umów przez
przedsie˛biorstwa w oparciu o bardzo rozbudowana˛ interpretacje˛ § 27 rozporza˛dzenia. Pozostaje przy tym oprzeć sie˛ na
celu ustawy, który prowadzi do wniosku o braku możliwości wypowiadania na chwile˛ obecna˛ umów sprzedaży ciepła.
9. Wnioski
Możliwość wypowiedzenia umowy sprzedaży ciepła nie
jest oczywista w świetle przepisów prawa energetycznego,
jak też ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
Przedstawione w publikacji trzy koncepcje świadcza˛ o tym,
że kwestia ta wymaga bliższego określenia na szczeblu
ustawy. Wydaje sie˛, że tylko tym sposobem można uzyskać
spójność interpretacyjna˛, która jest poża˛dana zwłaszcza
w odniesieniu do tak ważnego zagadnienia, jak wypowiadanie umów sprzedaży energii cieplnej. Na gruncie obecnie
obowia˛zuja˛cej ustawy Prawo energetyczne przedsie˛biorstwo energetyczne powinno wykazać, że podje˛ło starania,
by zaoferować świadczenie ciepła odbiorcy. Powinno wie˛c
w pierwszej kolejności starać sie˛ uwzgle˛dnić możliwość
zmiany taryfy po zatwierdzeniu przez Prezesa URE.
Koncepcja polegaja˛ce na analogii do obowia˛zku zawarcia umowy przyła˛czeniowej lub kompleksowej jest zdana
9
na niepowodzenie z uwagi na zbyt daleko ida˛ca˛ analogie˛
i stosowane wnioskowanie a contrario, które nie wydaje
sie˛ być w tym przypadku uzasadnione. Porównywanie
regulacji ustawowej dotycza˛cej wstrzymania dostarczania
energii do przypadków określonych na gruncie ustawy
o doprowadzaniu wody i odprowadzaniu ścieków — w zwia˛zku z pojawiaja˛cymi sie˛ w literaturze głosami, że przedsie˛biorstwo może wówczas wypowiedzieć umowe˛ — także
zasługuje na krytyke˛. Wypracowano wie˛c, w oparciu
o § 27 ust. 1 rozporza˛dzenia, trzecia˛ koncepcje˛, według
której wypowiedzenie umowy może nasta˛pić zgodnie z norma˛ prawna˛ w niej zawarta˛. W jej świetle wytwórca ciepła
lub przedsie˛biorstwo ciepłownicze, lub dystrybutor ciepła
powiadamiaja˛ odbiorców o planowanych zmianach warunków dostarczania ciepła, o których mowa w § 24 pkt 3
lit. b, w terminie określonym w umowie sprzedaży ciepła
lub w umowie kompleksowej, a w przypadku, gdy umowa
nie określa tego terminu — z wyprzedzeniem umożliwiaja˛cym dostosowanie instalacji odbiorczych do nowych warunków.
Zgodnie z § 27 ust. 2 termin wyprzedzenia, o którym
mowa w ust. 1, nie powinien być krótszy niż:
1) 24 miesia˛ce — jeżeli zmiana jest wprowadzana przez
wytwórce˛ ciepła;
2) 12 miesie˛cy — jeżeli zmiana jest wprowadzana przez
przedsie˛biorstwo ciepłownicze lub dystrybutora ciepła.
W świetle powyższego przyjmuje sie˛, ze można wypowiedzenie umowy sprzedaży ciepła zgodnie z o § 27 ust. 1
rozporza˛dzenia za 12 miesie˛cznym lub 24 miesie˛cznym
wypowiedzeniem. Praktyka ta może budzić uzasadnione
wa˛tpliwości.
Niezmiennie zatem stwierdzić należy, iż na gruncie
obowia˛zuja˛cych przepisów prawa i w świetle istnieja˛cego
dorobku orzeczniczego, możliwość wypowiedzenia umowy
sprzedaży ciepła (ewentualnie umowy kompleksowej)
przez przedsie˛biorstwo energetyczne nie jest oczywista.
Rozważania podje˛te w niniejszej publikacji pokazuja˛, że
uczestnik obrotu prawnego, jakim jest przedsie˛biorstwo
energetyczne, pozbawiony został instrumentu prawnego
umożliwiaja˛cego mu skuteczne wypowiedzenie umowy
cywilnoprawnej. W świetle powyższego uzasadnione wydaje sie˛ postulowanie zmian legislacyjnych, które pozwola˛
w sposób bardziej precyzyjny nakreślić prawa i obowia˛zki
przedsie˛biorstwa energetycznego w tym zakresie.
Literatura
Barack, A. (2011). Positive Interpretation in Law, 89 i nast.
Capello, R., Nijkamp, P., Pepping, G. (1999). Sustainable Cities and Energy
Policies. Berlin.
Czarnecka, M., Ogłódek, T. (2011). Prawo energetyczne. Komentarz. Warszawa.
Gale, D. (2006). Universal Service in a Competitive Local Exchange
Telecommunications Environment. Boca Raton.
Ka˛dzielski, Z., Kulisiewicz, T. (2010). Usługa powszechna w Polsce, stan
obecny i przyszłe wyzwania. Warszawa.
Kosikowski, C. (1992). Działalność gospodarcza gmin. Białystok.
Muras, Z., Swora, M. (2010). Prawo energetyczne, Komentarz. Lex/el.
Paduch, B. (2006). Skutki nowelizacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu
w wode˛ i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zakresie formy umowy.
Finanse Komunalne, (5), 36.
Pia˛tek, S. (1981). Przedsie˛biorstwa użyteczności publicznej (Problemy
prawne). PiP, (8), 92.
Proksa, A. (2002). Wydawanie aktów wykonawczych do ustaw na tle
doświadczeń praktyki. Przegla˛d Legislacyjny, (2), 53–59.
Radziewicz, T. (2011). Glosa do postanowienia TK z dnia 24 marca 2009 r.,
U 6/07. Przegla˛d Sejmowy, (6), 160–174.
Rakoczy, B. (2005). Charakterystyka umowy o zaopatrzenie w wode˛
i odprowadzanie ścieków. Radca prawny, (4), 102.
Rozwadowska-Palarz, A., Palarz, H. (2002). Wprowadzenie do ustawy
o zbiorowym zaopatrzeniu w wode˛ i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Gdańsk.
Spyra, T. (2006). Granice wykładni prawa. Znaczenie je˛zykowe tekstu
prawnego jako granice wykładni. Lex/el.
Szydło, M. (2010). Nadużywanie pozycji dominuja˛cej w prawie konkurencji.
Oficyna, lex/el.
Wasilewski, A. (1982). Przedsie˛biorstwo użyteczności publicznej w świetle
prawa polskiego. PUG, (1–2), 12.
Wierczyński, G. (2009). Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych.
Komentarz. Warszawa: Lex/el.
1
W odniesieniu do wypowiadania umów dostawy energii niewiele
stanowi sie˛ także w samej dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady
2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycza˛ca wspólnych zasad rynku
wewne˛trznego energii elektrycznej i uchylaja˛cej dyrektywe˛ 2003/54/WE.
2
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (DzU 1964, nr 16,
poz. 93 z późn. zm.), zwana dalej Kc.
3
Rozporza˛dzenie Ministra Gospodarki z dnia 15 stycznia 2007 r.
w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych (DzU nr 16, poz. 92), dalej jako rozporza˛dzenie.
4
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13
lipca 2009 r. dotycza˛ca wspólnych zasad rynku wewne˛trznego energii elektrycznej i uchylaja˛ca dyrektywe˛ 2003/54/WE, DzU UE L 211/55, 14.08.2009.
5
Por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. II
SA/Wr 245/11.
6
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (DzU 2012,
poz. 1059, t.j.), zwana dalej u.p.e.
7
Autorzy ci wyrażaja˛ zapatrywanie, że powołanie sie˛ na klauzule˛
generalna˛ rozsa˛dku i słuszności może uzasadniać odmowe˛ zawarcia umowy
kompleksowej.
8
Zgodnie z § 15 wyżej cyt. rozporza˛dzenia przedsie˛biorstwo energetyczne nie mogło odmówić zawarcia umowy o świadczenie usług przesyłowych jeżeli spełnione sa˛ ła˛cznie naste˛puja˛ce warunki:
– istnieja˛ techniczne możliwości przesyłania istnieja˛ca˛ siecia˛ ciepłownicza˛ zamówionej mocy cieplnej i ilości ciepła, bez pogarszania niezawodno-
ści i zakresu dostarczania ciepła odbiorcom eksploatuja˛cym instalacje
odbiorcze przyła˛czane do tej sieci,
– istnieja˛ układy pomiarowo-rozliczeniowe, umożliwiaja˛ce określenie
ilości ciepła dostarczonego ze źródła ciepła i odbieranego z sieci ciepłowniczej,
– zapewnione jest:
a) zabezpieczenie sieci ciepłowniczej przed pogorszeniem parametrów i jakości nośnika ciepła w tej sieci,
b) dotrzymanie standardów jakościowych obsługi odbiorców eksploatuja˛cych instalacje odbiorcze przyła˛czane do tej sieci,
– świadczenie usług przesyłowych nie be˛dzie powodowało wzrostu opłat
za dostarczanie ciepła, ponoszonych przez odbiorców eksploatuja˛cych instalacje odbiorcze przyła˛czone do tej sieci.
9
Wyrok Sa˛du Antymonopolowego z dnia 6 marca 2002 r. (sygn. XVII
Ame 27/01, lex nr 56347).
10
Wyrok SOKiK z dnia 18 września 2002 r., sygn. XVII Ame 100/2001,
LexPolonica nr 4144203.
11
Wyrok Sa˛du Antymonopolowego z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn.
XVII Ame 43/00.
12
Wyrok Sa˛du Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2006 r.,
sygn. I ACa 555/05, lex nr 279989.
13
Wyrok SN z dnia 10 lipca 2003 r., sygn. I CKN 474/01, lex
nr 121696.
14
Op. cit.
10
SAMORZA˛D TERYTORIALNY — WYBRANE ASPEKTY SOCJOLOGICZNO-USTROJOWE
15
Wyrok Sa˛du Antymonopolowego z dnia 1 marca 2000 r., sygn. XVII
Ame 53/99.
16
Rozporza˛dzenie Ministra Gospodarki z dnia 17 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych warunków przyła˛czenia podmiotów do sieci ciepłowniczych, pokrywania kosztów przyła˛czenia, obrotu ciepłem, świadczenia
usług przesyłowych, ruchu sieciowego i eksploatacji sieci oraz standardów
jakościowych obsługi odbiorców, DzU 1998, nr 100, poz. 642.
17
Ustawa z dnia 16 lipca 2013 r. o zmianie ustawy — Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw, DzU 2013, poz. 984.
18
Decyzja z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. RKT-61-20/12/MI, nr RKT
— 36/2012.
19
Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (DzU nr 50, poz. 331 z późn. zm.), dalej jako u.o.k.i.k.
20
Por. art. 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu
w wode˛ i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (DzU 2006 nr 123, poz. 858, t.j.).
21
Por. Mały słownik je˛zyka polskiego, red. E. Sobol, Warszawa 2000.
22
Zgodnie z art. 6 ust. 3 u.p.e. w dawnym brzmieniu przedsie˛biorstwo
energetyczne, o którym mowa w ust. 1, mogło wstrzymać dostarczanie
paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła, jeśli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w ust. 2, stwierdzono, że:
1) instalacja znajduja˛ca sie˛ u odbiorcy stwarza bezpośrednie zagrożenie
dla życia, zdrowia albo środowiska;
2) nasta˛pił nielegalny pobór paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła.
W świetle art. 6 ust. 3a u.p.e. w jego dawnym brzmieniu przedsie˛biorstwa
energetyczne mógł wstrzymać dostarczanie paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła w przypadku, gdy odbiorca zwlekał z zapłata˛ za
pobrane paliwo gazowe, energie˛ elektryczna˛ lub ciepło albo świadczone
usługi co najmniej miesia˛c po upływie terminu płatności, pomimo uprzedniego powiadomienia na piśmie o zamiarze wypowiedzenia umowy i wyznaczenia dodatkowego, dwutygodniowego terminu do zapłaty zaległych
i bieża˛cych należności.
23
Warto zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 3a u.p.e. w poprzednio
obowia˛zuja˛ce wersji ustawy, przedsie˛biorstwa energetyczne mogły
wstrzymać dostarczanie paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła
w przypadku, gdy odbiorca zwlekał z zapłata˛ za pobrane paliwo gazowe,
energie˛ elektryczna˛ lub ciepło albo świadczone usługi co najmniej
miesia˛c po upływie terminu płatności, pomimo uprzedniego powiadomienia na piśmie o zamiarze wypowiedzenia umowy i wyznaczenia dodatkowego, dwutygodniowego terminu do zapłaty zaległych i bieża˛cych
należności.
24
Decyzja z dnia 18 marca 2013 r., sygn. OKA-5000-1(7)2013/PSk.
25
Rozporza˛dzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.
w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej’’, DzU 2002 nr 100, poz. 908.
26
Por. decyzje Prezesa URE, decyzje Dyrektorów Oddziałów Terenowych URE, Prezesa UOKIK, orzeczenia sa˛dów antymonopolowych wskazane w niniejszej publikacji.
Samorza˛d terytorialny
— wybrane aspekty socjologiczno-ustrojowe
Local government
— some aspects of sociological and constitutional system
dr Roman Stec
Streszczenie
W artykule została przedstawiona ocena legislacyjnoprawna ustaw samorza˛dowych oraz wskazane uwarunkowania socjologiczne tych
regulacji pod ka˛tem badań społeczności lokalnych miast i wsi oraz wpływu tych regulacji na funkcjonowanie tych społeczności.
Zaprezentowano także oceny procesu legislacyjnego w odniesieniu do ustaw samorza˛dowych. Poruszono też problem braku zaufania
polskiego prawodawcy zwykłego do społeczności lokalnych w przedmiocie określania ustroju samorza˛du terytorialnego w Polsce na
podstawie statutów. Pokazano również uwarunkowania funkcjonowania samorza˛du powiatowego i postawiono pytania o zasadność jego bytu
w systemie organów administracji publicznej.
Słowa kluczowe:
samorza˛d terytorialny, ustawy samorza˛dowe, administracja publiczna.
Summary
Article presents an assessment of the legal legislation set and points to a sociological considerations these provisions for community-based
research towns and villages and the impact of these regulations on the functioning of these communities. In this article are submitted to the
evaluation of the legislative process in relation to the set and lack of trust of the Polish lawmakers clear to local communities in relation to
determination of the system of local government in Poland by way of statutes. The article also presents conditions of functioning of the
District Government and submit questions about the legitimacy of his being in the system of public administration.
Key words:
local government, legal regulations, local communities, public administration.
NR 8 2014
11
LOCAL GOVERNMENT — SOME ASPECTS OF SOCIOLOGICAL AND CONSTITUTIONAL SYSTEM
Wste˛p
W Polsce tradycja samorza˛du terytorialnego sie˛ga XVIII w.
Wywodzi sie˛ z Konstytucji 3 Maja z 1791 r. Samorza˛d
istniał również na ziemiach polskich pod zaborami. W niepodległej Polsce Konstytucja RP z dnia 17 marca 1921 r.
(DzU nr 44, poz. 267 z późn. zm.) określiła formy funkcjonowania samorza˛du na obszarze Rzeczypospolitej.
W okresie PRL istniał trójstopniowy podział administracyjny państwa, wprowadzony ustawa˛ z dnia 25 września
1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (DzU nr 43, poz.191
z późn. zm.). W tym podziale funkcjonowały: gromada
(później gmina), powiat i województwo. Ustawa˛ z dnia 28
maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym
Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (DzU
nr 16, poz. 91 z późn. zm.) wprowadzono zasadniczy dwustopniowy podział terytorialny państwa na gminy i województwa. Od dnia 1 stycznia 1999 r. został wprowadzony
zasadniczy trójstopniowy terytorialny podział państwa na
gminy, powiaty i województwa na podstawie ustawy z dnia
24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (DzU nr 96, poz.603
z późn. zm.). Każda zatem z tych jednostek samorza˛du
terytorialnego ma inna˛ strukture˛ i odmienne uprawnienia.
System samorza˛dowy w Polsce nie ma wola˛ ustawodawcy
formy hierarchicznej. Nie narusza zatem uprawnień samorza˛du powiatowego, wojewódzkiego czy też gminnego.
Samorza˛d terytorialny w Polsce nie jest zależny od administracji rza˛dowej (Tarno, Sieniuć, Sulimierski i Wyporska,
2002, s. 15 i nast.). Samorza˛d terytorialny wykonuje wielostronne zadania, określone przez ustawy, a zwia˛zane z podnoszeniem stanu społecznego, kulturalnego i zdrowotnego
danego terenu. Samorza˛d rozwijał sie˛ stopniowo z systemu
wspólnoty sa˛siedzkiej mieszkańców jednej miejscowości
(gminy, miasta), aby naste˛pnie obja˛ć szersze jednostki
terytorialne.
Obecnie utrwalił sie˛ podział samorza˛du terytorialnego na
lokalny i regionalny, przyje˛ty w konwencjach Rady Europy. Samorza˛d oznacza niezależne od nadrze˛dnej administracji rza˛dowej decydowanie o własnych sprawach, wykonywanie funkcji i zadań uzupełniaja˛cych w stosunku do
władz państwowych, np. prowadzenie szpitali, szkół, zakładów usługowych czy produkcyjnych. Poje˛cie samorza˛du
wywodzi sie˛ z je˛zyka niemieckiego (Selbstverwaltung)
i oznacza samodzielny zarza˛d, samorza˛dzenie używane na
określenie lokalnej administracji publicznej niewykonywanej przez państwo. W państwach demokratycznych Samorza˛d terytorialny jest podstawowa˛ forma˛ udziału obywatela
w wykonywaniu zadań administracji publicznej w terenie.
Może wyste˛pować obok organów administracji rza˛dowej
albo wykonywać zadania z zakresu administracji rza˛dowej
(dualizm administracji terenowej) lub wyste˛pować samodzielnie, bez administracji rza˛dowej, której zadania wówczas wykonuje (zadania zlecone).
Społeczność (samorza˛dowa) lokalna jest zbiorowościa˛
zamieszkuja˛ca˛ wyodre˛bnione, stosunkowo niewielkie terytorium (np. gmina, wieś, dzielnica czy osiedle), gdzie
wyste˛puja˛ silne wie˛zi wynikaja˛ce ze wspólnoty interesów
12
i potrzeb, a także z poczucia zakorzenienia i przynależności do zamieszkiwanego miejsca lub pobytu w tym miejscu. Badania społeczności lokalnych prowadzone sa˛ w ramach socjologii miasta i socjologii wsi. Ze wzgle˛du na
wielkość struktur badanego przedmiotu problematyke˛ społeczności lokalnych ujmuje socjologia jako element konstytuuja˛cy społeczność lokalna˛ określona˛ przez nia˛ jako:
przestrzeń (geograficznie wydzielony obszar) i terytorium
(teren zasiedziały przez ludzka˛ populacje˛); zbiorowość
ludzka˛ zamieszkuja˛ca˛ to terytorium; społeczne interakcje
zachodza˛ce mie˛dzy osobami zamieszkuja˛cymi terytorium;
wie˛zi ludzi i instytucji, co sprawia, że zbiorowość charakteryzuje sie˛ wewne˛trznym zintegrowaniem, a to kolei umożliwia podejmowanie wspólnych działań na rzecz rozwia˛zywania lokalnych problemów oraz przywia˛zanie do miejsca zamieszkania.
Elementem o bardzo dużym wpływie na realizacje˛ wspólnych interesów społeczności lokalnej, szczególnie w społecznościach miejskich, sa˛ działaja˛ce na ich terenie stowarzyszenia, organizacje pozarza˛dowe czy grupy społeczne
be˛da˛ce wyrazicielami tych interesów. W tradycyjnych społeczeństwach społeczności lokalne maja˛ wie˛ksza˛ autonomie˛, swoje własne normy społeczne reguluja˛ce ich działania, natomiast w nowoczesnych społeczeństwach przeważać zaczyna makrospołeczny układ normatywny, zaś granice społeczności lokalnych ustanawiane sa˛ administracyjnie
i w mniejszym stopniu istotne sa˛ ich granice kulturowe.
Czynnikiem, który przekształca zbiorowości terytorialne
w społeczności lokalne, jest partycypowanie mieszkańców
danego terytorium w akcjach społecznych, przy czym
wie˛ksze prawdopodobieństwo udziału w tego typu akcjach
dotyczy osób o wyższym statusie społecznym. W perspektywie konfliktowej społeczność lokalna ujmowana jest jako
scena, na której tocza˛ sie˛ lokalne konflikty mie˛dzy mieszkańcami, przedstawicielami władz samorza˛dowych, albo
jako trzecia strona, wymieniani sa˛ tu też przedsie˛biorcy
działaja˛cy na terytorium danej społeczności. Dlatego uje˛cie
socjologiczne poje˛cia samorza˛du wyste˛puje obok poje˛ć
prawnych i oznacza wyodre˛bniona˛ prawnie grupe˛ społeczna˛, której członkostwo powstaje z mocy prawa, np. gmina,
powiat czy województwo samorza˛dowe (Motyka, Stec,
2013, s. 139–146 i 239–250).
