Nr 103 - Instytut Spraw Publicznych

Nr 103
Analyses & Opinions
Analizy i Opinie
grudzieñ 2009
Jak zwiêkszyæ inwestycje
spo³eczeñstwa informacyjnego?
Tomasz Grzegorz Grosse
l
Podstawowym problemem, który blokuje mo¿liwoœci rozwoju spo³eczeñstwa informacyjnego w Polsce, s¹ niewystarczaj¹ce œrodki finansowe kierowane na cele strategiczne,
a nie brak odpowiednich dokumentów rz¹dowych.
l
Œrodki pomocowe UE oraz inwestycje podmiotów prywatnych s¹ obecnie g³ównymi Ÿród³ami inwestycji w rozwój
spo³eczeñstwa informacyjnego. Podejmowane przez rz¹d
prace regulacyjne, zachêcaj¹ce do zwiêkszenia inwestycji
podmiotów prywatnych oraz samorz¹dów terytorialnych
– tylko w niewielkim stopniu mog¹ poprawiæ skalê niezbêdnych inwestycji.
l
Potrzebne s¹ zdecydowane dzia³ania inwestycyjne ze strony
pañstwa. W tym celu nale¿y zreformowaæ finanse publiczne,
co zwiêkszy pulê œrodków na dzia³ania rozwojowe w bud¿ecie pañstwa. Nale¿a³oby równie¿ zwiêkszyæ udzia³ samorz¹dów terytorialnych w strukturze dochodów i wydatków
publicznych, jeœli regulacje ustawowe bêd¹ na nie nak³ada³y
kolejne zadania inwestycyjne.
l
Nale¿y wzmocniæ krajowy system polityki regionalnej, który
móg³by staæ siê g³ównym instrumentem implementacji polityk rozwojowych pañstwa. Wspomniany system powinien
umo¿liwiæ wdra¿anie programów sektorowych i wielosektorowych rz¹du (do takich nale¿¹ inwestycje przewidziane w Strategii rozwoju spo³eczeñstwa informacyjnego), jak
równie¿ innych programów antykryzysowych i interwencyjnych.
2
Jak zwiêkszyæ inwestycje spo³eczeñstwa informacyjnego?
Podstawowy problem: niewystarczaj¹ce inwestycje
od wp³ywem kolejnych inicjatyw Unii Europejskiej przez ostatnie lata
powsta³o w Polsce wiele dokumentów strategicznych, które podejmuj¹
problematykê rozwoju spo³eczeñstwa informacyjnego. Wœród nich
bodaj najwa¿niejsza jest przyjêta pod koniec 2008 roku rz¹dowa Strategia rozwoju spo³eczeñstwa informacyjnego. Tak¿e raport Polska 2030 odnosi siê do
wielu aspektów rozwoju spo³eczeñstwa informacyjnego. Najwiêkszym mankamentem tego raportu jest brak wskazania instrumentów realizacyjnych
sk¹din¹d s³usznych celów, zarówno w warstwie prawnej, organizacyjnej, jak
i finansowej. Oprócz tego powsta³ szereg dokumentów, które zajmuj¹ siê omawianym zagadnieniem w powi¹zaniu ze œrodkami pomocowymi UE. Mam na
uwadze m.in. program ePolska: Plan dzia³añ na rzecz rozwoju spo³eczeñstwa
informacyjnego na lata 2001–2006 oraz Narodowy Plan Rozwoju na lata
2007–2013. Ze œrodkami unijnymi powi¹zany jest tak¿e Plan dzia³añ w zakresie rozwoju szerokopasmowej infrastruktury dostêpowej do us³ug spo³eczeñstwa informacyjnego w Polsce na lata 2007–2013. Problem polega na tym, ¿e
fundusze UE s¹ niewystarczaj¹ce dla poprawienia niskich wskaŸników
spo³eczeñstwa informacyjnego w Polsce. Dokumenty rz¹dowe szacuj¹ tylko
najwa¿niejsze inwestycje infrastrukturalne w tej mierze na oko³o 18-26 mld
z³otych. Ponadto, œrodki pomocowe UE powinny byæ w za³o¿eniu subsydiarne
wobec dzia³añ krajowych, a wiêc jedynie uzupe³niaæ, a nie zastêpowaæ polityki
krajowe. Podstawowym problemem, który blokuje mo¿liwoœci rozwoju
spo³eczeñstwa informacyjnego w Polsce, jest nie tyle brak odpowiednich dokumentów, ile przede wszystkim niewystarczaj¹ce œrodki finansowe kierowane
na cele strategiczne. Jak mo¿na wiêc rozwi¹zaæ problem niewystarczaj¹cych
inwestycji w rozwój spo³eczeñstwa informacyjnego?
P
Trzy sposoby rozwi¹zania problemu
stniej¹ trzy podstawowe sposoby podejœcia do tego problemu. Po pierwsze,
mo¿na zmniejszaæ obci¹¿enia administracyjne inwestycji podmiotów prywatnych. Dotyczy to przede wszystkim operatorów telekomunikacyjnych,
którzy w naturalny sposób s¹ zainteresowani rozwojem inwestycji spo³eczeñstwa informacyjnego. Co wiêcej, mo¿na stworzyæ szereg zachêt regulacyjnych
lub finansowych (np. podatkowych), które bêd¹ sprzyja³y finansowaniu inwestycji przez podmioty prywatne zgodnie z celami strategii rz¹du. Po drugie, mo¿na
zwiêkszaæ obowi¹zki samorz¹dów terytorialnych w zakresie rozwoju infrastruktury spo³eczeñstwa informacyjnego. Tym bardziej ¿e niejednokrotnie mog¹ one
mieæ bezpoœrednie znaczenie dla poprawy jakoœci œwiadczenia us³ug lokalnych,