Takie podejście do poje˛cia samorza˛du akceptuje doktry
na prawa administracyjnego. Ma to swoje odbicie w przepisach Konstytucji RP i ustawach ustrojowych określaja˛cych ustrój polskiego samorza˛du terytorialnego, tj. ustawie
o samorza˛dzie powiatowym, ustawie o samorza˛dzie województwa, które weszły w życie w drodze ustawy wprowadzaja˛cej z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy
o samorza˛dzie powiatowym, ustawy o samorza˛dzie województwa oraz ustawy o administracji rza˛dowej w województwie (DzU nr 99, poz. 631) i ustawie o samorza˛dzie
gminnym. Na zasadzie subsydiarności opiera sie˛ organizacja współczesnego państwa a m.in. idea samorza˛du terytorialnego. Zasada ta oznacza, że władza w społeczeństwie
konstruowana jest pionowo (od dołu do góry), a zatem zadania, które moga˛ być wykonywane przez jednostki organizacyjne niższego rze˛du, nie powinny być powierzane jednostkom wyższego rze˛du. Przekazanie zadań i kompetencji
na wyższy poziom może nasta˛pić wówczas, gdy ich wymiar przekracza możliwości i kompetencje jednostek z poziomu niższego. Prawne umocowanie samorza˛du terytorialnego znajduje sie˛ w rozdziale VII Konstytucji RP,
a także w ustawach: o samorza˛dzie gminnym; o samorza˛dzie powiatowym i o samorza˛dzie województwa. Jednostki samorza˛du terytorialnego posiadaja˛: osobowość prawna˛, mienie komunalne, własny budżet własne dochody oraz
możliwość wykonywania zadań publicznych niezastrzeżonych przez Konstytucje˛ RP lub ustawy dla organów innych
władz publicznych (art. 163 Konstytucji RP). Dzie˛ki temu
sa˛ zatrzymane wszystkie sprawy lokalne, o których moga˛
decydować ludzie. Obywatele decyduja˛ w sprawach publicznych na drodze referendum, a swoich przedstawicieli
wybieraja˛ w wyborach, które sa˛: tajne, powszechne, równe
i bezpośrednie. Samorza˛dowi powierza sie˛ również szereg
zadań z zakresu administracji rza˛dowej. Wypełnia je wówczas, gdy zostaje wyposażony w odpowiednie środki prawne i finansowe.
Samorza˛d gminny
Gmina jest podstawowa˛ jednostka˛ samorza˛du terytorialnego (art. 164 Konstytucji RP). Obejmuje ona tereny oraz
ludność na nich zamieszkuja˛ca˛. Mieszkańcy tworza˛ wspólnote˛ samorza˛dowa˛. Ponieważ gmina posiada osobowość
prawna˛, podlega ochronie sa˛dowej oraz wykonuje zadania
publiczne we własnym imieniu i na własna˛ odpowiedzialność. Samodzielność gminy podlega zatem ochronie sa˛dowej. W gminie moga˛ być tworzone jednostki pomocnicze,
np. sołectwo w gminie lub osiedla i dzielnice w mieście.
Przedstawiciele jednostek pomocniczych sa˛ wybierani demokratycznie, uzewne˛trzniaja˛c wole˛ cze˛ści mieszkańców
gminy. Ustrój gminy jest określony w statucie gminy
w sposób ograniczony, ustawodawca bowiem nie maja˛c
zaufania do samorza˛dów lokalnych uregulował w ustawie
szereg zagadnień zwia˛zanych z ustrojem gminy. Miasta
również moga˛ mieć status gminy. Samorza˛d gminny wypełnia zadania publiczne, które służa˛ zaspokojeniu potrzeb
wspólnoty samorza˛dowej i sa˛ wykonywane jako własne
(art. 166 Konstytucji RP). Wykonuje także zadania zlecone, które wynikaja˛ z potrzeb państwa. Jednostkom samorza˛du terytorialnego zapewnia sie˛ udział w dochodach
publicznych odpowiednio do przypadaja˛cych im zadań,
a dochodami tymi sa˛ dochody własne oraz subwencje
ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa (art. 167 Konstytucji RP). Gminy moga˛ zacia˛gać kredyty i pożyczki oraz
emitować papiery wartościowe (Wierzbowski, 2009, s. 237
i nast.). Zadania i kompetencje samorza˛du terytorialnego sa˛
określone w ustawach o samorza˛dzie gminnym, powiatowym oraz województwa. Szczegółowy zakres zadań własnych wynika z ustaw ustrojowych oraz przepisów prawa
materialnego.
Do zadań samorza˛du terytorialnego należa˛: gospodarka
terenami, ochrona środowiska i ład przestrzenny, drogi
gminne, ulice, place, mosty oraz organizacja ruchu drogowego, wodocia˛gi, kanalizacja, oczyszczalnie ścieków, wysypiska śmieci, zaopatrzenie w energie˛ elektryczna˛ i cieplna˛, lokalny transport drogowy, ochrona zdrowia, pomoc
NR 8 2014
społeczna, komunalne budownictwo mieszkaniowe, oświata (szkolnictwo podstawowe, gimnazjalne), przedszkola,
kultura, kultura fizyczna, targowiska i hale targowe, zieleń,
cmentarze komunalne, porza˛dek publiczny i ochrona przeciwpożarowa, utrzymanie gminnych obiektów i urza˛dzeń
użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych.
Na pokrycie kosztów zwia˛zanych z prowadzeniem szkół
gmina otrzymuje subwencje˛ oświatowa˛. Własne dochody
gmina wypracowuje ze sprzedaży oraz dzierżawy swojego
maja˛tku, z podatków i opłat lokalnych. Tak pozyskane
środki finansowe przeznacza na wypełnianie zadań własnych. W Polsce istnieje obecnie prawie 2500 gmin. Ustawa
o samorza˛dzie gminnym została uchwalona 8 marca
1990 r. i mimo bardzo wielu nowelizacji nie zmieniła
swojej systematyki i terminologii. Wiele przepisów tej
ustawy (np. art. 1, 3, 22) nie uwzgle˛dniaja˛ zasady bezpośredniego obowia˛zywania Konstytucji RP oraz jej stosowania, co narusza zasady tzw. dobrej legislacji. Ustawodawca
zwykły po wejściu w życie Konstytucji RP, z nieznanych
powodów, utrzymał w mocy przepisy ustawy o samorza˛dzie gminnym, których treść znalazła sie˛ w rozdziale
VII ustawy zasadniczej. Jeśli przyja˛ć, że takie stanowisko
ustawodawcy jest poprawne i zgodne z Konstytucja˛ RP
i obowia˛zuja˛cym porza˛dkiem prawnym, choć Trybunał
Konstytucyjny sie˛ w tej kwestii nie wypowiedział, to
można tu mówić o braku staranności legislacyjnej i lekceważeniu przez polski parlament przepisu art. 8 ust. 2
Konstytucji RP, który stanowi, że: Przepisy Konstytucji
stosuje sie˛ bezpośrednio, chyba, że Konstytucja stanowi
inaczej. Zasada˛ zatem ustroju RP — podobnie zreszta˛ jak
w wielu innych demokratycznych państwach — jest bezpośrednie stosowanie Konstytucji. Tak wie˛c każdy organ
władzy publicznej ma obowia˛zek w podejmowanych rozstrzygnie˛ciach ustawodawczych, administracyjnych oraz
sa˛dowych uwzgle˛dniać treść postanowień Konstytucji RP.
Przepisy Konstytucji RP moga˛ zatem stanowić samodzielne podstawy takich rozstrzygnie˛ć (Cieślak, Lipowicz, Niewiadomski, 2002, s. 150 i nast.). W praktyce jednak Konstytucja RP odsyła do ustaw.
Zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji służy
również obywatelom, ponieważ moga˛ sie˛ oni bezpośrednio
powoływać na jej treść w poste˛powaniach, w których sa˛
strona˛ przed każdym organem administracji publicznej.
Bezpośredniego stosowania Konstytucji nie można lekceważyć bowiem, jak wskazuje praktyka orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego i sa˛dów administracyjnych jest
to przesłanka prowadza˛ca do stwierdzenia nieważności
szeregu przepisów gminnych. Przykładem przedstawionego pogla˛du jest przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji RP
stanowia˛cy, że ustrój wewne˛trzny jednostek samorza˛du
terytorialnego określaja˛, w granicach ustaw ich organy
stanowia˛ce. Artykuł 169 ust. 4 Konstytucji RP zakłada, że
organy stanowia˛ce danej jednostki samorza˛du terytorialnego same określaja˛ ustrój tej jednostki. Możliwe to jest
w drodze uchwały (np. statut gminy, powiatu lub województwa) podje˛tej przez ten organ (rade˛ gminy, powiatu lub
sejmik województwa). Swoboda decyzyjna uprawnionego
organu jest jednak ograniczona, ponieważ musi on uwzgle˛dnić przepisy Konstytucji i odpowiednich ustaw reguluja˛cych
13
ustrój jednostek samorza˛du terytorialnego danego szczebla,
a także inne akty ustawowe dotycza˛ce funkcjonowania
samorza˛du terytorialnego. Przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji RP wyznacza bardzo szeroki zakres przedmiotowy
statutu gminy, powiatu i województwa samorza˛dowego.
Artykuł 3 ust.1 ustawy o samorza˛dzie gminnym w zmienionej redakcyjnie formie powtarza art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, a zatem ocena prawidłowości statutów gmin
dokonywana jest nie z punktu widzenia zgodności z art. 169
ust. 4 Konstytucji RP (Skrzydło, 2005, s. 359 i nast.), lecz
art. 3 ust. 1 ustawy o samorza˛dzie gminnym. Jest to niepoprawna praktyka i w rzeczywistości wyste˛puja˛ orzeczenia
domagaja˛ce sie˛ od gminy, np. upoważnień ustawowych dla
każdego rozstrzygnie˛cia, co jest chyba nienormalna˛ praktyka˛.
Polski prawodawca w działalności legislacyjnej nie respektuje obowia˛zków i ograniczeń określonych w Konstytucji RP, np. nie można w ustawach dopatrzeć sie˛ odwołania do zasady pomocniczości, a ponadto podejście do
ustawowych regulacji ustroju samorza˛du terytorialnego nie
świadczy o ograniczaniu sie˛ prawodawcy wynikaja˛cego
z zasady pomocniczości. Także pozorowane sa˛ działania
przy stanowieniu aktów prawa miejscowego, organy stanowia˛ce promuja˛ bowiem przestrzeganie paragrafu 142 i 143
rozporza˛dzenia Prezesa Rady ministrów z dnia 20 czerwca
2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej’’ (DzU
nr 100, poz. 908). Ponadto należałoby jeszcze podnieść
problem niejasności przepisów o ustroju samorza˛du gminnego. W doktrynie prawa administracyjnego wyste˛puje
bowiem spór, czy pozostaja˛ one cze˛ścia˛ prawa materialnego, czy należy je przydzielić do odre˛bnych przepisów
ustrojowych. Wobec takich wa˛tpliwościach rosna˛ trudności
w określeniu właściwości organów administracji publicznej
do załatwienia określonego rodzaju spraw. Pojawiaja˛ce sie˛
wa˛tpliwości powinny skutkować zmiana˛ przepisów ustawy
o samorza˛dzie gminnym, ale trudno stwierdzić, czy polski
prawodawca dojrzał już do podje˛cia dyskusji na ten temat.
Chyba jeszcze nie.
Samorza˛d powiatowy
Samorza˛d powiatowy jest wyodre˛bnionym w strukturze
administracyjnej państwa zwia˛zkiem społeczności lokalnej
funkcjonuja˛cym w ramach powiatu, który z mocy prawa
powołany jest do samodzielnego wykonywania zadań administracji publicznej i wyposażony w materialne narze˛dzia umożliwiaja˛ce realizacje˛ zadań nałożonych na niego
przez ustawodawce˛. Samorza˛d powiatowy stanowi drugi
szczebel samorza˛du terytorialnego w Polsce obok samorza˛dów województwa oraz gminy. Samorza˛d powiatowy
posiada osobowość prawna˛ i możliwość kształtowania
własnej wewne˛trznej organizacji m.in. poprzez wybór organów samorza˛du powiatowego (rada powiatu, zarza˛d powiatu) oraz stanowienie prawa miejscowego przez wymienione organy. W Polsce jest 379 powiatów. Wśród nich
wyodre˛bniono powiaty grodzkie, których jest 65. Sa˛ to
z reguły miasta powyżej 100 tys. mieszkańców z wyja˛tkiem: Świnoujścia, Grudzia˛dza, Zamościa, Sopotu, Białej
Podlaskiej i miast na Śla˛sku (Wierzbowski, 2009, s. 208
14
i nast.). Te miasta sa˛ gminami wykonuja˛cymi zadania
powiatu. Zamiast starosty urze˛duje, przejmuje jego uprawnienia i wykonuje jego zadania prezydent miasta. W miejsce rady powiatu działa rada miasta. Sa˛ to wie˛c, jak określił
to ustawodawca, miasta na prawach powiatu.
Powiaty ziemskie sa˛ tworzone przez kilka gmin wiejskich, miejskich i wiejsko-miejskich, a władza wykonawcza
należy do starosty i zarza˛du powiatu. Jaka jest zatem istota
powiatu jako jednostki samorza˛du terytorialnego? Samorza˛d terytorialny jest obecnie uważany za jeden z istotnych
ustrojowych elementów demokratycznego państwa prawnego. Podje˛te w 1989 r. w Polsce zmiany ustrojowe zmierzały do przekształcenia państwa scentralizowanego w państwo demokratyczne, obywatelskie, którego podstawe˛ ustrojowa˛ miał stanowić samorza˛d terytorialny (zob. wyrok TK
z dnia 20 lutego 2002 r., K 39/00, Orzecznictwo Trybunału
Konstytucyjnego; zbiór urze˛dowy, Seria A 2002, nr 1,
poz. 4). W takim zatem kontekście gminny samorza˛d postrzegany jest jako trwała instytucja ustrojowa, nad której
istnieniem w doktrynie prawa nikt sie˛ nie zastanawia.
Artykuł 164 ust. 1 Konstytucji RP przesa˛dza zatem o istnieniu gminy jako podstawowej jednostki samorza˛du terytorialnego. Uprawnienie natomiast do powołania powiatu na
podstawie art. 164 ust. 2 Konstytucji RP zostało przekazane ustawodawcy zwykłemu.
Sytuacja taka to przede wszystkim wynik rozbieżności
pogla˛dów w strukturze ówczesnego układu władzy. Należy
w tym miejscu postawić pytanie, czy zasadne było tworzenie powiatów, jeżeli wyste˛powały takie rozbieżności? Czy
były to wzgle˛dy prawne, historyczne, polityczne czy również ekonomiczne? W moim przekonaniu były to wyła˛cznie wzgle˛dy historyczne i polityczne, a ponieważ do utworzenia powiatów to za mało, dokonał tego wie˛c polski
prawodawca w 1998 r. (Skrzydło, 2009, s. 203 i nast.).
Powołanie powiatów po 1989 r. możliwe było zatem bez
zmiany Konstytucji RP. Także i dzisiaj pojawiaja˛ sie˛ głosy
przeciwników powiatów i nie wolno ich ignorować. Wydaje sie˛, że dyskusja dotycza˛ca funkcjonowania struktur
państwa i jego zasadniczego terytorialnego podziału powinna zmierzać do likwidacji powiatów, terytorialnego
powie˛kszenia gmin i przekazania im uprawnień, zadań
i kompetencji powiatów. W przeciwieństwie do gmin,
powiat jest fakultatywnym elementem konstytucyjnej struktury państwa i samorza˛du terytorialnego. W doktrynie
funkcjonuje również pogla˛d, że Konstytucja RP wyklucza
możliwość wyste˛powania tylko samorza˛du gminnego. Taki
pogla˛d głosza˛ L. Mażewski czy H. Izdebski (Mażewski,
Rzeczypospolita z dnia 23 czerwca 1997 r.; Izdebski, 2001,
s. 117 i nast.). Ustawa o samorza˛dzie powiatowym nie jest
tzw. aktem organicznym i może być zmieniana kolejnymi
ustawami. Niespójność systemu prawnego w Polsce jest
stałym problemem i znanym także w odniesieniu do ustawy o samorza˛dzie gminnym. Jednak wobec gmin da sie˛ go
ograniczyć dzie˛ki konstytucyjnym gwarancjom zawartym
w art. 164 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast samorza˛dy
powiatowe sa˛ w gorszej sytuacji, bo bardziej narażone na
skutki niskiego poziomu polskiego ustawodawstwa i miernej legislacji. Dzisiaj trudno sie˛ spodziewać istotnego
wzmocnienia pozycji i trwałości regulacji o samorza˛dzie
powiatowym, gdy brakuje odpowiedzi na już postawione
pytanie — czy samorza˛d powiatowy jest potrzebny? Taka
sytuacja nie zmienia de lege lata bezwzgle˛dnego i obligatoryjnego charakteru samorza˛du powiatowego, co upodabnia go do samorza˛du gminnego i samorza˛du województwa. Tak wie˛c to tylko polski prawodawca ma prawo
decydować, czy powoływać powiaty, czy zmniejszać ich
liczbe˛, czy też je likwidować. Wszystkie inne jednostki
(podmioty) polskiego porza˛dku prawnego maja˛ obowia˛zek
traktować samorza˛d powiatowy jako instytucje˛ prawa
przedmiotowego, ponieważ obowia˛zuje ustawa o samorza˛dzie powiatowym (Chmielnicki, 2005, s. 210).
Powiat tak jak gmina i województwo samorza˛dowe jest
jednostka˛ korporacyjna˛. Korporacyjny charakter powiatu
jest jedna˛ z najistotniejszych gwarancji decentralizacji administracji publicznej, która˛ polski prawodawca oddał samorza˛dowi powiatowemu mimo wielu wa˛tpliwości podnoszonych w doktrynie i orzecznictwie. Wskazuja˛c na te
spory, wa˛tpliwości i kłopoty interpretacyjne można jednoznacznie powiedzieć, że w art. 1 ust. 1 ustawy o samorza˛dzie powiatowym ,,wspólnota samorza˛dowa powiatowa’’ jest wprawdzie wymieniona, jednak trudno określić
konkretne skutki prawne tego przepisu, obowia˛zki ba˛dź też
uprawnienia, które byłyby konsekwencja˛ korporacyjnego
charakteru prawnego powiatu (Chmielnicki, 2005, s. 22
i nast.). Mimo wszystko jednostka samorza˛du powiatowego
istnieje, a o jej ustroju rozstrzyga wola polskiego prawodawcy. Korporacyjność powiatu może zatem być instrumentem wspomagaja˛cym kształtowanie sie˛ społeczeństwa
obywatelskiego wówczas, gdy dla członków wspólnoty
mieszkańców powiatu be˛dzie gwarancja˛ prawna˛ uczestnictwa w procesach decyzyjnych, obje˛tych uprawnieniami
samorza˛du powiatowego. W zwia˛zku z powyższym należy
interpretować przepisy ustawy o samorza˛dzie powiatowym
jako przepisy reguluja˛ce stosunki czy relacje mie˛dzy członkami samorza˛du powiatowego a organami powiatu w sprawach publicznych, w których jest on właściwy. Tak czytana ustawa o samorza˛dzie powiatowym budzi wiele wa˛tpliwości, brakuje tam bowiem regulacji odnosza˛cych sie˛ do
relacji organów powiatu i członków samorza˛dowej wspólnoty powiatowej.
W tym miejscu trzeba postawić kolejne pytania, które
pojawiły sie˛ również w kolejnych publikacjach (Chmielnicki, 2005). Dlaczego ustawa o samorza˛dzie powiatowym
nie wskazuje, jak wspólnota mieszkańców może kwestionować przed wojewódzkim sa˛dem administracyjnym
pojedyncze decyzje bez odwołania sie˛ do skutecznego
argumentu prawnego, jakim jest referendum lokalne, np.
w celu odwołania rady powiatu przed upływem jej kadencji. Jeśli ustawa w tej kwestii milczy to znaczy tylko tyle,
że nie tworzy takich uprawnień (Chmielnicki, 2005, s. 23).
Piśmiennictwo i doktryna dopuszczaja˛ interpretowanie takich przypadków jako powołanie demokratycznej struktury
odbiegaja˛cej od modelu samorza˛du terytorialnego rozumianego jako podmiot korporacyjny, w którym podmiotami
prawa sa˛ wspólnota samorza˛dowa oraz terytorium jej zamieszkiwania.
Ustawa o samorza˛dzie powiatowym wskazuje także terytorium i wspólnote˛ mieszkańców, a taka relacja daje podPRZEGLA˛D USTAWODAWSTWA GOSPODARCZEGO
NR 8 2014
stawe˛ (przy niedostatkach regulacji prawnej, niekonsekwencjach ustawodawcy w określaniu praw wspólnoty mieszkańców powiatu) do konkluzji, że samorza˛d powiatowy
to rada i zarza˛d powiatu. Ta kwesta jest bardzo niejasna
w ustawie. Mimo tych wa˛tpliwości nie wyklucza to samorza˛dowego charakteru powiatu, ani prawnego charakteru
wspólnoty powiatowej (art. 1 ustawy o samorza˛dzie powiatowym). Samorza˛d powiatowy jest osoba˛ prawna˛ i działa
przez swoje organy. Jego korporacyjność limituje kilka
podstawowych form demokracji bezpośredniej. Pozostaje
to już w zasie˛gu ocen politycznych, na ile stopień wykorzystania demokracji bezpośredniej w powiecie satysfakcjonuje polityków i w jakim kierunku należy je ewentualnie
zwie˛kszyć, aby wspólnota mieszkańców miała wie˛kszy
wpływ na rozstrzygnie˛cia prawne podejmowane przez organy powiatu (Chmielnicki, Red., 2005, s. 23–24).
Ustawa o samorza˛dzie powiatowym została uchwalona
przez Sejm po wejściu w życie Konstytucji RP, dlatego
skorzystano w ustawie z klauzuli bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP, czyli uprawnienia każdego
podmiotu do odwołania sie˛ do przepisów ustawy zasadniczej bez konieczności czekania na ustawe˛ zwykła˛, która
by inkorporowała przepisy Konsytuacji RP do ustawodawstwa wewne˛trznego (Rudnicki, Glosa do wyroku SN z dnia
7 kwietnia 1998 r., I PKN90/98, Monitor Prawniczy 2001,
nr 19, s. 986). W ustawie o samorza˛dzie powiatowym
powtarzanie reguł konstytucyjnych jest zasada˛, która negatywnie wpływa na treść ustawy i jej redakcje˛. Konstytucja
przesa˛dziła o samodzielności jednostek samorza˛du terytorialnego, dlatego na etapie projektu ustawy o samorza˛dzie
powiatowym należało zmienić podejście i radykalnie ograniczyć zakres regulowania statusu ustrojowego powiatu
w ustawie, a przepisy te zawrzeć w statucie. Po ratyfikacji
przez Polske˛ Europejskiej Karty Samorza˛du Lokalnego,
sporza˛dzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
(DzU 1994, nr 124, poz. 607; sprost.: DzU 2006, nr 154,
poz. 1107) i po wejściu w życie Konstytucji RP w 1997 r.
należało sie˛ spodziewać, że reforma administracji państwa,
która weszła w życie 1 stycznia 1999 r., że be˛dzie (m.in.
poprzez ustanowienie powiatów) radykalnym krokiem
w kierunku decentralizacji (Chmielnicki, 2005, s. 25). Jest
to jednak błe˛dna ocena, gdyż wa˛ski zakres działalności
powiatu w uje˛ciu przedmiotowym, małe środki finanse na
wykonanie zadań ustawowych, brak doste˛pu dla wspólnoty
mieszkańców do procedur decyzyjnych władz powiatowych powoduja˛, że samorza˛d powiatowy stanowi najsłabsza ogniwo samorza˛dności terytorialnej w Polsce, w ogóle
niepotrzebne.
W dyskusjach nad formami funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego istnieje uprawniony pogla˛d, że ,,samorza˛d powiatowy został utworzony jako przechowalnia
dla polityków, którzy sie˛ nigdzie do innych form władzy
nie załapali’’. Jest to obcesowy argument, ale chyba prawdziwy, jeśli przeanalizuje sie˛ przepisy ustawy o samorza˛dzie powiatowym pod ka˛tem wykonywania ustawowych
zadań i uprawnień (Zimmermann, 2006, s. 201 i nast.).
Mimo wielu już przedstawionych krytycznych uwag, nie
jest kwestionowany demokratyczny charakter struktury
wewne˛trznej powiatu. Przesa˛dzaja˛ o tym demokratyczna
15
ordynacja wyborcza do rady powiatu, możliwość odwołania jej przed upływem kadencji w drodze referendum
powiatowego, jawność działania organów powiatu, demokratyczny charakter stosunków w obre˛bie rady i zarza˛du
powiatu (Zieliński, 2004, s. 51 i nast.), a także ukształtowanie zewne˛trznej kontroli i nadzoru nad samorza˛dem
terytorialnym przez Prezesa Rady Ministrów, wojewodów,
regionalne izby obrachunkowe, samorza˛dowe kolegia odwoławcze i sa˛dy administracyjne. W tym zakresie poważne
wa˛tpliwości z prawnego punktu widzenia budzi wyła˛czenie
spod kontroli sa˛dów administracyjnych, załatwiania skarg
i wniosków przez organy powiatu w rozumieniu działu
VIII ustawy — Kodeks poste˛powania administracyjnego,
gdy przedmiotem skargi sa˛ relacje mie˛dzy starosta˛ a rada˛
powiatu (Czarnow, 2003, s. 28 i nast.). Analiza przepisów
ustawy o samorza˛dzie powiatowym nie pozostawia wa˛tpliwości, że jest on przykładem struktury zdecentralizowanej,
ale czy potrzebnym, to już inna sprawa. Samorza˛d powiatowy — jak stanowi ustawa — został powołany do wypełniania zadań z zakresu administracji publicznej. Jest w tym
podobny do samorza˛du gminnego. W gestii organów powiatu znalazły sie˛ ustawowe uprawnienia w zakresie reglamentacji i — jak wskazuje P. Chmielnicki — także
policji administracyjnej. Samorza˛d powiatowy jest dysponentem publicznych środków finansowych i również
w tym zakresie jest zaliczany do organów administracji
publicznej (Chmielnicki, 2005, s. 25 i nast.).
Ustawa o samorza˛dzie powiatowym zawiera wady prawne i legislacyjne, które po blisko 14 latach obowia˛zywania
powinny być usunie˛te przez parlament. Do wad tych trzeba
zaliczyć: nadmierna˛ szczegółowość ustawy kosztem statutów (np. sztywne ustawowe wyznaczanie liczby członków
zarza˛du), rygorystyczne przestrzeganie postulatów minimalizowania ilości przepisów (np. bezpośrednie powtarzanie przepisów Konstytucji RP), cze˛ste odsyłanie do innych
ustaw, mimo że nie ma to wie˛kszego znaczenia. Omawiana
ustawa nie zawiera również wsparcia przez przepisy materialne, z których organy powiatu winny czerpać swoje
uprawnienia, brakuje również przepisów sprzyjaja˛cych odtwarzaniu społeczeństwa obywatelskiego. Ustawa o samorza˛dzie powiatowym zawiera wiele błe˛dów legislacyjnych
i należałoby je poprawić. Nadszedł zatem czas dyskusji
o samorza˛dzie terytorialnym w Polsce, jego ustroju, strukturze i zadaniach. W tej dyskusji należy nareszcie odpowiedzieć na pytanie, czy samorza˛d powiatowy jest potrzebny w strukturze administracyjnej państwa, czy lepszym rozwia˛zaniem byłyby wie˛ksze terytorialnie i wyposażone w szereg uprawnień organy samorza˛du gminnego.
Obecnie przez powiat należy rozumieć lokalna˛ wspólnote˛
samorza˛dowa˛ oraz odpowiednie terytorium. Pod wzgle˛dem
terytorialnym jest to obszar możliwie jednorodny pod
wzgle˛dem układu osadniczego i przestrzennego oraz wie˛zi
społecznych i gospodarczych. Ma on być lokalna˛ wspólnota˛ samorza˛dowa˛, uznawana˛ za nasza˛ przestrzeń oswojona˛,
czyli ma stanowić oparcie dla inicjatyw lokalnych oraz
kultury i lokalnej tożsamości.
Powiat cechuje odre˛bna osobowość prawna. Jest to jednostka administracyjna świadcza˛ca usługi publiczne samodzielnie, tzn. za określone budżetowe pienia˛dze we własnym imieniu i na własna˛ odpowiedzialność. Jednocześnie
16
samorza˛d powiatowy jest rozumiany jako jednostka samorza˛du terytorialnego oraz jednostka w zasadniczym podziale terytorialnym państwa. Według ustawy o samorza˛dzie powiatowym wykonuje on również zadania publiczne w imieniu własnym i na własna˛ odpowiedzialność
na zasadach określonych przez ustawy, korzystaja˛c z samodzielności chronionej na drodze sa˛dowej. Państwo nie ma
prawa wkraczać w działalność powiatu poza wyja˛tkowymi
sytuacjami określonymi w przepisach ustawy. Główne zadania powiatu dotycza˛: infrastruktury technicznej, infrastruktury społecznej, porza˛dku i bezpieczeństwa publicznego, ładu przestrzennego i ekologicznego. Tak wie˛c powiat ma zaspokajać zbiorowe potrzeby lokalnej społeczności. Powiat w wykonywaniu poszczególnych zadań na
własnym terenie jest suwerenny. Oczywiście podlega przepisom ustaw określaja˛cym jego uprawnienia i może być
ograniczony wyła˛cznie tymi przepisami. W szczególnych
przepadkach mie˛dzy jednostkami samorza˛du terytorialnego
może zachodzić konieczność udzielenia sobie pomocy,
w tym także finansowej. Najcze˛ściej sa˛ to przypadki zwia˛zane z wyste˛powaniem: kle˛ski żywiołowej, nadzwyczajnego zagrożenia środowiska, katastrofy oraz innymi zdarzeniami losowymi. Powiat obejmuje obszar sa˛siaduja˛cych
gmin, nie ma jednak uprawnień nadrze˛dnych i nadzorczych
wobec tych gmin. Powiat wykonuje określone zadania
publiczne o charakterze lokalnym, których nie wykonuja˛
gminy. Do takich zadań należa˛: ochrona ponadpodstawowa,
ochrona zdrowia i środowiska, ochrona przeciwpożarowa,
wykonywanie nadzoru budowlanego, budowa i utrzymanie
dróg mie˛dzygminnych, bezpieczeństwo i porza˛dek publiczny, prowadzenie lokalnej obsługi sektora rolnictwa, obsługa
administracyjna obywateli w zakresie nieprowadzonym
przez gminy, utrzymanie powiatowych obiektów użyteczności publicznej, pomoc społeczna, kultura, kultura fizyczna
i turystyka, gospodarka gruntami, przeciwdziałanie bezrobociu. Zadania powierzone powiatowi sa˛ wykonywane przez
starostwo powiatowe oraz kierowników służb, inspekcji,
straży i jednostek organizacyjnych powiatu. Te jednostki
tworza˛ powiatowa˛ administracje˛ zespolona˛. Wszystkie zadania powierzone powiatom sa˛ finansowane z budżetu państwa oraz dochodów własnych. Wydatki sa˛ uchwalane
w budżecie. Powiat może zawierać porozumienia z województwem i jednostkami samorza˛du lokalnego.
Samorza˛d województwa
Samorza˛d województwa jest samorza˛dem regionalnym.
Województwo ma dualistyczny charakter, ponieważ obok
samorza˛du terytorialnego w systemie organów administracji publicznej działaja˛ organy administracji rza˛dowej. Druga struktura jest niezbe˛dna, aby podkreślić unitarność
państwa. Województwo jest jednostka˛ podziału terytorialnego i jednocześnie ustroju terytorialnego. Mieszkańcy
województwa z mocy prawa tworza˛ regionalna˛ wspólnote˛
samorza˛dowa˛. Do wspólnoty należy władza samorza˛dowa.
Województwo — tak jak pozostałe jednostki samorza˛du terytorialnego — ma swoje zadania. Zasadniczym zadaniem
samorza˛du jest określanie strategii rozwoju województwa
oraz prowadzenie polityki tego rozwoju. Prowadzi też
samodzielna˛ gospodarke˛ finansowa˛ na podstawie budżetu.
Do zadań samorza˛du województwa należa˛: piele˛gnowanie
polskości; rozwój i kształtowanie świadomości narodowej,
obywatelskiej i kulturowej mieszkańców; pobudzanie aktywności gospodarczej; podnoszenie konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa; zachowanie wartości
środowiska kulturowego i przyrodniczego uwzgle˛dniaja˛cych
potrzeby przyszłych pokoleń; kształtowanie i utrzymanie
ładu przestrzennego; tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej
i technicznej o znaczeniu wojewódzkim; wykonywanie
usług publicznych o charakterze i zasie˛gu regionalnym.
Miejsce ustawy o samorza˛dzie województwa wśród
ustaw samorza˛dowych budzi wa˛tpliwości w doktrynie prawa administracyjnego. Tytuł, systematyka rozdziałów i redakcja przepisów wskazuja˛ na szczególna˛ moc tej ustawy,
co jest nieporozumieniem. Przepisy tej ustawy sa˛ nieprecyzyjne, a terminologia na potrzeby ustawy niejasna, co
w praktyce może powodować trudności interpretacyjne.
Pojawiaja˛ sie˛ również rozbieżności na tle interpretacji
przepisów odsyłaja˛cych zawartych w tej ustawie. Odsyła
ona wprost lub pośrednio do przepisów szczególnych, co
można uznać za negatywna˛ legislacje˛ tej regulacji.
Zasadniczym podmiotem ustawy o samorza˛dzie województwa jest jego ustrój, negatywnie oceniany przez doktryne˛, przepisy sa˛ bowiem niejasne, nieczytelne i trudno
wskazać, czy sa˛ one cze˛ścia˛ prawa materialnego, czy
ustrojowego. Tworza˛c przepisy ustrojowe, ich autorzy ulegli pokusie i skoncentrowali sie˛ na kształtowaniu struktury,
zapominaja˛c o stosunkach prawnych mie˛dzy podmiotami
prawa. Struktura samorza˛du województwa i jego organizacja została tak stworzona, aby tego obowia˛zku prawnego
przestrzegał sejmik województwa, zarza˛d i marszałek,
a struktura ta jest zobowia˛zana do działań na rzecz wspólnoty regionalnej mieszkańców zamieszkuja˛cych na tym
terenie. Zasada jawności działania wojewódzkich organów
samorza˛dowych tylko w wa˛skim zakresie wykonuje ten
obowia˛zek. Uważam, że po kilkunastu latach funkcjonowania przepisów ustawy o samorza˛dzie województwa należy
przemyśleć je na nowo i usuna˛ć zbe˛dne przepisy, a podkreślić zasady konstytucyjne takie jak: decentralizacja i pomocniczość. W ustawie o samorza˛dzie województwa powinny zostać tylko te przepisy, które wprowadzaja˛ nowe
dyrektywy do ustawy, a nie ma ich w Konstytucji RP.
Pozostałe kwestie ustrojowe winny regulować statuty.
Warto by wreszcie przy redagowaniu przepisów ustaw
samorza˛dowych pokusić sie˛ o poprawna˛ legislacje˛ i odejście od procedur legislacyjnych na skróty.
Zakończenie
Nadszedł zatem czas na dyskusje˛ nad problematyka˛
zwia˛zana˛ z ustrojem i zadaniami oraz uprawnieniami
samorza˛du terytorialnego w Polsce. W tej dyskusji należy
odpowiedzieć na pytanie, czy samorza˛d powiatowy jest
potrzebny w strukturze administracyjnej państwa. Czy może
lepszym rozwia˛zaniem byłyby wie˛ksze terytorialnie i wyposażone w szersze uprawnienia organy samorza˛du gminnego.
Trzeba też zwrócić uwage˛ , aby przy redagowaniu przepisów ustaw samorza˛dowych pokusić sie˛ o poprawna˛ legislacje˛ i nie przeprowadzać procedur legislacyjnych na skróty.
Ponadto należałoby podnieść problem niejasności przepisów
o ustroju samorza˛du gminnego, w doktrynie prawa administracyjnego wyste˛puje bowiem spór, czy pozostaja˛ one
cze˛ścia˛ prawa materialnego, czy należy je przydzielić do
odre˛bnych przepisów ustrojowych. Przy takich wa˛tpliwościach wyste˛puja˛ też trudności z określeniem właściwości
organów administracji publicznej do załatwienia określonego rodzaju spraw. Wyste˛puja˛ce wa˛tpliwości powinny spowodować zmiana˛ przepisów ustaw o samorza˛dzie gminnym,
powiatowym i województwa, ale czy polski prawodawca
dojrzał już do podje˛cia dyskusji na ten temat, to trudno
powiedzieć, ale wydaje sie˛, że jeszcze nie.
Literatura
Bojanowski, E., Żukowski, K. (red.). (2009). Leksykon prawa administracyjMażewski, L. (1997). Kształt zależy od parlamentu. Samorza˛d terytorialny
nego. Warszawa: Wydawnictwo C.H. Beck.
w Konstytucji. Rzeczpospolita z dnia 23 czerwca.
Chmielnicki, P. (red.). (2007). Komentarz do ustawy o administracji rza˛doMotyka, K., Stec, R. (red.). (2013). Socjologia administracji in statu
wej w województwie. Warszawa: LexisNexis.
nascendi. Warszawa: Aspra.
Chmielnicki, P. (red.). (2004). Komentarz do ustawy o samorza˛dzie gminRudnicki, S. (2001). Glosa do wyroku SN z dnia 7 kwietnia 1998 r., IPKN
nym. Warszawa: LexisNexis.
90/98. Monitor Prawniczy, (19).
Chmielnicki, P. (red.). (2005). Komentarz do ustawy o samorza˛dzie powiatoSkrzydło, W. (2005). Polskie Prawo Konstytucyjne. Lublin: Oficyna Wywym. Warszawa: LexisNexis.
dawnicza Verba.
Chmielnicki, P. (red.). (2005). Komentarz do ustawy o samorza˛dzie wojewóSkrzydło, W. (2005). Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 r.
dztwa. Warszawa: LexisNexis.
Kraków: Oficyna Wolters Kluwer business.
Chmielnicki, P. (red.). (2010). Ustawa o samorza˛dzie gminnym. Komentarz.
Stec, R. (red.). (2008). Prawne formy działalności administracji publicznej.
Warszawa: LexisNexis.
Warszawa: Aspra.
Chmielnicki, P. (2006). Akty nadzoru nad działalnościa˛ samorza˛du terytoSzmyt, A. (2005). Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce. Warrialnego w Polsce. Warszawa: LexisNexis.
szawa: Wydawnictwo Sejmowe.
Cieślak, Z., Lipowicz, I., Niewiadomski, Z. (2002). Prawo administracyjne.
Tarno, J.P., Sieniuć, M., Sulimierski, J., Wyporska, J. (2002). Samorza˛d
Cze˛ść ogólna. Warszawa: Wydawnictwo Prawnicze PWN.
terytorialny w Polsce. Warszawa: LexisNexis.
Czarnow, S. (2003). Zespolenie na przykładzie służb inspekcji i straży
Wierzbowski, M. (red.). (2009). Prawo administracyjne. Warszawa: Lexispowiatowych. Rejent, (5).
Nexis.
Działocha, K. (red.). (2005). Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RzeczyWinczorek, P. (2000). Komentarz do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia
pospolitej Polskiej. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe.
1997 r. Warszawa: Liber.
Działocha, K. (red.). (2004). Podstawy problemy stosowania Konstytucji
Zieliński, E. (2004). Samorza˛d terytorialny w Polsce. Warszawa: Dom
Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wste˛pny. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe.
Wydawniczy Elipsa.
Izdebski, H. (2011). Samorza˛d terytorialny. Podstawy ustroju i działalności.
Zimmermann, J. (2006). Prawo administracyjne. Kraków: Zakamycze.
Warszawa: LexisNexis.
————————————
NR 8 2014
17
Odpowiedzialność członków zarza˛du sp. z o.o.
be˛da˛cej komplementariuszem S.K.A. za zobowia˛zania
spółki z o.o. S.K.A w świetle art. 299
Kodeksu spółek handlowych
The liability of management board members in a limited liability
company which is a general partner of limited joint-stock
partnership for obligations of limited joint-stock partnership
with limited liability company as a general partner under
article 299 of the Polish Code of Commercial Companies
mgr Jakub Głowacz, mgr Mateusz Sobczuk
Streszczenie
Analizuja˛c praktyke˛ obrotu gospodarczego można zaobserwować, że komplementariuszami spółki komandytowo-akcyjnej sa˛ najcze˛ściej
osoby fizyczne. Pole zastosowania i funkcje wskazanej spółki osobowej ulegaja˛ istotnym modyfikacjom w sytuacji, gdy jej komplementariuszem jest spółka z ograniczona˛ odpowiedzialnościa˛. W takim przypadku problemy prawne może wywołać kwestia właściwego
wskazania podmiotów ponosza˛cych odpowiedzialność za zobowia˛zania sp. z o.o. S.K.A. W obecnym stanie prawnym spółka z o.o. be˛da˛ca
komplementariuszem ponosi nieograniczona˛ odpowiedzialność za zobowia˛zania zacia˛gnie˛te przez spółke˛ komandytowo-akcyjna˛. Ponadto
art. 299 Kodeksu spółek handlowych nakłada na członków zarza˛du sp. z o.o. odpowiedzialność za zobowia˛zania tej spółki. Biora˛c pod
uwage˛ te założenia normatywne należy udzielić odpowiedzi na dwa podstawowe pytania:
1) czy członek zarza˛du spółki z o.o. be˛da˛cej komplementariuszem S.K.A. odpowiada za zobowia˛zania sp. z o.o. S.K.A. na podstawie
art. 299 Ksh?
2) czy zobowia˛zania, za które odpowiada sp. z o.o. jako komplementariusz S.K.A. staja˛ sie˛ zobowia˛zaniami tej spółki w rozumieniu
art. 299 Ksh?
Słowa kluczowe:
odpowiedzialność, spółka komandytowo-akcyjna.
Summary
Analyzing the practice of economic distribution one can notice a fact that individuals are the most often general partners in limited
joint-stock partnership. The area of application and functions of mentioned partnership are essentially modified in a case when limited
liability company is a general partner. In this case legal issues might be induced by the matter of appropriate indication of subjects which are
liable for obligations of limited joint-stock partnership with limited liability company as a general partner. In current legal status limited
liability company which is a general partner of limited joint-stock partnership bears unlimited liability for obligations contracted by limited
joint-stock partnership. Moreover, an article 299 of the Polish Code of Commercial Companies is imposing liability for company obligations
on management board members. Taking all this presumptions into consideration a response on two basic questions should be given:
1) does member of management board in limited liability company bear responsibility for obligations of limited joint-stock partnership
with limited liability company as a general partner under the article 299 of the Polish Code of Commercial Companies?
2) does obligations for which limited liability company is liable as a general partner of limited joint-stock partnership become obligations
of this partnership within the meaning of article 299 of the Polish Code of Commercial Companies?
Key words:
liability, limited join-stock partnership.
1. Wprowadzenie
Spółka komandytowo-akcyjna jest forma˛ prawna˛ działalności gospodarczej o stale wzrastaja˛cej popularności. Na
dzień 31.12.2012 r. w Polsce do rejestru REGON było
wpisanych 2816 spółek komandytowo-akcyjnych (Zmiany
18
strukturalne, 2012). W wielu przypadkach jej komplementariuszem jest spółka z ograniczona˛ odpowiedzialnościa˛.
Oznacza to, że faktyczne pole zastosowania i funkcja
spółki komandytowo-akcyjnej daleko odbiega od zakładanej przez ustawodawce˛ sytuacji, w której komplementariuszami miałyby być osoby fizyczne. Wskazana sytuacja
ODPOWIEDZIALNOŚĆ CZŁONKÓW ZARZA˛DU SP. Z O.O. BE˛DA˛CEJ KOMPLEMENTARIUSZEM S.K.A. ZA ZOBOWIA˛ZANIA SPÓŁKI Z O.O. S.K.A ...
wywołuje także dodatkowe problemy prawne, m.in. w kwestii
wskazania podmiotów ponosza˛cych odpowiedzialność za
zobowia˛zania sp. z o.o. S.K.A. Nie ulega wa˛tpliwości, że
spółka z o.o. be˛da˛ca komplementariuszem ponosi nieograniczona˛ odpowiedzialność za zobowia˛zania zacia˛gnie˛te
przez spółke˛ komandytowo-akcyjna˛. Powstaje jednak pytanie dotycza˛ce relacji tego stwierdzenia do treści art. 299
Kodeksu spółek handlowych (DzU 2000, nr 94, poz. 1037
z późn. zm., dalej: Ksh), który — w razie bezskuteczności
egzekucji z maja˛tku sp. z o.o. — nakłada na członków
zarza˛du sp. z o.o. odpowiedzialność ,,za jej zobowia˛zania’’
i czy w zwia˛zku z tym członek zarza˛du spółki z o.o.
be˛da˛cej komplementariuszem S.K.A. odpowiada za zobowia˛zania sp. z o.o. S.K.A. na podstawie art. 299 Ksh. Tak
sformułowane pytanie opiera sie˛ na stanowisku, zgodnie
z którym w świetle obecnie obowia˛zuja˛cych przepisów
jedynie zarza˛dcy sp. z o.o. moga˛ ponosić przedmiotowa˛
odpowiedzialność. Wynika to z faktu, że w polskim ustawodawstwie nie wyste˛puje koncepcja ,,uniesienia zasłony
korporacyjnej’’ (ang. lifting the corporate veil; niem. Durchgriff), która pozwala poszkodowanym dochodzić należnych
im odszkodowań od wspólników sp. z o.o. (Szyszko, 2011,
s. 39).
Celem niniejszego artykułu jest próba odpowiedzi na
naste˛puja˛ce pytanie: czy zobowia˛zania, za które odpowiada
sp. z o.o. jako komplementariusz S.K.A. staja˛ sie˛ ,,jej’’
zobowia˛zaniami w rozumieniu art. 299 Ksh. Innymi słowy,
czy w sytuacji, w której bezskuteczność egzekucji z maja˛tku sp. z o.o. odnosi sie˛ do obowia˛zku sp. z o.o. jako
komplementariusza S.K.A., powstaje osobista odpowiedzialność członków zarza˛du sp. z o.o. W tym celu należy
skoncentrować sie˛ na analizie i ocenie ewentualnych skutków zastosowania konstrukcji tzw. odpowiedzialności za
cudzy dług. Jest ona oparta na możliwości zaspokojenia sie˛
przez wierzyciela z maja˛tku innego niż maja˛tek dłużnika.
A. Herbet słusznie twierdzi, że przywołana konstrukcja
unormowana w art. 518 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.
— Kodeks cywilny (DzU 1964, nr 16, poz. 93 z późń. zm.,
dalej: Kc) poza wskazaniem konsekwencji zaspokojenia
dłużnika akcentuje zależność, ale nie tożsamość świadczenia spółki i wspólnika (Herbet, 2003, s. 53). Ponadto
w literaturze przedmiotu trafnie wskazuje sie˛, że pierwszorze˛dnym przykładem sytuacji, w której odpowiedzialność
pozostaje oderwana od długu jest pore˛czenie. Należy wskazać, że dorobek piśmiennictwa poświe˛cony wspomnianej
konstrukcji można również wykorzystywać przy dokonywaniu analizy odpowiedzialności wspólników spółek osobowych (Witosz, 2009, s. 28 i n.).
2. Odpowiedzialność komplementariusza S.K.A.
i członków zarza˛du sp. z o.o. w świetle
przepisów Ksh
2.1. Charakter i konstrukcja odpowiedzialności
komplementariusza S.K.A.
Po pierwsze, komplementariusz S.K.A. ponosi nieograniczona˛ odpowiedzialności za jej wszelkie zobowia˛zania
(Lewandowski, 2007, s. 283). Podstawe˛ prawna˛ odpowiedzialności komplementariusza S.K.A. stanowia˛ naste˛puja˛ce
NR 8 2014
przepisy Ksh: art. 22 § 2 i 31 § 1 w zw. z art. 126 § 1 oraz
art. 125. Wspomniane zobowia˛zania moga˛ wynikać zarówno z czynności prawnych dotycza˛cych maja˛tku, jak
i z działalności spółki oraz z czynu niedozwolonego (Allerhand, 1998, s. 73). Należy podkreślić, że — stosownie do
dyspozycji art. 125 Ksh — komplementariusz odpowiada
bez ograniczenia wobec wierzycieli ,,za zobowia˛zania spółki’’ (komplementariusz odpowiada także za zobowia˛zania
spółki, które już istniały w chwili wpisania go do rejestru
— art. 136 § 3 Ksh; Lewandowski, 2007, s. 285). Ustawodawca zakłada wyste˛powanie obok zobowia˛zania głównego (tj. zobowia˛zania zacia˛gnie˛tego przez sp. z o.o. S.K.A.)
innego, akcesoryjnego zobowia˛zania, którego istnienie i treść
ściśle wyznacza zobowia˛zanie główne (Bucior, 2002, s. 21).
W kontekście prowadzonych rozważań akcesoryjność odpowiedzialności wspólnika wobec odpowiedzialności spółki
wyrażałaby sie˛ w ten sposób, że wierzyciel spółki mógłby
zaspokoić swoje roszczenie wobec spółki, sie˛gaja˛c także do
maja˛tku wspólnika, jako (solidarnie) odpowiedzialnego za
zobowia˛zania spółki (Szle˛zak, 2011, s. 7).
Po drugie, art. 126 Ksh nakazuje do statusu komplementariuszy S.K.A. stosować odpowiednio przepisy dotycza˛ce
wspólników spółki jawnej, tj. art. 31 § 1 Ksh, który przesa˛dza, że ww. odpowiedzialność ma ponadto — przynajmniej
co do zasady — charakter subsydiarny. Subsydiarność
(posiłkowość) odpowiedzialności polega na tym, że wierzyciele spółki maja˛ możliwość prowadzenia egzekucji
z maja˛tku wspólnika wyła˛cznie wówczas, gdy egzekucja
z maja˛tku spółki okaże sie˛ bezskuteczna (Lewandowski,
2007, s. 284). Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 31
§ 2 Ksh można wnieść powództwo przeciwko wspólnikowi, zanim egzekucja z maja˛tku spółki okaże sie˛ bezskuteczna. Ponadto subsydiarność odpowiedzialności wspólników obejmuje zobowia˛zania spółki powstałe w stosunkach zewne˛trznych. Należy podkreślić, że art. 31 § 1 Ksh
ma charakter lex specialis w stosunku do art. 22 § 2 Ksh.
W konsekwencji subsydiarność nie znajduje zastosowania
do roszczeń pomie˛dzy stronami umowy spółki wynikaja˛cych z relacji wewne˛trznych (Kowalski, 2003, s. 42).
Po trzecie, z uwagi na treść art. 2 Ksh, w przypadku
odpowiedzialności komplementariusza S.K.A. zastosowanie znajda˛ przepisy art. 366 i n. Kc o solidarności dłużników. Komplementariusz S.K.A. odpowiada za zobowia˛zania S.K.A. w sposób solidarny wraz ze spółka˛. Jeżeli
dłużnikiem w konkretnym stosunku cywilnoprawnym jest
sp. z o.o. S.K.A, to mamy wówczas do czynienia ze
zobowia˛zaniem solidarnym. Tym samym wierzycielowi
przysługuje roszczenie o spełnienie jednego świadczenia,
które stanowi przedmiot konkretnego zobowia˛zania, zaś
ża˛danie jego spełnienia w całości lub w cze˛ści może być
skierowane do wszystkich dłużników ła˛cznie (np. do
S.K.A. i sp. z o.o. be˛da˛cej jej komplementariuszem) lub do
każdego z osobna. Jest to przykład obecnie dominuja˛cej
koncepcji jednego stosunku prawnego w strukturze prawnej zobowia˛zań solidarnych (Radwański i Olejniczak,
2010, s. 107). W konsekwencji zastosowanie znajdzie
art. 376 § 1 zd. 1 Kc, stosownie do treści którego jeżeli
jeden z komplementariuszy spełni świadczenie, to ma
z tytułu regresu roszczenie wobec pozostałych komplemen19
THE LIABILITY OF MANAGEMENT BOARD MEMBERS IN A LIMITED LIABILITY COMPANY WHICH IS A GENERAL PARTNER OF LIMITED JOINT-STOCK ...
tariuszy, w przedmiocie zwrotu w cze˛ściach równych,
jeżeli z treści stosunku pomie˛dzy komplementariuszami nie
wynika nic innego. W przypadku spełnienia świadczenia
przez jednego z komplementariuszy odpowiedzialnych solidarnie, treść stosunku prawnego istnieja˛cego pomie˛dzy
wspólnikami (tj. współdłużnikami solidarnymi) decyduje
o możliwościach wspomnianego komplementariusza co do
ża˛dania zwrotu i jego zakresie od pozostałych współdłużników. Jeżeli nie przewidziano innych postanowień to
zastosowanie znajdzie art. 376 § 1 zd. 2 Kc. Na jego
podstawie wspólnikowi, który spełnił świadczenie, przysługuje możliwość ża˛dania zwrotu w cze˛ściach równych od
pozostałych wspólników (Lewandowski, 2007, s. 285).
2.2. Odpowiedzialność członków zarza˛du sp. z o.o.
na podstawie art. 299 Ksh
Członkowie zarza˛du spółki z o.o. odpowiadaja˛ na podstawie art. 299 Ksh za zobowia˛zania spółki w przypadku
bezskuteczności egzekucji z maja˛tku spółki. Jest to odpowiedzialność o charakterze osobistym, solidarnym (pomie˛dzy członkami zarza˛du), subsydiarnym i akcesoryjnym
(w stosunku do zobowia˛zań spółki). Akcesoryjność odpowiedzialności oznacza, że ważność zobowia˛zania spółki
stanowi niezbe˛dna˛ przesłanke˛ odpowiedzialności członka
zarza˛du, a zakres tego zobowia˛zania wyznacza zakres
zobowia˛zania spółki (Kappes, 2009, s. 196). Należy jednak
zauważyć, że A. Śmieja neguje teze˛ o istnieniu akcesoryjnego charakteru odpowiedzialności członków zarza˛du na
podstawie art. 299 Ksh (Śmieja, 2006, s. 851–852). Subsydiarność natomiast wyraża sie˛ w tym, że dopóki spółka
istnieje i jest w stanie skutecznie zaspokoić wierzycieli ze
swego maja˛tku, to sama odpowiada za swoje zobowia˛zania. Dopiero w razie braku możliwości wyegzekwowania
od spółki jej zobowia˛zań wobec wierzycieli, odpowiedzialność za zobowia˛zania spółki z o.o. moga˛ ponieść członkowie jej zarza˛du.
Art. 299 Ksh określa bezskuteczność egzekucji z maja˛tku spółki jako podstawowa˛ przesłanke˛ odpowiedzialności
członków zarza˛du wobec wierzycieli. Warunkiem, który
musi zaistnieć, aby egzekucja mogła zostać przeprowadzona, jest uprzednie istnienie ważnego zobowia˛zania spółki
wobec wierzycieli (Sołtysiński, Szajkowski, Szumański,
Szwaja, 2005, s. 966) i zwia˛zanego z nim roszczenia
wierzyciela. Biora˛c po uwage˛ wyrok SN z dnia 21 października 2003 r. (I CK 160/02, ,,Monitor Prawniczy’’
2003, nr 23, s. 1059, LEX nr 602358), wskazane roszczenie powinno być stwierdzone w wyroku zasa˛dzaja˛cym
należność od danej spółki. Przez egzekucje˛ należy rozumieć zarówno poste˛powanie egzekucyjne określone zarówno w przepisach Kodeksu poste˛powania cywilnego (DzU
1964, nr 43, poz. 296 z późn. zm., dalej: Kpc), jak i przepisach ustawy o poste˛powaniu egzekucyjnym w administracji
(DzU 2005, nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Cie˛żar udowodnienia bezskuteczności egzekucji obcia˛ża wierzyciela
(Żyznowski, 1996, s. 4). Wierzyciel nie musi jednak podejmować próby przeprowadzenia egzekucji w sytuacji, gdy
inny wierzyciel przedtem już to uczynił i egzekucja okazała sie˛ bezskuteczna lub też stało sie˛ oczywistym, że spółka
nie posiada maja˛tku, z którego mogłoby nasta˛pić zaspo20
kojenie wierzyciela. Członek zarza˛du ponosi subsydiarna˛
odpowiedzialność jedynie w razie kumulatywnego spełnienia sie˛ dwóch przesłanek. Zgodnie z pierwsza˛ spośród
nich istnieje wymóg stwierdzenia, że dołożono należytej
staranności, aby skutecznie przeprowadzić egzekucja˛, a mimo tych starań okazała sie˛ ona bezskuteczna lub też
istnieje wysoki stopień prawdopodobieństwa, że okazałaby
sie˛ bezskuteczna (Kappes, 2009, s. 113). Druga przesłanka
stanowi brak możliwości powołania sie˛ przez członków
zarza˛du na okoliczności zwalniaja˛ce, wymienione w § 2
art. 299 Ksh. Okoliczności te bywaja˛ określane również
w literaturze egzoneracyjnymi ba˛dź ekskulpacyjnymi w zależności od przyje˛tej koncepcji odpowiedzialności — gwarancyjnej lub odszkodowawczej (Kappes, 2009, s. 268), na
podstawie których członkowie zarza˛du moga˛ uwolnić sie˛
od osobistej odpowiedzialności za zobowia˛zania spółki.
Sa˛ to:
1) wykazanie, że we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub wszcze˛to poste˛powanie
układowe;
2) wykazanie, że niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie
upadłości oraz niewszcze˛cie poste˛powania układowego nie
nasta˛piły z winy członka zarza˛du, przy czym obowia˛zek
zgłoszenia wniosku o upadłość w razie zaistnienia przesłanek ogłoszenia upadłości można zaliczyć do aktów
staranności członka zarza˛du. W takiej sytuacji domniemywa sie˛ wine˛ w niezgłoszeniu wniosku, lecz domniemanie to
jest wzruszalne i może zostać obalone poprzez wykazanie
braku winy (Kappes, 2009, s. 293);
3) wykazanie, że wierzyciel nie poniósłby szkody pomimo niezgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości oraz
niewszcze˛cia poste˛powania układowego. Szkode˛ wierzyciela należy rozumieć jako ,,pogorszenie jego sytuacji
w zakresie zaspokojenia’’ (Kappes, 2009, s. 303). Brak
szkody oznacza zatem niepogorszenie możliwości zaspokojenia wierzycieli w sytuacji niezgłoszenia wniosku we
właściwym czasie w stosunku do możliwości zaspokojenia
wierzyciela, gdyby zgłoszenie takiego wniosku nasta˛piło
w odpowiednim czasie. Przesłanka braku szkody wierzyciela powinna być stosowana do wszelkich stanów faktycznych, w których w przypadku niezgłoszenia wniosku we
właściwym czasie sytuacja wierzyciela przedstawia sie˛ nie
gorzej niż w razie zgłoszenia wniosku w stosownym czasie.
W doktrynie i judykaturze wyróżnia sie˛ dwie podstawowe koncepcje wyjaśniaja˛ce charakter odpowiedzialności
z art. 299 Ksh — koncepcje˛ charakteru odszkodowawczego odpowiedzialności, znajduja˛ca˛ swoich zwolenników
w osobach S. Sołtysińskiego, I. Weissa, A.W. Wiśniewskiego,
K. Strzelczyka, B. Kozłowskiej-Chyły i P. Granieckiego
(Kappes, 2009, s. 167–172), oraz koncepcje˛ charakteru
gwarancyjnego odpowiedzialności, do zwolenników której
można zaliczyć m.in. M. Allerhanda, J. Namitkiewicza,
J. Fra˛ckowiaka, A. Kidybe˛, A. Szajkowskiego, M. Litwińska˛,
A. Karolaka oraz T. Siemia˛tkowskiego (Kappes, 2009,
s. 174–176). Podział ten ma istotne znaczenie praktyczne,
ponieważ wpływa na zakres obrony członka zarza˛du
w ewentualnym procesie (Gutowski, 2008, s. 24). Koncepcja odszkodowawcza zakłada odpowiedzialność sprawcy
szkody (członka zarza˛du) za szkode˛ doznana˛ przez wierzyciela, natomiast koncepcja gwarancyjna przewiduje odpowiedzialność członka zarza˛du jako gwaranta, czyli osoby
współodpowiedzialnej wraz ze spółka˛ za wykonanie zobowia˛zania i opiera sie˛ na konstrukcji tzw. odpowiedzialności
za ,,cudzy dług’’. Aby odpowiedzialność ta mogła zaistnieć, musi dojść do skutku pewne określone zdarzenie,
które powoduje rozszerzenie odpowiedzialności za dług
spółki na inne podmioty (Sołtysiński, 2010, s. 578) —
w tym przypadku na członków zarza˛du. Gwarant odpowiada za wykonanie zobowia˛zania za inny podmiot, a jego
odpowiedzialność jest oderwana od winy.
Analiza przesłanek i funkcji odpowiedzialności członka
zarza˛du sp. z o.o. be˛da˛cej komplementariuszem S.K.A. za
zobowia˛zania sp. z o.o. S.K.A przemawia jednoznacznie za
przyje˛ciem charakteru gwarancyjnego tej odpowiedzialności (Herbet, 2000, s. 143; Witosz, 2008, s. 20). Źródłem
odpowiedzialności gwaranta może być ustawa, jak również
dokonana przez niego czynność prawna. Odpowiedzialność
członków zarza˛du jest pochodna˛ pełnienia funkcji w zarza˛dzie, a jej przesłanka˛ jest brak spełnienia świadczenia
za podmiot, który zobowia˛zany był zobowia˛zany do świadczenia wobec wierzyciela na podstawie istnieja˛cego mie˛dzy
nimi stosunku prawnego (Kappes, 2009, s. 157). Może ona
obejmować swoim zakresem zarówno wykonanie zobowia˛zania przez osobe˛ trzecia˛, jak i szkode˛ wyrza˛dzona˛ przez
osobe˛ trzecia˛ w naste˛pstwie niewykonania lub nienależytego wykonania zobowia˛zania, aczkolwiek odpowiedzialność
ta jest oderwana od winy osoby, która ja˛ ponosi (gwaranta).
Członkowie zarza˛du odpowiadaja˛ za dług innego podmiotu, który jest ,,cudzy’’ w sensie jurydycznym. Inaczej
twierdzi A. Śmieja, według którego odpowiedzialność
członka zarza˛du sp. z o.o. za zobowia˛zania tej spółki jest
szczególnym przypadkiem odpowiedzialności własnego
długu osoby trzeciej o charakterze akcesoryjnym do długu
cudzego, za który osoba ta odpowiada osobiście lub rzeczowo pod określonymi warunkami (Śmieja, 2006, s. 851).
Racjonalność zaaprobowania pogla˛du o istnieniu odpowiedzialności za cudzy dług uzasadnić można twierdzeniem D.
Dule˛by, zgodnie z którym treść długu członka zarza˛du jest
wyznaczona przez treść długu spółki, nie zaś przez rozmiar
szkody (Dule˛ba, 2008a, s. 84). Ponadto autor ten zauważa,
że dług spółki nie wygasa w wyniku zapłaty odszkodowania, co wyklucza w tym przypadku zastosowanie konstrukcji odpowiedzialności in solidum (Dule˛ba, 2008a,
s. 88–89).
3. Konstrukcja odpowiedzialności członków
zarza˛du sp. z o.o. be˛da˛cej komplementariuszem
S.K.A. za zobowia˛zania S.K.A.
3.1. Struktura stosunku zobowia˛zaniowego
z udziałem sp. z o.o. S.K.A.
Konstrukcja odpowiedzialności członków zarza˛du sp.
z o.o. be˛da˛cej komplementariuszem S.K.A. w świetle
art. 299 Ksh opiera sie˛ na konieczności zaakcentowania
odre˛bności stosunków prawnych ła˛cza˛cych wierzyciela
i wspólnika odpowiedzialnego za zobowia˛zania spółki (Dule˛ba, 2008a, s. 84). Podobna˛ teze˛ sformułował D. Bucior.
NR 8 2014
Jego zdaniem określenie ,,zobowia˛zania spółki’’ oznacza
zobowia˛zania odre˛bnego od wspólników, w stosunkach
wewne˛trznych i zewne˛trznych, podmiotu prawa. Zdarzenie
prawne, na mocy którego powstaje obligacyjny stosunek
prawny mie˛dzy wierzycielem a spółka˛–dłużnikiem, nie stanowi bezpośredniego źródła jakichkolwiek relacji prawnych mie˛dzy wierzycielem spółki a jej wspólnikami. Źródła
takiego należy szukać w ustawie, przede wszystkim w art. 22
§ 2 Ksh (Bucior, 2002, s. 13). W nawia˛zaniu do tego
stwierdzenia w ramach konstrukcji sp. z o.o. S.K.A. można
wyróżnić odre˛bne stosunki zobowia˛zaniowe, w których
jedna˛ ze stron be˛dzie wierzyciel, a druga˛:
a) S.K.A.,
b) sp. z o.o. be˛da˛ca komplementariuszem S.K.A na
podstawie art. 22 § 2 i art. 125 Ksh,
c) członkowie zarza˛du sp. z o.o. be˛da˛cej komplementariuszem S.K.A. na podstawie art. 299 Ksh.
Ad a.
Art. 331 Kc i art. 8 Ksh przyznaja˛ podmiotowość prawna˛
osobowym spółkom handlowym (taki stan rzeczy w polskim prawie istnieje od momentu wejścia w życie art. 331
§ 1 Kc, który to przepis dodano do kodeksu na podstawie
art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie
ustawy — Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw
(DzU, 2003, nr 49, poz. 408). Zgodnie z jego treścia˛
expressis verbis do jednostek organizacyjnych niebe˛da˛cych
osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawna˛, stosuje sie˛ odpowiednio przepisy o osobach prawnych.
W ten sposób ustawodawca definitywnie przesa˛dził o nadaniu statusu podmiotów stosunków cywilnoprawnych akże
tzw. ułomnym osobom prawnym (Koch i Napierała, 2011,
s. 171–173). Dzie˛ki temu moga˛ one we własnym imieniu
nabywać prawa i zacia˛gać zobowia˛zania. To sama spółka
jest głównym dłużnikiem z tytułu zacia˛ganych w jej imieniu zobowia˛zań, a zarazem odpowiada za nie w sposób
pierwszorze˛dny oraz całym swoim maja˛tkiem (Herbet,
2003, s. 47).
Ad b.
Akceptacja tezy o własnej podmiotowości prawnej handlowych spółek osobowych skutkuje tym, że ,,wspólnicy
odpowiadaja˛ — jakkolwiek byśmy tego nie rozumieli — za
dług cudzy’’ (Herbet, 2003, s. 47). Wynika to z faktu, że
wspólnik spółki osobowej jest odpowiedzialny za dług
zacia˛gnie˛ty przez spółke˛. Odpowiedzialność wspólników
polega zatem na powinności wykonania własnego zobowia˛zania wynikaja˛cego z ustawy, które treścia˛ odpowiada
zobowia˛zaniu spółki (Bucior, 2002, s. 19 i n.). W konsekwencji komplementariusz S.K.A. (sp. z o.o. w przypadku
sp. z o.o. S.K.A.) odpowiada subsydiarnie za jej zobowia˛zania w przypadku bezskuteczności egzekucji z jej maja˛tku. Zobowia˛zania obu spółek (tj. sp. z o.o. S.K.A. i sp.
z o.o. be˛da˛cej jej komplementariuszem) powstaja˛ jednocześnie, w szczególności w momencie dokonania konkretnej czynności prawnej, z której one wynikaja˛ (przedmiotowe zobowia˛zania moga˛ również powstać na podstawie
innych zdarzeń prawnych opartych na oświadczeniu woli,
np. z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia). Zobowia˛zania
sp. z o.o. S.K.A. staja˛ sie˛ zobowia˛zaniami sp. z o.o. (tj.
zgodnie z brzmieniem art. 299 Ksh ,,jej’’ zobowia˛zaniami)
21
jako jej komplementariusza (Herbet, 2003, s. 41) z chwila˛,
gdy staje sie˛ ona za nie odpowiedzialna, tj. z chwila˛
wezwania sp. z o.o. do wykonania konkretnego zobowia˛zania na rzecz wierzyciela po uprzednim zaistnieniu bezskuteczności egzekucji z maja˛tku sp. z o.o. S.K.A. Bezskuteczność ta powinna wynikać z okoliczności faktycznych lub zostać stwierdzona po przeprowadzeniu poste˛powania egzekucyjnego.
Ad c.
Jak już wskazano, odpowiedzialność członka zarza˛du sp.
z o.o. wynika z ła˛cznego spełnienia naste˛puja˛cych przesłanek: istnienia niewykonanego zobowia˛zania spółki, bezskuteczności egzekucji, posiadania statusu członka zarza˛du
przez konkretna˛ osobe˛ fizyczna˛. Wówczas członek zarza˛du
sp. z o.o. staje sie˛ zobowia˛zany nie tylko wobec wierzycieli
sp. z o.o., ale również wierzycieli sp. z o.o. S.K.A. Be˛dzie
on zatem ponosił w trybie art. 299 Ksh odpowiedzialność
za zobowia˛zania be˛da˛ce już własnymi zobowia˛zaniami sp.
z o.o. (Szyszko, 2011, s. 40). Odpowiedzialność członka
zarza˛du sp. z o.o. be˛da˛cej komplementariuszem S.K.A.
wynika z tożsamości zobowia˛zania zacia˛gnie˛tego przez sp.
z o.o. Zobowia˛zanie to obejmuje dług sp. z o.o., za który
odpowiedzialność ponosi członek jej zarza˛du wzgle˛dem
wierzyciela sp. z o.o. S.K.A. Możliwość przeprowadzenia
egzekucji z maja˛tku członka zarza˛du sp. z o.o. powstaje
w momencie, gdy maja˛tek sp. z o.o. nie jest (albo przestaje
być) wystarczaja˛cy do zaspokojenia roszczeń przysługuja˛cych jej wierzycielom. Roszczenia stanowia˛ce przedmiot
omawianych zobowia˛zań staja˛ sie˛ wówczas wymagalne.
Dzie˛ki temu szczególny charakter prawny sp. z o.o. pozwala
na dostrzeżenie odmienności pomie˛dzy subsydiarna˛ odpowiedzialnościa˛ wspólnika spółki osobowej a subsydiarna˛ odpowiedzialnościa˛ członka zarza˛du sp. z o.o. A.J. Witosz
opracował naste˛puja˛cy katalog różnic pomie˛dzy dwoma
wskazanymi uje˛ciami subsydiarności odpowiedzialności:
1) zasada subsydiarnej odpowiedzialności wspólników
nie stoi na przeszkodzie pozywaniu ich, zanim spełni sie˛
przesłanka bezskuteczności egzekucji, co jest niedopuszczalne wobec członków zarza˛du;
2) wspólników można pozywać jednocześnie ze spółka˛,
co jest niedozwolone wobec członków zarza˛du;
3) na wyroku uzyskanym przeciwko spółce osobowej
można uzyskać klauzule˛ wykonalności przeciwko wspólnikom (art. 7781 Kpc), podczas gdy taka możliwość nie
istnieje wobec członków organu;
4) niedopuszczalne jest pozywanie członków zarza˛du bez
wcześniejszego uzyskania tytułu egzekucyjnego lub nawet
wykonawczego, podczas gdy można tak uczynić wobec
wspólników, wykazuja˛c w procesie przeciwko wspólnikom
zarówno istnienie długu spółki, bezskuteczność egzekucji,
jak i odpowiedzialność wspólników;
5) brak jest okoliczności wyła˛czaja˛cych odpowiedzialność wspólnika, analogicznych do przewidzianych w art. 299
§ 2 Ksh, a odpowiedzialność wspólników nie jest oparta na
zasadzie winy, lecz jest absolutna (Witosz, 2009, s. 66–67).
3.2. Znaczenie poje˛cia ,,bezskuteczność’’
Odpowiedzialność sp. z o.o. be˛da˛cej komplementariuszem S.K.A. i członków zarza˛du sp. z o.o. za zobowia˛zania
22
sp. z o.o. S.K.A. wia˛że sie˛ z wykładnia˛ poje˛cia ,,bezskuteczność’’. Maja˛c na uwadze wyrok SN z dnia 26
czerwca 2003 r. (V CKN 416/01, OSNC 2004, nr 7–8,
poz. 129, LEX nr 82131), ustalenie wysta˛pienia stanu bezskuteczności egzekucji powinno zostać dokonane w oparciu o wszelkie możliwe środki dowodowe (Dolecki i Wiśniewski, 2011, s. 184). Należy wskazać, że w tym przypadku chodzi o sytuacje˛, w której maja˛tek spółki (rozumiany
jako ogół aktywów), obiektywnie rzecz biora˛c, nie daje
szansy całkowitej realizacji roszczenia (Herbet, 2003,
s. 61; Dule˛ba, 2008a, s. 126). Sa˛d Apelacyjny w Poznaniu
w postanowieniu z dnia 16 czerwca 1992 r. (I ACz 183/92,
OSA 1993, nr 4, poz. 28, LEX nr 5546) stwierdził, że bezskuteczność egzekucji musi sie˛ odnosić do całego maja˛tku
spółki, a nie tylko do jego cze˛ści. Odmienne stanowisko
w przedmiocie określenia poje˛cia ,,bezskuteczności egzekucji’’ zaja˛ł SN w wyroku z dnia 26 kwietnia 1938 r. (C II
2806/37, ,,Przegla˛d Prawa i Administracji’’ 1938, poz. 239),
zgodnie z którym wierzyciel spółki z o.o., który dochodzi
swego roszczenia przeciwko członkom jej zarza˛du, nie musi
wykazać, iż wyczerpał wszystkie możliwe sposoby egzekucji, wystarczy jeżeli jeden ze sposobów egzekucji okazał sie˛
bezskuteczny. Reasumuja˛c, w tak przyje˛tym rozumieniu
,,bezskuteczność’’ zbliża sie˛ do terminu ,,niewypłacalność’’
użytego w art. 331 § 2 Kc. Jest to taki stan, w którym
spółka nie posiada środków wystarczaja˛cych do zaspokojenia wierzyciela (Herbet, 2003, s. 61). Taki stan prawny nie
obliguje wierzyciela do wyczerpania wszelkich dopuszczalnych sposobów egzekucji. W tym przypadku wystarczaja˛cy be˛dzie fakt powołania sie˛ na podobny rezultat
egzekucji prowadzonej przez inny podmiot, ba˛dź na stan
faktyczny pozwalaja˛cy na takie stwierdzenie w sposób
dorozumiany (Herbet, 2003, s. 62). Innymi słowy, wystarczy zbadać zasadność głównego roszczenia (Bucior, 2002,
s. 21).
3.3. Przedawnienie roszczeń sp. z o.o. S.K.A.
Na tle poczynionych wyżej rozważań istotne problemy
praktyczne może wywoływać kwestia przedawnienia roszczeń wierzycieli przysługuja˛cych im wobec członków zarza˛du sp. z o.o. be˛da˛cej komplementariuszem S.K.A. na
podstawie art. 299 Ksh. Powstanie tych roszczeń naste˛puje
w momencie zacia˛gnie˛cia zobowia˛zania przez członków
zarza˛du sp. z o.o. be˛da˛cej komplementariuszem S.K.A.
(Radwański i Olejniczak, 2010). Naste˛pnie należy prawidłowo określić dzień wymagalności konkretnego roszczenia.
Za punkt wyjścia należy przyja˛ć stanowisko Sa˛du Najwyższego zaprezentowane w wyroku z dnia 21 lutego 2002 r.,
(IV CKN 793/00, OSNC 2003, nr 2, poz. 22, LEX
nr 54149), zgodnie z którym roszczenie wierzyciela wzgle˛dem członka zarza˛du staje sie˛ wymagalne niezwłocznie po
wezwaniu przez wierzyciela zgodnie z art. 455 k.c. Biora˛c
pod uwage˛ treść wyroku SN z dnia 27 października 2004 r.
(IV CK 148/04, LEX nr 146344), od chwili wymagalności
roszczenia ten wierzyciel może ża˛dać spełnienia przysługuja˛cego mu świadczenia przez członka zarza˛du. Wobec tego
dniem wymagalności przewidzianym w art. 120 § 1 zd. 2
k.c. (przepis ten stanowi, że jeżeli wymagalność roszczenia
zależy od podje˛cia określonej czynności przez uprawnionego,
bieg terminu rozpoczyna sie˛ od dnia, w którym roszczenie
stałoby sie˛ wymagalne, gdyby uprawniony podja˛ł czynność
w najwcześniej możliwym terminie) jest dzień, w którym
spełniły sie˛ przesłanki odpowiedzialności, zaś wezwanie
członka zarza˛du przez wierzyciela jest właśnie czynnościa˛,
od której zależy wymagalność (Dule˛ba, 2008a, s. 94).
Nieco wie˛cej trudności argumentacyjnych może sprawiać udzielenie prawidłowej odpowiedzi na pytanie: czy
roszczenia wierzyciela wzgle˛dem — kolejno — S.K.A, sp.
z o.o. i członków zarza˛du sp. z o.o. przedawniaja˛ sie˛
oddzielnie. Biora˛c pod uwage˛ stosowany tu analogicznie
art. 372 Kc (zgodnie z tym przepisem przerwanie lub
zawieszenie biegu przedawnienia w stosunku do jednego
z dłużników solidarnych nie ma skutku wzgle˛dem współdłużników) i specyfike˛ konstrukcji odpowiedzialności za
cudzy dług, na tak sformułowane pytanie należy odpowiedzieć twierdza˛co (Herbet, 2003, s. 56). Przyje˛cie takiego
stanowiska — pomimo niejednomyślności przedstawicieli
doktryny (Witosz, 2009, 53–54) — jest zasadne ze wzgle˛du
na potrzebe˛ realizacji funkcji przedawnienia w obrocie
gospodarczym. Polega ona na skłonieniu wierzyciela do
dochodzenia roszczeń w określonym czasie, aby usuna˛ć
stan niepewności po stronie zobowia˛zanego oraz przeciwdziałać trudnościom, jakie mogłyby powstać, gdyby spór
o roszczenie był rozpoznawany po długim okresie czasu
(tak Dule˛ba, 2008a, s. 95).
4. Konsekwencje procesowe odpowiedzialności
członków zarza˛du sp. z o.o.
jako komplementariusza S.K.A.
Przepis art. 31 § 1 w zw. z art. 126 § 1 pkt 1 Ksh
przyznaje wierzycielowi spółki uprawnienie do wytoczenia
powództwa przeciwko dłużnikowi, zanim jeszcze egzekucja
z maja˛tku spółki okazała sie˛ bezskuteczna (Lewandowski,
2007, s. 285; Gołaczyński, 2012, s. 221). W świetle poczynionych dota˛d ustaleń wskutek zastosowania wskazanych przepisów sa˛d może wydać wyrok, który be˛dzie
stanowił tytuł egzekucyjny skierowany przeciwko spółce.
W skutek tego zastosowanie znajdzie art. 7781 Kpc, który
został dodany do tej ustawy w naste˛pstwie wejścia w życie
Kodeksu spółek handlowych z 2000 r. Za wprowadzeniem
wskazanego artykułu przemówiły racje ekonomiki procesowej (Witosz, 2008, s. 52). Stosownie do jego treści tytułowi egzekucyjnemu wydanemu przeciwko osobowej spółce
handlowej sa˛d nadaje klauzule˛ wykonalności przeciwko
wspólnikowi ponosza˛cemu odpowiedzialność bez ograniczenia całym swoim maja˛tkiem za zobowia˛zania spółki,
jeżeli egzekucja przeciwko spółce okaże sie˛ bezskuteczna,
jak również wtedy, gdy jest oczywiste, że egzekucja ta
be˛dzie bezskuteczna. Należy zauważyć, że zgodnie z ogólnymi zasadami cie˛żar wykazania bezskuteczności egzekucji spoczywa na wierzycielu, który kieruje realizacje˛ swoich roszczeń do dłużnika.
W piśmiennictwie zwraca sie˛ jednak uwage˛, że taki stan
maja˛tkowy ma charakter nietrwały i jest podatny na zmiany (Herbet, 2003, s. 62). Ostatecznie maja˛tek służa˛cy do
zaspokojenia wierzyciela pojawi sie˛ w danej spółce dopiero
po nadaniu tytułowi egzekucyjnemu klauzuli wykonalności przeciwko konkretnemu wspólnikowi (Dule˛ba, 2008a,
NR 8 2014
s. 125–126). W razie zaistnienia takiej sytuacji wspomniany autor wskazuje, że egzekwowanemu wspólnikowi należy
wówczas przyznać swoiste beneficium ordinis, realizowane
w drodze właściwego powództwa przeciwegzekucyjnego
(Herbet, 2003, s. 62). Z tego punktu widzenia decyzja
wierzyciela co do podmiotowego zakresu pozwu powinna
zależeć od konkretnej sytuacji, a przede wszystkim uwzgle˛dniać subsydiarny charakter odpowiedzialności (Witosz,
2009, s. 67). Wynika to z faktu, że subsydiarna odpowiedzialność nie jest drugorze˛dna wzgle˛dem spółki, lecz może
być realizowana równolegle. Na zasadzie pierwszeństwa
egzekucji z maja˛tku spółki w stosunku do zaste˛pczej
egzekucji z maja˛tku wspólników jest oparte tylko stadium
wykonawcze. Z tego punktu widzenia decyzja wierzyciela
co do podmiotowego zakresu pozwu powinna zależeć od
konkretnej sytuacji, a przede wszystkim uwzgle˛dniać subsydiarny charakter odpowiedzialności wspólnika (por. Witosz, 2008, s. 53).
Powia˛zanie normatywne art. 22 § 2 in fine Ksh z art. 31
§ 1 i 2 Ksh prowadzi do wniosku, że udowodnienie bezskuteczności egzekucji przeciwko spółce stanowi materialnoprawna˛ przesłanke˛ zasadności powództwa przeciwko
wspólnikom, a nieudowodnienie jej przez wierzyciela (powoda) uzasadnia oddalenie powództwa. Jeżeli zapadnie
wyrok zasa˛dzaja˛cy powództwo przeciwko spółce oraz przeciwko wspólnikom, sa˛d nada klauzule˛ wykonalności przeciwko tym dłużnikom na zasadach ogólnych (Jakubecki,
2012, s. 1014). W konsekwencji bezskuteczność egzekucji
z maja˛tku sp. z o.o. be˛da˛cej komplementariuszem S.K.A.
powoduje, że wierzyciel może ża˛dać od członka zarza˛du
sp. z o.o. wykonania zobowia˛zania, za które jest odpowiedzialna sp. z o.o.
Maja˛c na uwadze treść wyroku SN z dnia 21 października 2003 r. (I CK 160/02, ,,Monitor Prawniczy’’ 2003,
nr 23, s. 1059, LEX nr 602358), wydanie wyroku przeciwko sp. z o.o. wpływa na możliwość egzekwowania odpowiedzialności członka zarza˛du sp. z o.o. w procesie
cywilnym. Tym samym pojawia sie˛ problem prejudycjalności wskazanego wyroku w kontekście prowadzenia poste˛powania sa˛dowego, w którym stronami sa˛ wierzyciel
i członek zarza˛du sp. z o.o. (Jakubecki, 1982, s. 93–104).
Zgodnie z art. 177 § 1 pkt 1 Kpc sa˛d rozważy, czy
rozstrzygnie˛cie sprawy z powództwa wierzyciela przeciwko członkowi zarza˛du sp. z o.o. zależy od wyniku poste˛powania cywilnego tocza˛cego sie˛ przeciwko samej sp.
z o.o. — w szczególności jako komplementariusza S.K.A.
Kwestia ta stanowi przedmiot licznych rozstrzygnie˛ć podejmowanych przez SN (w szczególności be˛da˛ to: wyrok
z dnia 24 lutego 2006 r., II CSK 141/05, LEX nr 201027;
postanowienie z dnia 11 października 2005 r., V CK
197/05, LEX nr 186933; wyrok z dnia 20 grudnia 2005 r.,
V CK 407/05, LEX nr 462935). Jeżeli sa˛d uzna, że jest to
niezbe˛dne do należytego rozpatrzenia sprawy tocza˛cej sie˛
przeciwko członkowi zarza˛du sp. z o.o., wówczas zawiesi
poste˛powanie, w której pozwanym jest sp. z o.o.
Powód be˛da˛cy wierzycielem może pozwać naste˛puja˛ce
podmioty: S.K.A., sp. z o.o. be˛da˛ca˛ komplementariuszem
S.K.A. i członków zarza˛du wskazanej sp. z o.o. Podstawowa˛
konfiguracja˛ procesowa˛ jest jednoczesne pozwanie S.K.A.
i jej wspólników (w omawianym przypadku sp. z o.o.
23
be˛da˛cej jej komplementariuszem), wskutek czego odpowiadać be˛da˛ oba wymienione podmioty (Piasecki i Marciniak, 2012, s. 257; Gołaczyński, 2012, s. 221). Należy
zauważyć, że jest to przykład współuczestnictwa materialnego w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 Kpc, który wyste˛puje
w przypadku odpowiedzialności in solidum (Błaszczak,
2009, s. 26; Herbet, 2000, s. 143; Karolak, 2004, s. 167).
Uzasadnione jest to wspólnościa˛ obowia˛zków w tym sensie,
że obowia˛zek ten ma taki sam kształt i spełnienie go przez
jednego zobowia˛zanego zwalnia pozostałych. Nie jest to
jednak współuczestnictwo jednolite, ponieważ wyrok zapadły w sprawie nie musi dotyczyć niepodzielnie wszystkich
współuczestników, rozstrzygnie˛cia co do spółki i członka
zarza˛du moga˛ być różne. Wiadomo o tym już zanim rozpocznie sie˛ poste˛powanie, gdyż różne sa˛ przesłanki odpowiedzialności członków zarza˛du, a inne spółki (Dule˛ba, 2008a,
s. 129). Abstrahuja˛c od problematyki współuczestnictwa,
w przypadku jednoczesnego pozwania S.K.A. i członków
zarza˛du sp. z o.o. odpowiadać be˛dzie tylko S.K.A., co
wynika z charakteru subsydiarnej odpowiedzialności
w osobowych spółkach handlowych (Dule˛ba, 2008a,
s. 169). Możliwe jest również pozwanie członków zarza˛du
sp. z o.o. i wykazanie w tym procesie istnienia zobowia˛zania sp. z o.o. i sp. z o.o. S.K.A., bez uprzedniego pozywania którejkolwiek z tych spółek (Dule˛ba, 2008b, s. 10).
Wierzyciel może także pozwać członków zarza˛du sp. z o.o.
po zakończeniu poste˛powania przeciwko sp. z o.o. lub
S.K.A. (Karolak, 2004, s. 169–170). Dokonuja˛c prawnej
oceny tego rozwia˛zania należy zwrócić uwage˛ na treść
uchwały SN z dnia 15 czerwca 1999 r. (III CZP 10/99,
OSNC 1999, nr 12, poz. 203, LEX nr 36449).
Na koniec należy dodać, że w żadnym wypadku na
podstawie art. 788 § 1 Kpc (zgodnie z jego treścia˛: jeżeli
uprawnienie lub obowia˛zek po powstaniu tytułu egzekucyjnego lub w toku sprawy przed wydaniem tytułu przeszły na
inna˛ osobe˛, sa˛d nada klauzule˛ wykonalności na rzecz lub
przeciwko tej osobie, gdy przejście to be˛dzie wykazane
dokumentem urze˛dowym lub prywatnym z podpisem urze˛dowo poświadczonym) nie można:
1) nadać tytułowi egzekucyjnemu wydanemu przeciwko
spółce klauzuli wykonalności przeciwko członkowi zarza˛du tej spółki (takie stanowisko zaja˛ł SA w Warszawie
w postanowieniu z dnia 2 marca 2004 r., III APz 17/04,
OSA 2005, nr 1, poz. 5, LEX nr 143856);
2) rozszerzyć tytułu wykonawczego wydanego przeciwko S.K.A. lub sp. z o.o. be˛da˛cej jej komplementariuszem
na członków zarza˛du tej ostatniej (taki pogla˛d wyraził SN
w uchwale z 9 sierpnia 1993 r., III CZP 116/93, OSNC
1994, nr 2, poz. 35, LEX nr 3967; Ereciński i Pietrzkowski, 2012, s. 108; Karolak i Mariański, 2004, s. 107; Muliński, 2003, s. 33).
Należy podkreślić, że zgodnie z treścia˛ uchwały SN
z 9 sierpnia 1993 r. (III CZP 116/93, OSP 1994, nr 4,
poz. 169, LEX nr 3967) obowia˛zek spółki z o.o., wynikaja˛cy z tytułu egzekucyjnego, nie przechodzi po powstaniu
tego tytułu na członków zarza˛du spółki (Karolak, 2004,
s. 168). U podstaw aksjologicznych tego założenia stoi
teza, zgodnie z która˛ proces prowadzony przeciwko spółce
nie jest jednocześnie procesem przeciwko jej wspólnikom
ani wie˛c tym bardziej — zgodnie z argumentum a maiori
ad minus — przeciwko członkom jej zarza˛du. W tym celu
wierzyciel musi uzyskać osobny tytuł egzekucyjny. Wynika to z faktu, że wyrok zapadły przeciwko spółce (...) nie
ma powagi rzeczy osa˛dzonej wobec wspólnika, gdyż brak tu
jest identyczności stron, a zatem taki wyrok nie jest jednocześnie tytułem egzekucyjnym przeciwko wspólnikom, którzy w procesie nie byli strona˛ (Kowalski, 2003, s. 40).
5. Podsumowanie
Podsumowuja˛c należy stwierdzić, że w świetle art. 299
Ksh, a także istnieja˛cego orzecznictwa (np. wyrok SN
z dnia 29 kwietnia 1998 r., I CKN 654/97, OSP 1999, nr 1,
poz. 6, LEX nr 391827) i piśmiennictwa (Karolak, 2004,
s. 168; Szyszko, 2011, s. 41) w razie bezskuteczności
egzekucji skierowanej przeciwko sp. z o.o. S.K.A członkowie zarza˛du sp. z o.o. be˛da˛cej komplementariuszem
S.K.A. ponosza˛ osobista˛ i nieograniczona˛ odpowiedzialność za zobowia˛zania tej spółki wobec jej wierzycieli. Jest
to odpowiedzialność solidarna, subsydiarna oraz akcesoryjna za tzw. cudzy dług, tzn. za dług pierwotnie obcia˛żaja˛cy
sp. z o.o. S.K.A. Co do zasady sp. z o.o. staje sie˛
odpowiedzialna (czyli zobowia˛zanie sp. z o.o. S.K.A. staje
sie˛ zobowia˛zaniem własnym sp. z o.o.) w momencie
powstania zobowia˛zania sp. z o.o. S.K.A. Dopiero w przypadku bezskuteczności egzekucji z maja˛tku sp. z o.o.
S.K.A. może odpowiadać sp. z o.o. Uzasadnionym jest
zatem stwierdzenie, że zobowia˛zanie sp. z o.o. powstaje
wraz z momentem dokonania przez sp. z o.o. S. K.A.
konkretnej czynności prawnej be˛da˛cej jego źródłem. Sp.
z o.o. nie odpowiada jednak za nie i nie jest ono wymagalne dopóki wierzyciel jest w stanie zaspokoić sie˛ z maja˛tku
sp. z o.o. S.K.A. Innymi słowy, do momentu bezskuteczności egzekucji z maja˛tku sp. z o.o. S.K.A. sp. z o.o. ma
własne niewymagalne zobowia˛zanie, które jest jednocześnie zobowia˛zaniem sp. z o.o. S.K.A. Wówczas na podstawie tytułu wykonawczego wydanego zgodnie z unormowaniem art. 7781 Kpc wierzyciele be˛da˛ mogli zaspokoić
swoje roszczenia sie˛gaja˛c do maja˛tku sp. z o.o. jako jej
komplementariusza, a dopiero w razie niemożności ich
spełnienia, do maja˛tku członków zarza˛du tej ostatniej po
uzyskaniu nowego tytułu egzekucyjnego.
Literatura
Allerhand, M. (1998). Kodeks handlowy. Komentarz. Bielsko-Biała: Studio
STO.
Błaszczak, Ł. (2009). Instytucja rozszerzonej prawomocności wyroku przepis a art. 778 (1) k.p.c. Przegla˛d Prawa Egzekucyjnego, (10), 7–28.
Bucior, D. (2002). Konstrukcja odpowiedzialności wspólników za zobowia˛zania handlowej spółki osobowej. Prawo Spółek, (6), 9–22.
24
Dolecki, H. Wiśniewski, T. (red.). (2011). Kodeks poste˛powania cywilnego.
Komentarz. Art. 730–1088, t. 4. Warszawa: Wolters Kluwer.
Dule˛ba, D. (2008a). Odpowiedzialność członków zarza˛du spółki z o.o. na podstawie art. 299 kodeksu spółek handlowych. Toruń: Dom Wydawniczy ,,Duet’’.
Dule˛ba, D. (2008b). Procesowe aspekty odpowiedzialności członków zarza˛du spółki z o.o. na podstawie art. 299 k.s.h. Prawo Spółek, (5), 8–14.
PRYWATYZACJA WE FRANCJI — PRZEGLA˛D I ANALIZA FRANCUSKIEGO USTAWODAWSTWA
Ereciński, T. Pietrzkowski, H. (red.). (2012). Kodeks poste˛powania cywilnego. Komentarz. Poste˛powanie egzekucyjne, t. 4. Warszawa: LexisNexis.
Gołaczyński, J. (red.). (2012). Kodeks poste˛powania cywilnego. Poste˛powanie zabezpieczaja˛ce i egzekucyjne. Komentarz. Warszawa: Wolters Kluwer.
Gutowski, M. (2008). Charakter prawny i zakres przedmiotowy odpowiedzialności członków zarza˛du spółki z o.o. na podstawie art. 299 k.s.h.
Przegla˛d Prawa Handlowego, (11), 24–30.
Herbet, A (2000). Glosa do uchwały SN z dnia 15.06.1999 r., III CZP 10/99.
Orzecznictwo Sa˛dów Polskich. (3), 139–143.
Herbet, A. (2003). Odpowiedzialność wspólników za zobowia˛zania handlowych spółek osobowych — zagadnienia materialno prawne. Rejent, (6),
41–78.
Jakubecki, A. (red.). (2012). Kodeks poste˛powania cywilnego. Komentarz.
Warszawa: Wolters Kluwer.
Jakubecki, A. (1982). Prejudycjalność w poste˛powaniu cywilnym. Nowe
Prawo, (7–8), 93–104.
Kappes, A. (2009). Odpowiedzialność członków zarza˛du za zobowia˛zania
sp. z o.o. Warszawa: Wolters Kluwer.
Karolak, A. (2004). Tryb dochodzenia roszczeń przeciwko członkom zarza˛du odpowiedzialnym za zobowia˛zania spółki na podstawie art. 299
k.s.h. Monitor Prawniczy, (4), 166–172.
Karolak, A. Mariański, A. (2004). Odpowiedzialność członków zarza˛du
spółki z o.o. w świetle przepisów prawa handlowego i podatkowego.
Warszawa: C.H. Beck.
Koch, A. Napierała, J. (red.). (2011). Prawo spółek handlowych. Podre˛cznik
akademicki. Warszawa: Wolters Kluwer.
Kowalski, S. (2003). Odpowiedzialność wspólników spółki jawnej za zobowia˛zania spółki. Prawo Spółek, (7–8), 40–48.
Lewandowski, R. (2007). Polska koncepcja legislacyjna spółki komandytowo-akcyjnej. Warszawa: Wolters Kluwer.
Muliński, M. (2003). Tytuł egzekucyjny przeciwko spółce osobowej podstawa˛ uzyskania klauzuli wykonalności przeciwko jej wspólnikom. Przegla˛d Prawa Handlowego, (6), 32–35.
Piasecki, K. Marciniak, A. (red.). (2012). Kodeks poste˛powania cywilnego.
Komentarz do artykułów 506–1088, t. 3. Warszawa: C.H. Beck.
Szle˛zak, A. (2011). Solidarna odpowiedzialność wspólników spółki jawnej
za zobowia˛zania spółki — uwagi na tle orzecznictwa Sa˛du Najwyższego.
Przegla˛d Sa˛dowy, (3), 5–19.
Radwański, Z. Olejniczak, A. (2010). Zobowia˛zania — cze˛ść ogólna.
Warszawa: C.H. Beck.
Sołtysiński, S. Szajkowski, A. Szumański A. Szwaja, J. (2005). Kodeks spółek
handlowych. Komentarz do art. 151–300, t. 2. Warszawa: C.H. Beck.
Sołtysiński, S. (red.). (2010). System Prawa Prywatnego. Prawo spółek
kapitałowych, t. 17a. Warszawa: C.H. Beck.
Szyszko, R. (2011). Spółka komandytowo-akcyjna z udziałem spółki z o.o.
jako jedynego komplementariusza (sp. z o.o. S.K.A.). Warszawa: Wydawnictwo Difin.
Śmieja, A. (2006). Charakter prawny odpowiedzialności z art. 299 k.s.h.
W: J. Fra˛ckowiak (red.), Kodeks spółek handlowych po pie˛ciu latach
836–857. Wrocław: Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego.
Witosz, A.J. (2008). Odpowiedzialność wspólników spółek osobowych.
Przypadki szczególne. Warszawa: LexisNexis.
Witosz, A.J. (2009). Subsydiarna odpowiedzialność wspólników spółek
osobowych. Zasady naczelne. Warszawa: LexisNexis.
Zmiany strukturalne grup podmiotów gospodarki narodowej w rejestrze
REGON, 2012 r. — strona internetowa.
http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/pgwf – zmiany – strukturalne – grup –
podmiotow – 2012.pdf (15.12.2013).
Żyznowski, T. (1996). Odpowiedzialność cywilna w spółkach handlowych.
Wybrane zagadnienia. Przegla˛d Ustawodawstwa Gospodarczego, (5),
2–10.
KONSULTACJE
Prywatyzacja we Francji — przegla˛d i analiza
Privatization in France — the review and the analysis of the
French legislation
mgr Alina Sperka-Cieciura
Streszczenie
Artykuł porusza kwestie ustaw prywatyzacyjnych wprowadzonych we Francji od 1986 r. Rozważania rozpoczynaja˛ sie˛ od analizy sytuacji
politycznej, która doprowadziła do wyrażenia zgody na plan prywatyzacyjny przedstawiony przez ówczesnego Premiera, którym został
Jacques Chirac oraz wpływu polityki na ostateczne brzmienie tekstu ustaw. Podane zostaja˛ także kryteria, które miałby być spełniane przez
przedsie˛biorstwa uje˛te w planie prywatyzacyjnym.
W dalszej cze˛ści artykułu poddano analizie poszczególne etapy procesu prywatyzacji, takie jak: warunki uzyskania zgody odpowiedniego
organu, kryteria które musiał spełniać podmiot prywatyzacji, sposoby wyceny prywatyzowanego przedsie˛biorstwa. Dalsza cze˛ść pracy jest
poświe˛cona środkom ochrony interesów narodowych, które mogły zostać zagrożone przez proces prywatyzacji przedsie˛biorstw państwowych.
Artykuł kończy sie˛ przedstawieniem gwarancji zapewnionych w ustawach prywatyzacyjnych poszczególnym grupom: pracownikom,
byłym pracownikom, wyła˛cznym przedstawicielom handlowym oraz obywatelom Francji i Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej.
Słowa kluczowe:
prywatyzacja, Francja, przedsie˛biorstwa państwowe, plan prywatyzacyjny.
NR 8 2014
25
PRIVATIZATION IN FRANCE — THE REVIEW AND THE ANALYSIS OF THE FRENCH LEGISLATION
Summary
The article tackles the problem of privatization acts adopted in France since 1986 r. In the first place, the author considers the political
reasons for agreeing with the privatization policy introduced by the Prime Minister — Jacques Chirac and analyses the influence that the
political situation had on the final tenor of the acts. We can also find the criteria for the choice of the enterprises included in this privatization
plan.
Further part of the article focuses on the process of privatization. To initiate it, one needs to obtain the agreement of the administrative
authority, which can be received once certain conditions are fulfilled. In the following part of the article, the author describes different
methods used for the evaluation of the enterprise’s value. Large fragment rises up the problem of providing security for the national interests
that may be endangered by the process in question.
The last part brings up the guarantees that the state provides for specific groups, such as: employees, former employees, exclusives sales
representatives, French and EEC residents.
Key words:
privatization, France, national enterprises, privatization plan.
Kontekst polityczno-historyczny
W 1981 r. prezydentem Francji został lewicowy polityk
— François Mitterand, jednakże w czasie jego rza˛dów
doszło do utraty poparcia przez socjalistów, w skutek
czego w wyborach parlamentarnych z 1986 r. utracili oni
wie˛kszość. Zwycie˛zca˛ wyborów okazało sie˛ utworzone
przez Jacques’a Chiraca w 1976 r. prawicowe Zgromadzenie na rzecz Republiki, które wraz z Unia˛ na rzecz Demokracji Francuskiej utworzyło koalicje˛ rza˛dza˛ca˛. Teke˛ premiera obja˛ł z ra˛k socjalistycznego prezydenta Jacques
Chirac. W ten sposób doszło do pierwszego w V Republice
przypadku kohabitacji — sytuacji, w której prezydent
i premier pochodza˛ z różnych partii politycznych. W cia˛gu
miesia˛ca od uformowania rza˛du, Chirac przedstawił plan
prywatyzacyjny,
zakładaja˛cy
prywatyzacje˛
65
przedsie˛biorstw państwowych, zatrudniaja˛cych dziewie˛ćset
tysie˛cy pracowników, o przewidywanej wartości 300 bilionów franków. Prywatyzacja miała nasta˛pić w cia˛gu 5 lat
i zakończyć sie˛ do 1 marca 1991 r. Tak szeroko zakrojonej
skali prywatyzacji sprzeciwił sie˛ jednak prezydent,
François Mitterand, który obawiał sie˛, że prywatyzacja
rodziłaby zagrożenie dla niezależności Francji. Gwarancja˛,
że jego obawy nie ziszcza˛ sie˛ był wyrażony w ustawach
prywatyzacyjnych brak zgody na przeje˛cie przez kapitał
zagraniczny przedsie˛biorstw istotnych ze wzgle˛du na Francuski interes narodowy. Rozbieżność pogla˛dów prezydenta
i premiera, oraz obawy tego pierwszego, skutkowały przyje˛ciem kontrowersyjnych czasami rozwia˛zań prawnych,
be˛da˛cych kompromisem pomie˛dzy da˛żeniami rza˛dza˛cych
i potrzebami rynku. I tak na przykład, choć prywatyzacja
miała propagować tzw. popular capitalism, to istniała jednocześnie konieczność zapewnienia koncentracji kapitału
wystarczaja˛cej do sprawowania skutecznego kierownictwa
nad prywatyzowanych przedsie˛biorstwem. Idea propagowania inwestycji czynionych przez drobnych inwestorów
wyrażona została zapisem, że 10 procent udziałów w prywatyzowanych przedsie˛biorstwach miało przypaść pracownikom. Natomiast potrzeba uniknie˛cia rozmycia i zbytniego rozdrobnienia udziałów miała zostać zagwarantowana przez wprowadzenie tzw. noyau dur (hard cores) — 5%
pakietu udziałów nie moga˛cego ulec podzieleniu oraz
sprzedaż od 15 do 20% udziałów instytucjom.
26
Prywatyzacje˛ we Francji można podzielić na dwa zasadnicze etapy: od roku 1986 r. do 1989 r. i po tym okresie.
Pierwszy etap zainicjowany został ustawami: z dnia 2 lipca
1986 r. (Loi no 86-793 du 2 juillet 1986 autorisant le
Gouvernement à prendre diverses mesures d’ordre conomique et social; Journal Officiel de la République Francaise
du 03/07/1986 pages 8240-8241; pozyskano z : http://legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r. nazywana dalej ustawa˛ lipcowa˛) i z dnia 6 sierpnia 1986 r. (Loi no 86-912 du 6 août
1986 relative aux modalités d’application des privatisations
décidées par la loi no 8-793 du 2 juillet 1986 autorisant
le Gouvernement à prendre diverses mesures d’ordre économique et social; Journal Officiel de la République
Francaise du 07/08/1986 pages 9695-9697; pozyskano z:
http://legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r.), która od 1993 r.
nosi tytuł: ,,Ustawa o warunkach prywatyzacji’’ (dalej:
ustawa sierpniowa). Drugi etap był efektem zmieniaja˛cej
sie˛ sytuacji gospodarczej, a także konieczności dopasowania przyje˛tych rozwia˛zań do idei maja˛cego powstać po
1993 r. jednolitego rynku wewne˛trznego Unii Europejskiej.
W lipcu 1986 r. Zgromadzenie Narodowe i Senat przyje˛ły ustawe˛ lipcowa˛, upoważniaja˛ca˛ rza˛d do przeprowadzenia w cia˛gu sześciu miesie˛cy istotnych zmian w prawie
dotycza˛cym sektora publicznego. Celem reform było zapewnienie wie˛kszej swobody zarza˛dzania przedsie˛biorstwami
i ukształtowanie nowego prawa konkurencji opartego na
czynnikach ekonomicznych. Da˛żono także do przeprowadzenia zmian prowadza˛cych do uprzywilejowania udziału
akcjonariatu pracowniczego w kapitale i zyskach przedsie˛biorstwa, a także zwie˛kszenia jego roli w zarza˛dzie. Reprezentanci pracowników spółki akcyjnej mieli mieć możliwość zasiadania w Radzie Administracyjnej lub Nadzorczej przedsie˛biorstwa z decyduja˛cym prawem głosu.
Kolejnym krokiem było zobowia˛zanie rza˛du do rozpocze˛cia na szeroka˛ skale˛ procesu prywatyzacji. W cia˛gu
sześciu miesie˛cy od publikacji aktu, opracowane miały
zostać reguły transferu własności określonych przedsie˛biorstw państwowych do sektora prywatnego. Chodziło
mie˛dzy innymi o: zasady wyceny przedsie˛biorstw i oszacowania proponowanej ceny, warunki prawne i finansowe
transferu lub sprzedaży i warunki płatności. Zmianie miały
ulec przepisy ograniczaja˛ce nabycie lub zbycie praw posiadanych przez przedsie˛biorstwa, które podlegały procesom
prywatyzacyjnym, warunki ochrony interesu narodowego,
warunki zwie˛kszania akcjonariatu i nabywania przez pracowników cze˛ści kapitału, a także reżim fiskalny dotycza˛cy tych transferów i sprzedaży.
Przedsie˛biorstwa uje˛te w planie prywatyzacyjnym
Zgodnie z art. 4 ustawy lipcowej do sektora prywatnego, w terminie do 1 marca 1991 r., miały przejść
wie˛kszościowe udziały należa˛ce bezpośrednio ba˛dź pośrednio do państwa w przedsie˛biorstwach wymienionych
w aneksie do ustawy. W punkcie I art. 7 znajdujemy
doprecyzowanie, że chodzi o przedsie˛biorstwa, w których
państwo bezpośrednio lub pośrednio posiada ponad połowe˛ kapitału spółki, albo o te, które weszły do sektora
publicznego w wyniku rozporza˛dzenia prawnego. Ustawa
z 12 kwietnia 1996 r. (Loi no 96-314 du 12 avril 1996
portant diverses dispositions d’ordre économique et financier; Journal Officiel de la République Francaise no 88
du 13 avril 1996 pages 5707–5724; pozyskano z: http://
legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r.; dalej: ustawa z 1996 r.)
wprowadziła do art. 7 kryterium liczby pracowników
i obrotu w przedsie˛biorstwie, i jego filiach. Warunki te
były takie same jak przewidziane w tytule III ustawy
sierpniowej. Przedsie˛biorstwa mniejsze miały polegać
prywatyzacji zgodnie z zasadami przewidzianymi przez
punkt II art. 7 ustawy lipcowej. Rozszerza on bowiem
zakres przedsie˛biorstw moga˛cych być przedmiotem operacji maja˛cych na celu transfer własności z sektora publicznego do sektora prywatnego o inne przedsie˛biorstwa,
wzgle˛dem których zgode˛ na prywatyzacje˛ wyraził organ
administracji.
Doprecyzowanie o jakie przedsie˛biorstwa chodzi znajdujemy w tytule III ustawy sierpniowej. Zgoda organu była
wymagana w przypadku przedsie˛biorstw, w których liczba
zatrudnionych, w siedzibie głównej i w filiach, w których
przedsie˛biorstwo posiadało ponad połowe˛ kapitału, przekraczała tysia˛c osób na dzień 31 grudnia roku poprzedzaja˛cego prywatyzacje˛, albo gdy zsumowany obrót wspomnianego wyżej przedsie˛biorstwa wraz z filiami przekroczył pie˛ćset milionów franków na dzień zamknie˛cia roku
obrachunkowego. W ramach zmian przewidzianych w ustawie z 1993 r. (Loi no 93-923 du 19 juillet 1993 de privatisation; Journal Officiel de la République Francaise du
19/07/1993 pages 10255–10259; pozyskano z: http://legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r.; dalej: ustawa z 1993 r.) kwote˛
te˛ zwie˛kszono do miliarda franków oraz przewidziano dwie
odre˛bne procedury: dla przedsie˛biorstw wie˛kszych i mniejszych. Pierwsza z nich, dla zatrudniaja˛cych ponad dwa
i pół tysia˛ca pracowników, o wartości obrotu ponad dwa
i pół miliarda franków, wymaga uprzedniej pozytywnej
opinii Komisji Prywatyzacyjnej, która ustala wartość
przedsie˛biorstwa. Druga, przewidziana dla przedsie˛biorstw
zatrudniaja˛cych mniej niż pie˛ćdziesie˛ciu pracowników,
o obrocie mniejszym niż pie˛ćdziesia˛t milionów franków,
zwalnia z powyższej procedury, na rzecz obowia˛zku zgłoszenia, w cia˛gu 30 dni ministrowi do spraw ekonomii.
Wyja˛tek ten nie obejmuje jednak przedsie˛biorstw, których
NR 8 2014
działalność ma charakter krajowych służb publicznych ani
przedsie˛biorstw posiadaja˛cych faktyczny monopol.
Pewna˛ odre˛bność przewidziano dla przedsie˛biorstw, które podlegać miały prywatyzacji, a co do których odnosił sie˛
art. 10 ustawy z 26 lipca 1983 r. (Loi no 83-675 du 26 juillet
1983 relative à la démocratisation du secteur public; Journal
Officiel de la République Francaise du 27/07/1983 page
2327; pozyskano z: http://legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r.),
czyli przedsie˛biorstwa publiczne przemysłowe i handlowe
należa˛ce do państwa, których pracownicy nie sa˛ podmiotami poddanymi rza˛dom prawa publicznego, przedsie˛biorstwa publiczne należa˛ce do państwa, wypełniaja˛ce jednocześnie misje˛ użyteczności publicznej o charakterze administracyjnym oraz przemysłowym i handlowym, w których wie˛kszość personelu jest poddana regułom prawa
prywatnego, spółki wymienione w aneksie nr 1 do cytowanej ustawy, przedsie˛biorstwa państwowe, spółki państwowe, spółki o charakterze mieszanym, spółki akcyjne,
w których państwo bezpośrednio posiada ponad połowe˛
kapitału, znacjonalizowane spółki mieszane, banki znacjonalizowane moca˛ ustawy z 11 lutego 1982 r. W ich przypadku, dekretem Rady Ministrów, wskazywano przewodnicza˛cego rady administracyjnej lub prezesa-dyrektora generalnego1, którzy od momentu swojej nominacji zaste˛powali dotychczas działaja˛cych członków rad administracyjnych. Zmiany wprowadzone ustawa˛ z 1993 r. precyzowały,
że wskazanie przewodnicza˛cego rady i członków dyrektoriatu nasta˛pić powinno po wydaniu dekretu — decyzji
o prywatyzacji.
Procedura wyceny przedsie˛biorstw i wyrażenia
zgody przez organ administracyjny
W zakresie procedur towarzysza˛cych wyrażeniu zgody
przez organ administracyjny, w artykule 5 ustawy lipcowej
znajdujemy odesłanie do artykułów od 20 do 22 ustawy
sierpniowej. Zgoda przyjmuje forme˛ dekretu i musi być
poprzedzona wycena˛ wartości przedsie˛biorstwa, dokonana˛
przez niezależnych ekspertów wyłonionych w sposób wskazany dekretem Rady Stanu. Eksperci Ci, zgodnie z postanowieniami dekretu z 24 października 1986 r. (Décret
no 86-1140 du 24 octobre 1986 pris pour l’application de la
loi no 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités
d’application des privatisations; Journal Officiel de la
République Francaise du 26/10/1986 page 12915; pozyskano z: http://legifrance.gouv.fr 09.01.2014 r.; dalej: Dekret październikowy z 1986 r.) sa˛ wybierani i opłacani
przez przedsie˛biorstwo sprzedaja˛ce, spośród ekspertów
ksie˛gowych, rewidentów ksie˛gowych, z przedsie˛biorstw
kredytowych ba˛dź kompanii finansowych wymienionych
w art. 72 ustawy z dnia 24 stycznia 1984 r. Warunkiem
wyboru, prócz kwalifikacji, jest ich niezależność od nabywców. Zgodnie z ustaleniami ustawy sierpniowej, wycena
musi uwzgle˛dnić obcia˛żenia jakie moga˛ pozostać po cesji
dla sektora publicznego, a także wartość aktywów wniesionych w przypadku wymiany. Ponadto, jest przeprowadzana
obiektywnymi metodami stosowanymi aktualnie przy sprzedaży całkowitej lub cze˛ściowej aktywów spółek i musi
27
brać pod uwage˛ wartość rynkowa˛ udziałów (według kursu
giełdowego), wartość aktywów, osia˛gnie˛te zyski, istnienie
filii i perspektywy przedsie˛biorstwa na przyszłość. Organ
administracji jest zwia˛zany wycena˛ i nie mógłby wydać
zgody, jeżeli zaoferowana cena byłaby niższa niż wynikaja˛ca z dokonanej wyceny. Zgoda na prywatyzacje˛ nie jest
także możliwa w przypadku niezabezpieczenia interesów
narodowych.
Ponadto, zgodnie z punktem II art. 7 ustawy lipcowej,
także każdy przypadek uczestnictwa sektora prywatnego
w kapitale spółki, w której Skarb Państwa posiada bezpośrednio ponad połowe˛ kapitału, i które to uczestnictwo nie
ma na celu transferu własności do sektora prywatnego,
podlega opisanej powyżej procedurze akceptacji przez organ administracyjny.
Prywatyzacja wbrew powyższym regułom jest nieważna
i nie wywołuje skutków. Jedynym wyja˛tkiem przewidzianym postanowieniami ustawy sierpniowej jest sytuacja,
gdy niedostosowanie sie˛ do istnieja˛cych zasad wynika
z nieznajomości którejś z nich i dotyczy przedsie˛biorstw
zatrudniaja˛cych mniej niż tysia˛c pracowników, osia˛gaja˛cych obrót nieprzekraczaja˛cy pie˛ciuset milionów franków,
a Minister właściwy do spraw ekonomii nie sprzeciwi sie˛
transferowi. Zgode˛ na transfer uważa sie˛ za wydana˛, jeżeli
wste˛pna deklaracja transferu nie zostanie odrzucona w terminie dziesie˛ciu dni od złożenia jej Ministrowi.
Metody prywatyzacji
Ustawodawca nie przewidział jednego sposobu przeniesienia własności przedsie˛biorstw z sektora publicznego do
prywatnego. Zgodnie z art. 1 ustawy sierpniowej mogło to
nasta˛pić przy zastosowaniu różnych środków: przez cesje˛
papierów wartościowych2 (zmiany z wprowadzone ustawa˛
z 1996 r. przewidziały także emisje˛ papierów wartościowych, podlegaja˛cych ba˛dź nie subskrypcji przed nabyciem,
z tym jednak ograniczeniem, że proces ten nie mógł
prowadzić do przejścia wie˛kszości udziałów do sektora
prywatnego), wymiane˛ udziałowych papierów wartościowych na akcje3, certyfikaty inwestycyjne ba˛dź naftowe,
rezygnacje˛ z prawa pierwszeństwa zapisu na udział w podwyższonym kapitale, ba˛dź nawet sprzedaż tego prawa,
podniesienie kapitału w zamian za wniesienie papierów
wartościowych lub aktywów, emisje papierów wartościowych różnego rodzaju4, fuzje, podziały, likwidacje, transfer
portfela papierów wartościowych określonych w artykułach 324 i naste˛pne kodeksu ubezpieczeń. Pierwsze dwie
metody prywatyzacji oraz rezygnacja ba˛dź sprzedaż prawa
pierwszeństwa zapisu na udział w podwyższonym kapitale
poddano rynkowym mechanizmom finansowym, jednakże
w każdym przypadku Minister właściwy do spraw ekonomii mógł, po zasie˛gnie˛ciu opinii komisji prywatyzacyjnej
i zgonie z warunkami przewidzianymi w dekrecie Rady
Państwa, wybrać nabywce˛ spoza rynku. Jednak nawet
w ostatnim przypadku, zgodnie z Dekretem październikowym 1986 r., minister był ograniczony w swych działaniach i nie mógł sprzedać przedsie˛biorstwa ani wymienić
udziałów z wolnej re˛ki. W przypadku, gdy przedsie˛bior28
stwo zbywa całość aktywów stanowia˛cych samodzielna˛,
autonomiczna˛ całość, która może być wykorzystywana
jako taka i stanowi istotna˛ cze˛ść działalności przedsie˛biorstwa, decyzja o sprzedaży była obligatoryjnie publikowana
w dzienniku urze˛dowym oraz w dwóch wysokonakładowych dziennikach finansowych. Potencjalni nabywcy w cia˛gu miesia˛ca byli zobowia˛zani przedstawić swoje oferty
i referencje finansowe. Sprzedaż poprzedzona była wycena˛
dokonana˛ przez komisje˛ prywatyzacyjna˛. Minister wybieraja˛c nabywce˛ uwzgle˛dnić musiał złożone oferty wraz
z gwarancjami, a jego decyzja była ogłaszana publicznie.
Powyższa procedura została zmieniona moca˛ art. 5 Dekretu z 4 kwietnia 1991 r. (Dekret z 4 kwietnia 1991 r.
uchyla postanowienia art. od 1 do 4 dekretu z 24 października 1986 r.; Décret no 91-332 du 4 avril 1991 relatif
à certain operations d’ouverture minoritaire du capital
d’entreprises publiques; Journal Officiel de la République
Francaise du 5/04/1991 page 4567; pozyskano z: http://
legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r.; dalej: Dekret kwietniowy
z 1986 r.).
Postanowienia te były skutkiem da˛żenia do otwarcia
kapitału mniejszościowego przedsie˛biorstw publicznych
i znajdowały zastosowanie do przypadków określonych
w akapicie drugim ustawy sierpniowej (chodzi o przypadki,
kiedy minister ma prawo wybrać nabywce˛ z poza rynku).
W takiej sytuacji przeje˛cie udziałów mniejszościowych
sektora prywatnego w przedsie˛biorstwie publicznym,
w którym Skarb Państwa bezpośrednio posiada wie˛kszość
kapitału, wymaga spełnienia określonych w tym dekrecie
warunków. Powyższe operacje musza˛ być przewidziane
w porozumieniu o współpracy przemysłowej, handlowej
lub finansowej, a udziały musza˛ być ba˛dź subskrybowane
za gotówke˛, ba˛dź w drodze wymiany za wkłady w naturze
odpowiadaja˛ce natychmiastowemu ba˛dź odroczonemu
podniesieniu kapitału. Udział w tej operacji jest jednak
zarezerwowany wyła˛cznie dla stron porozumienia i nie ma
wpływu na własność wie˛kszości kapitału posiadanego
przez podmiot publiczny. Pocza˛tkowa˛ faze˛ tej procedury
stanowia˛ konsultacje z komisja˛ wyceny przedsie˛biorstw
publicznych, maja˛ce na celu ustalenie warunków finansowych porozumienia. Po jego zawarciu, jego cele i dane
nowych akcjonariuszy sa˛ publikowane w Dzienniku Urze˛dowym, a po pie˛tnastu dniach cała transakcja potwierdzona
zostaje dekretem.
Wymiana certyfikatów inwestycyjnych ba˛dź naftowych
na akcje zwykłe, zgodnie z procedura˛ przewidziana˛ przez
ustawe˛ sierpniowa˛, odbywała sie˛ w drodze przedstawienia
publicznej oferty. Po zmianach przeprowadzonych ustawa˛
z 1996 r. wymianie podlegaja˛ już tylko certyfikaty inwestycyjne.
Prywatyzacja a ochrona interesu narodowego
Zbywanie papierów wartościowych należa˛cych do Skarbu Państwa musi z racji swojej doniosłości podlegać pewnym ograniczeniom. Szczególne ograniczenia dotycza˛ sytuacji, gdy w gre˛ wchodzi konieczność ochrony interesu
narodowego. W celu zapewnienia odpowiedniego poziomu
ochrony, w ustawie sierpniowej przewidziano dwa tryby
przeprowadzenia prywatyzacji, o wyborze których każdorazowo decyduje minister do spraw ekonomii. Decyzja
w tej sprawie jest publikowana w Dzienniku Urze˛dowym,
może być jednak odwołana, nie ma wie˛c ona charakteru
ostatecznego. Tryb szczególny określony jest w art. 10
ustawy sierpniowej, który umożliwia ministrowi wyrażenie
zgody na nabycie wie˛cej niż 10% kapitału przedsie˛biorstwa
przez jedna˛ osobe˛ lub przez wie˛cej osób działaja˛cych
wspólnie i w porozumieniu (czyli jak jedna osoba)5. Procedure˛ wyrażenia zgody, precyzuje prawo z 10 lipca 1989 r.
(Loi no 89-465 du 10 juillet 1989 modifiant la loi no 86-912
du 6 août 1986 relative aux modalités d’application des
privatizations, Journal Officiel de la République Francaise
du 11/07/1989 page 8671; pozyskano z: http://legifrance.
gouv.fr, 09.01.2014 r.; dalej: nowelizacja z lipca 1989 r.).
Zgodnie z tym aktem, minister w cia˛gu dziesie˛ciu dni może
wydać decyzje˛ zakazuja˛ca˛ sprzedaży, jeśli jest to umotywowane koniecznościa˛ ochrony interesu narodowego.
Określono także sposób liczenia tych 10% kapitału — miał
on być szacowany na podstawie udziałów wyposażonych
w prawo głosu. Minister ma prawo także ograniczyć nabywanie akcji przez osoby fizyczne i prawne w taki sposób,
że żadna osoba nie może nabyć wie˛cej niż 5% sprzedawanych akcji.
Szczególne ograniczenia, przewidziane już w ustawie
sierpniowej, dotycza˛ nabywania przedsie˛biorstw przez zagraniczne osoby fizyczne i prawne, ba˛dź takie, które
pozostaja˛ pod zagraniczna˛ kontrola˛. Nie moga˛ one wykupić wie˛cej niż 20% wartości kapitału przedsie˛biorstwa.
W przypadku, gdy w gre˛ wchodzi dodatkowo konieczność
ochrony interesu narodowego, wartość ta może zostać
jeszcze ograniczona na mocy decyzji ministra do spraw
ekonomii. Jeśli zaś w gre˛ wchodzi przedsie˛biorstwo lub
jego filie, których działalność podstawowa jest zależna,
choćby przejściowo, od wykonywania władzy publicznej,
ba˛dź od zastosowania przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych przewiduja˛cych szczególne
traktowanie cudzoziemców, uzasadnione wzgle˛dami porza˛dku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego lub też jest zwia˛zana z ochrona˛ podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa, które odnosza˛ sie˛ do produkcji lub handlu bronia˛, amunicja˛ lub
materiałami wojennymi, to nabycie ponad 5% udziałów
wymaga zgody ministra do spraw ekonomii. Nabycie przez
podmiot zagraniczny, ba˛dź pozostaja˛cy pod kontrola˛ zagraniczna˛, wie˛kszej niż dopuszczalna liczby udziałów,
wynikaja˛ce z nieznajomości powyższych zasad, skutkuje
wstrzymaniem prawa głosu i nakazem ich sprzedaży w terminie trzech miesie˛cy. O zaistniałych nieprawidłowościach
minister informuje prezesa przedsie˛biorstwa (po zmianach
z 1993 r. przewodnicza˛cego dyrektoriatu lub rady administracyjnej), który podnosi te˛ kwestie˛ na posiedzeniu zgromadzenia zawodowego maklerów giełdowych6. Po upływie
trzymiesie˛cznego terminu, zgromadzenie zawodowe maklerów giełdowych sprawdza czy udziały zostały sprzedane.
Jeśli sprzedaż nie nasta˛piła, zostaja˛ one poddane sprzedaży
przymusowej, na warunkach określonych w dekrecie z dnia
NR 8 2014
25 października 1986 r.(Décret no 86-1141 du 25 octobre
1986 pris pour l’application de l’article 10 de la loi
no 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités d’application des privatisations; Journal Officiel de la République
Francaise du 26/10/1986 page 12915; pozyskano z: http://
legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r.).
Jeśli spółka jest notowana na giełdzie, informacja o sprzedaży przymusowej, musi zostać opublikowana w Biuletynie Ogłoszeń Prawnych7, co najmniej pie˛tnaście dni wcześniej. Sprzedaż odbywa sie˛ w drodze sprzedaży za pośrednictwem giełdy, na której sa˛ notowane, w miare˛ możliwości podczas jednego lub kilku notowań, ale w okresie
nieprzekraczaja˛cym dwóch miesie˛cy. W przypadku spółek
nienotowanych na giełdzie, sprzedaż przymusowa odbywa
sie˛ w drodze licytacji publicznej przeprowadzanej przez
maklera giełdowego. W ustawie z 1993 r. art. 10-1 wprowadził w tej kwestii zmiany, które były zwia˛zane z tworzeniem wspólnego rynku europejskiego. Choć w mocy pozostał zapis o możliwości wykupienia nie wie˛cej niż 20%
wartości kapitału przedsie˛biorstwa przez zagraniczne i pozostaja˛ce pod zagraniczna˛ kontrola˛ podmioty, to nie dotyczył on inwestycji wspólnotowych. Ponadto, po zasie˛gnie˛ciu opinii komisji prywatyzacyjnej, istniała możliwość
pominie˛cia powyższych limitów przy prywatyzacji stanowia˛cej element porozumienia o współpracy przemysłowej,
handlowej lub finansowej. Odbywało sie˛ to na mocy
dekretu. Art. 10-1 został uchylony ustawa˛ z 1996 r.
Komisja prywatyzacyjna
Ocene˛ wartości przedsie˛biorstwa przeprowadza specjalnie powołana do tego celu komisja prywatyzacyjna. Jej
nazwa została zmieniona w 1988 na komisje˛ wyceny
przedsie˛biorstw publicznych (Décret no 88-1054 du 22
novembre 1988 relatif à la dénomination de la commision
d’valuation des enterprises publiques; Journal Officiel de la
République Francaise du 24/11/1988 page 14617; pozyskano z: http://legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r.), jednak
ustawa z 1993 r. powróciła do pierwotnej nazwy, by
w 1998 r. zmienić ja˛ na komisje˛ udziałów i transferów
(Décret no 98-315 du 27 avril 1998 relatif à la dénomination de la commission mentionnée à l’article 3 de la loi du
6 août 1986 relative aux modalités des privatisations;
Journal Officiel de la République Francaise no 99 du 28 avril
1998 page 6475; pozyskano z: http://legifrance.gouv.fr,
09.01.2014 r.). Komisja jest każdorazowo powoływana
przez Ministra do spraw ekonomii. Składa sie˛ z siedmiu,
powoływanych na pie˛ć lat członków. Komisja ta miała
charakter ekspercki, jej członkowie byli powoływani ze
wzgle˛du na ich kompetencje i doświadczenie w dziedzinie
ekonomii, finansów lub prawa. Członek komisji prywatyzacyjnej nie może być powia˛zany ze spółka˛ w żaden
sposób, który powodowałby jego uzależnienie od potencjalnych nabywców. Funkcji członka komisji nie można
ła˛czyć z mandatem członka rady administracyjnej 8, zarza˛du9 ani rady nadzorczej10 w przedsie˛biorstwie, które
nabyło udziały państwa ani w jego filiach, ani wykonywać
żadnej działalności przez nie wynagradzanej. Ograniczenia
29
te obowia˛zuja˛ w czasie trwania prac komisji, a także
w cia˛gu pie˛ciu lat po zakończeniu jej działalności. Od
czasu zmian przewidzianych przez ustawe˛ z 1993 r.
w przypadku nie wywia˛zania sie˛ z powyższych zobowia˛zań, członek komisji, zostaje odwołany decyzja˛ wie˛kszości
członków komisji. Głos decyduja˛cy, w przypadku równego
podziału głosów, przypada przewodnicza˛cemu komisji. Na
członkach komisji, cia˛ży obowia˛zek informowania przewodnicza˛cego działalności zawodowej o wykonywanych
mandatach w spółkach i interesach, które sa˛ przez nich
reprezentowane. Obowia˛zek ten istnieje od chwili nominacji na członka komisji, aż do zakończenia sprawowania tej
funkcji.
Do zadań komisji należy wykonanie podawanej do publicznej
wiadomości
wyceny
prywatyzowanych
przedsie˛biorstw lub elementów be˛da˛cych przedmiotem
zbycia. Komisja ocenia także wartość aktywów wnoszonych przez potencjalnego nabywce˛. Ponadto, od czasu
zmian z 1993 r. do publicznej wiadomości podaje sie˛ także
wycene˛, przygotowana˛ na podstawie raportu z wymiany
lub zastosowanego parytetu, przedstawionych na wymiane˛
aktywów oraz wkładu w naturze prowadza˛cego do podniesienia kapitału zakładowego. Wyceny dokonuje sie˛ przy
użyciu obiektywnych metod, aktualnie stosowanych przy
zbyciu całości lub cze˛ści przedsie˛biorstwa, indywidualnie
dobranych do każdego przypadku. Przy wycenie bierze sie˛
pod uwage˛: wartość giełdowa˛ posiadanych papierów wartościowych, wartość aktywów, zrealizowanych zysków,
filii i perspektyw dalszego rozwoju przedsie˛biorstwa. Cena
za która˛ przedsie˛biorstwo jest oferowane do sprzedaży,
cena zbycia i warunki przyje˛cia aktywów w zamian za
udziały sa˛ ustalane ostatecznie przez ministra, jednak nie
moga˛ być niższe niż wynika to z wyceny dokonanej przez
komisje˛. Ustalenie parytetu wymiany aktywów na udziały
odbywa sie˛ z uwzgle˛dnieniem wartości prawa głosu i utraty
przywileju pierwszeństwa, które sa˛ zwia˛zane z certyfikatami inwestycyjnymi lub naftowymi. Jeśli przy tworzeniu
certyfikatów inwestycyjnych lub naftowych poła˛czono
z nimi prawo głosu, w cia˛gu roku od dnia sprzedaży
przedsie˛biorstwa powinno ono zostać zbyte ba˛dź wymienione na akcje zwykłe w drodze oferty skierowanej do
posiadaczy tych certyfikatów, w przeciwnym razie prawo
głosu ulega zawieszeniu. Po zmianach z 1993 r. ograniczono termin do podje˛cia aktu ustalaja˛cego w sposób ostateczny warunki prywatyzacji do trzydziestu dni od dnia przygotowania wyceny przez komisje˛.
Komisja ponadto ma prawo wyrażenia opinii na temat
sposobu wprowadzenia przedsie˛biorstwa na rynek, a na
podstawie art. 20 i art. 21 ustawy z 1993 r. minister może
konsultować z nia˛ wszelkie przeprowadzane operacje.
Sprzedaż może nasta˛pić poprzez wymiane˛ akcji posiadanych przez państwo na obligacje Skarbu Państwa lub
obligacje, których obsługe˛ przeje˛ło państwo, jednak w wysokości nie wie˛kszej niż 50% kwoty, za która˛ przedsie˛biorstwo jest sprzedawane. Wycena obligacji jest przedmiotem
decyzji11 ministra odpowiedzialnego za ekonomie˛, a ich
wartość w dniu wymiany ustalana jest na podstawie średniego kursu giełdowego z ostatnich dwudziestu notowań.
30
Przywileje pracowników
Szczególne uprawnienia przysługuja˛ pracownikom prywatyzowanych przedsie˛biorstw, filii w których przedsie˛biorstwo posiada bezpośrednio lub pośrednio wie˛kszość kapitału, byłym pracownikom, którzy przepracowali w przedsie˛biorstwie lub filii co najmniej pie˛ć lat oraz wyła˛cznym
przedstawicielom. Na ten cel powinno zostać przeznaczonych 10% wartości każdorazowej operacji, aby możliwie
najpełniej zaspokoić popyt, jeżeli zapotrzebowanie przekracza te 10% decyzja˛ ministra ustalany jest sposób zaspokojenia. Gdyby natomiast zapotrzebowanie było mniejsze, minister może w cia˛gu dwóch lat (w 1993 r. skrócono
ten okres do 6 miesie˛cy) ponownie przedstawić te udziały
do sprzedaży na takich samych preferencyjnych warunkach. Jeśli nie zostana˛ w ten sposób zbyte, trafiaja˛ ostatecznie na rynek. W każdym przypadku, indywidualne zapotrzebowanie nie może przekroczyć pie˛ciokrotnej wartości
składki na zabezpieczenie socjalne.
Kolejnym przywilejem przyznanym tej grupie nabywców jest możliwość zakupu papierów wartościowych z rabatem ba˛dź z przedłużonym maksymalnie do trzech lat
terminem płatności (od 1993 r. przedłużenie może mieć
miejsce dwukrotnie). Własność w ten sposób nabytych
papierów wartościowych jest jednak w pewnym stopniu
ograniczona. Nabywca, który kupił je z odroczonym terminem płatności, nie może ich sprzedać przed pełna˛ spłata˛
(wskutek zmian z 1993 r. także w cia˛gu roku po spłacie).
Także sprzedaż z rabatem podlega ograniczeniom. Jego
wysokość nie może być wyższa niż 20% ceny proponowanej w tym samym momencie pozostałym subskrybentom
(zmiany z 1993 r. sprecyzowały, że chodzi o najniższa˛
proponowana˛ cene˛). Ponadto, jeśli rabat przekracza 5%, to
papiery sa˛ wyła˛czone ze sprzedaży przez okres 2 lat.
W przypadku zbywania akcji bezpośrednio przez państwo,
istnieje także możliwość bezpłatnego zbycia, na podstawie
decyzji ministra do spraw ekonomii, jednej akcji za każda˛
zakupiona˛ akcje˛. Wartość takiego nieodpłatnego przekazania jest ograniczona do połowy wysokości miesie˛cznej
składki na zabezpieczenie socjalne. Kolejnym ograniczeniem jest zakaz zbycia takich akcji przez okres jednego
roku od momentu kiedy stały sie˛ zbywalne.
Papiery wartościowe moga˛ być ba˛dź zbyte bezpośrednio
wspomnianym osobom, ba˛dź przekazane przedsie˛biorstwu
z zastrzeżeniem zbycia ich, na określonych wcześniej
warunkach tym podmiotom w przecia˛gu roku. W tym
drugim przypadku, rabat liczy sie˛ od ceny giełdowej
w dniu przekazania przez przedsie˛biorstwo. Po zmianach,
które miały miejsce w 1993 r. zbycie udziałów pracownikom zostało poddane zasadom rynkowym.
Przywileje dla innych osób fizycznych
Osoby fizyczne narodowości francuskiej i osoby zamieszkałe we Francji, a od zmian przeprowadzonych w 1993 r.
także obywatele państw Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, moga˛ nabywać emitowane przy okazji prywatyzacji
papiery wartościowe. Do 1993 r. możliwość nabycia w ilości
nieprzekraczaja˛cej dziesie˛ciu sztuk była zagwarantowane
przez państwo. Gwarancja ta rodziła jednak niebezpieczeństwo zaistnienia sytuacji, w której popyt przewyższałby
podaż i w takim przypadku niezbe˛dna była ingerencja
Rady Państwa, która w drodze ordonansu, ustalić musiała
sposób zaspokojenia popytu. Dekret z 24 października
1986 r. (Décret no 86-1140 du 24 octobre 1986, op. cit.)
przewidywał, że w razie konieczności redukcji ilości zamawianych udziałów poniżej dziesie˛ciu, ich ilość be˛dzie
zmniejszana proporcjonalnie biora˛c pod uwage˛ ilość udziałów do zbycia i ilość udziałów zamówionych. W każdym
przypadku co najmniej jeden udział musiał zostać przyznany. Jednakże wraz z tendencja˛ do otwierania mniejszościowego kapitału przedsie˛biorstw publicznych, która swój
wyraz znalazła, mie˛dzy innymi w dekrecie z 4 kwietnia
1991r. (Décret no 91-332 du 4 avril 1991 relatif à certain
operations d’ouverture minoritaire du capital d’entreprises
publiques; Journal Officiel de la République Francaise du
5/04/1991 page 4567; pozyskano z: http://legifrance.gouv.fr,
09.01.2014 r.) powyższe postanowienie zostało zniesione.
W 1993 r. zrezygnowano ze sztywnego ustalenia ilości
udziałów gwarantowanych, na rzecz każdorazowo wydawanej decyzji.
Wyżej wymienione osoby fizyczne moga˛ także skorzystać z przedłużonego terminu płatności (a także wprowadzonego w 1993 dodatkowego przedłużenia), na takich samych
warunkach jak pracownicy oraz z możliwości bezpłatnego
nabycia jednej akcji, na każde dziesie˛ć zakupionych. Akcje
te jednak podlegaja˛ ograniczeniu możliwości ich zbycia
przez okres osiemnastu miesie˛cy. Ponadto, jedna osoba nie
mogła nabyć wie˛cej niż pie˛ćdziesia˛t akcji o ła˛cznej wartości nie wie˛kszej niż 25 000 F (30 000 F od 1993 r.).
Wszystkie powyżej wymienione preferencyjne zasady
nabycia akcji moga˛ wyste˛pować ła˛cznie. Ponadto, nie sa˛
brane pod uwage˛ przy obliczaniu podstawy wymiaru podatku dochodowego i składek socjalnych (po 1993 r. rozszerzono to zastrzeżenie na wszystkie podatki i składki
nakładane na dochody i pracowników).
Wszelkie opisane w niniejszej ustawie operacje zwia˛zane z prywatyzacja˛ przedsie˛biorstw nie podlegaja˛ opłacie
stemplowej ani obowia˛zkowi rejestracji.
W przypadku obligacji gwarantowanych przez państwo,
obligacji których obsługe˛ państwo przeje˛ło, certyfikatów
inwestycyjnych i naftowych oraz udziałowych papierów
wartościowych, zysk lub strata wynikaja˛ca z ich wymiany
nie jest liczona do rezultatu giełdowego podlegaja˛cego
opodatkowaniu. W bilansie przedsie˛biorstwa cedowane
i nabywane w zamian papiery wartościowe sa˛ wpisywane
z taka˛ sama˛ wartościa˛. Nie stosuje sie˛ w tym przypadku
niektórych postanowień kodeksu podatkowego. Po 1993 r.
z wyła˛czenia tego zrezygnowano w stosunku do pierwszych dwóch typów papierów wartościowych.
Wybrane zmiany w 1993 r.
Istotne zmiany do zagadnienia prywatyzacji przyniosła
ustawa o prywatyzacji z 1993 r. Niektóre z tych zmian
omówione zostały we wcześniejszej cze˛ści artykułu, przy
NR 8 2014
okazji opisu poszczególnych zagadnień, jednak zakres
zmian wprowadzonych ustawa˛ z 1993 r. jest szerszy i wymaga osobnego śródtytułu.
Nowelizacja ustawy prywatyzacyjnej, rozszerzyła zakres
przedsie˛biorstw maja˛cych podlegać prywatyzacji o spółki,
które w przedsie˛biorstwach wymienionych w aneksie do
ustawy posiadaja˛ bezpośrednio lub pośrednio udziały i to
posiadanie udziałów stanowi główny cel ich istnienia.
Przedsie˛biorstwa te sa˛ zbywane na podstawie decyzji podje˛tej w drodze dekretu. Do ich zbycia stosuje sie˛ przepisy
tytułu II ustawy z 6 sierpnia 1986 r., z zastrzeżeniem, że
w sytuacji zbywania udziałów transzami, przepisy stosuje
sie˛ jakby państwo posiadało bezpośrednio ponad 10%
udziałów (limit ten podniesiono w 1996 r. do 20%; Loi
no 96-314, op. cit.). Taka sama procedura dotyczy przedsie˛biorstw, których udziałowcami sa˛ przedsie˛biorstwa wymienione w aneksie do ustawy, a które weszły do sektora
publicznego w skutek zastosowania dyspozycji ustawowych. Moga˛ one jednak być prywatyzowane niezależnie od
przedsie˛biorstw, które posiadaja˛ w nich udziały.
Wprowadzono możliwość rozłożenia przez ministra płatności na raty. Opóźnienie płatności przy transakcjach zawieranych na rynkowych zasadach nie może przekraczać
trzech lat. W przypadku, gdyby jakaś cze˛ść ceny nie
została zapłacona w ustalonym terminie, akcje niespłacone
w całości, przechodza˛ z mocy prawa z powrotem na
własność Skarbu Państwa. W celu ich odzyskania, w cia˛gu
trzech miesie˛cy, nabywca musi spłacić brakuja˛ca˛ kwote˛
wraz z odsetkami za opóźnienie i kosztami operacyjnymi
zwia˛zanymi z brakiem terminowej płatności.
Sprecyzowane zostały obowia˛zki i uprawnienia ministra
w zwia˛zku z przeprowadzeniem prywatyzacji w drodze
specjalnej procedury. Decyzje˛ o przeprowadzeniu prywatyzacji ta˛ droga˛ podejmuje sie˛ nadal w drodze dekretu,
jednak nie istnieje możliwość zrezygnowania z niej i przekształcenia prywatyzacji w procedure˛ zwykła˛, gdyby miała
mieć ona wpływ na niezależność państwa. Ponadto przejście do zwykłej procedury, wymaga nie jak do tej pory
decyzji ministra, a dekretu. Tryb nadzwyczajny prywatyzacji pozwala na zezwolenie przez ministra nabywania udziałów ponad limity wyznaczone przez dekret zarza˛dzaja˛cy
prywatyzacje˛, zarówno jednostkom, jak i podmiotom działaja˛cym wspólnie. Ponadto daje prawo nominacji dwóch
członków rady administracyjnej lub nadzorczej, nieposiadaja˛cych jednak decyduja˛cego prawa głosu. Rada Państwa,
w określonych dekretem warunkach, ma prawo przeciwstawić sie˛ cesji aktywów lub od 1996 r. określonego typu
aktywów (Loi no 96-314, op. cit.), ba˛dź innego nimi rozporza˛dzenia w sposób, który stanowiłby zagrożenie dla interesów narodowych.
Po wprowadzeniu wspólnej waluty, na mocy ordonansu
z 2000 r. wszystkie wartości podane we frankach zostały
przeliczone na euro (Ordonnance no 2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la valeur en euros de
certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs; Journal Officiel de la République Francaise no 0220
du 22 septembre 2000 pages 14877–14889, texte no 23;
pozyskano z: http://legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r.)
31
Literatura
Cornu, G. (2007). Vocabulaire juridique: Wyd.: PUF.
Pieńkowski, J. (2002). Francusko-Polski leksykon. Prawo. Ekonomia. Handel. Wyd.: Zakamycze.
Décret no 86-1140 du 24 octobre 1986 pris pour l’application de la loi
no 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités d’application des
privatisations; Journal Officiel de la République Francaise du 26/10/1986
page 12915; pozyskano z: http://legifrance.gouv.fr 09.01.2014 r.
Décret no 86-1141 du 25 octobre 1986 pris pour l’application de l’article 10
de la loi no 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités d’application des
privatisations; Journal Officiel de la République Francaise du 26/10/1986
page 12915; pozyskano z: http://legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r.
Décret no 88-1054 du 22 novembre 1988 relatif à la dénomination de la
commision d’valuation des enterprises publiques; Journal Officiel de la
République Francaise du 24/11/1988 page 14617; pozyskano z: http://legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r.
Décret no 91-332 du 4 avril 1991 relatif à certain operations d’ouverture
minoritaire du capital d’entreprises publiques; Journal Officiel de la
République Francaise du 5/04/1991 page 4567; pozyskano z: http://legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r.
Décret no 98-315 du 27 avril 1998 relatif à la dénomination de la commission mentionne à l’article 3 de la loi du 6 août 1986 relative aux modalités
des privatisations; Journal Officiel de la République Francaise no 99 du 28
avril 1998 page 6475; pozyskano z: http://legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r.
Loi no 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur
public; Journal Officiel de la République Francaise du 27/07/1983 page
2327; pozyskano z: http://legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r.
1
Président-directeur général — prezes-dyrektor generalny; Tłumaczenie
na podstawie: Pieńkowski, J. (2002). Francusko-Polski leksykon. Prawo.
Ekonomia. Handel. Wyd.: Zakamycze.
2
Titres — papiery wartościowe — certyfikat posiadaja˛cy wartość
giełdowa˛: obligacja państwowa, akcja, obligacja, udział założycielski. Wyste˛puje w czterech głównych postaciach: papierów handlowych (dokumentów) na okaziciela, imienne, mieszane i przenoszone przez indos; Tłumaczenie na podstawie: Cornu, G. (2007). Vocabulaire juridique. Wyd.: PUF.
3
Titres participatifs — udziałowe papiery wartościowe — rodzaj papierów wartościowych emitowanych przez spółki akcyjne należa˛cych do
sektora publicznego i spółki akcyjne współpracuja˛ce, daja˛ce posiadaczowi
zysk podzielony na dwie cze˛ści: stała˛ i zmienna˛ (uzależniona˛ od wyników
spółki). Sa˛ one zbywalne, aczkolwiek podlegaja˛ spłacie tylko w przypadku
likwidacji spółki lub po upływie siedmiu lat i z jej inicjatywy; Tłumaczenie
na podstawie: Cornu, G. — op. cit.
4
Chodzi o tak zwane titres lub valeurs mobilières — papiery wartościowe stanowia˛ce cze˛ść emisji globalnej osób prawnych typu publicznego
(korporacji publicznych) lub prywatnych, które sa˛ zbywalne i notowane na
giełdzie; Tłumaczenie na podstawie: Cornu, G. ..., op. cit.
5
Agir de concert — działanie przeprowadzone zgodnie przez dwie lub
wie˛cej osób, w porozumieniu, zgodnie z wcześniej ustalonym planem;
Tłumaczenie na podstawie: Cornu, G. ..., op. cit.
Loi no 86-793 du 2 juillet 1986 autorisant le Gouvernement à prendre
diverses mesures d’ordre conomique et social; Journal Officiel de la
République Francaise du 03/07/1986 pages 8240-8241; pozyskano z:
http://legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r.
Loi no 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités d’application des
privatisations dcides par la loi no 8-793 du 2 juillet 1986 autorisant le
Gouvernement à prendre diverses mesures d’ordre conomique et social;
Journal Officiel de la République Francaise du 07/08/1986 pages
9695–9697; pozyskano z: http://legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r.
Loi no 89-465 du 10 juillet 1989 modifiant la loi no 86-912 du 6 août 1986
relative aux modalités d’application des privatizations, Journal Officiel de
la République Francaise du 11/07/1989 page 8671; pozyskano z: http://legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r.
Loi no 93-923 du 19 juillet 1993 de privatisation; Journal Officiel de la
République Francaise du 19/07/1993 pages 10255-10259; pozyskano z:
http://legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r.
Loi no 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d’ordre
conomique et financier; Journal Officiel de la République Francaise no 88
du 13 avril 1996 pages 5707-5724; pozyskano z: http://legifrance.gouv.fr,
09.01.2014 r.
Ordonnance no 2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la
valeur en euros de certains montants exprims en francs dans les textes
lgislatifs; Journal Officiel de la République Francaise no 0220 du 22
septembre 2000 pages 14877–14889, texte no 23; pozyskano z: http://
legifrance.gouv.fr, 09.01.2014 r.).
6
Chambre syndicale des agents de change. Chambre syndicate — zgromadzenie zawodowe — zgromadzenie złożone z członków tej samej
profesji, wybranych spośród siebie aby reprezentować sie˛ przed władzami
publicznymi i wymiarem sprawiedliwości i dbać o przestrzeganie zasad
danej profesji; Tłumaczenie na podstawie: Cornu, G. — op. cit. Agent de
change — makler giełdowy; Tłumaczenie na podstawie: Pieńkowski, J. ...,
op. cit.
7
Bulletin des annonces légales obligatoires (BALO) — biuletyn stanowia˛cy aneks do Dziennika Urze˛dowego w którym musza˛ być umieszczane
pewne ogłoszenia handlowe, w szczególności dotycza˛ce spółek i procedur
likwidacyjnych; Tłumaczenie na podstawie: Cornu, G. — op. cit.
8
W tekście oryginalnym: conseil d’adminitration; Tłumaczenie na podstawie: Pieńkowski, J. — op. cit.
9
W tekście oryginalnym: directoire — zarza˛d, kierownictwo, dyrektoriat spółki handlowej we Francji. Tłumaczenie na podstawie: Pieńkowski,
J. — op. cit.
10
W tekście oryginalnym: conseil de surveillance; Tłumaczenie na
podstawie: Pieńkowski, J. — op. cit.
11
W tekście oryginalnym: arrèté — ogólna nazwa przyjmowana dla
aktów o charakterze generalnym wydawanych przez ministra, prefekta,
mera i inne władze administracyjne. Tłumaczenie na podstawie: Pieńkowski, J. ..., op. cit.
————————————
32

plik pdf do pobrania

Transkrypt

Podobne dokumenty

To nie jest gra planszowa! - Związek Pracodawców Gospodarki

Eclipse1,2

FILOZOFIA INWESTYCYJNA MODEL DZIAŁANIA

magiel szkolny

KANGUR 2015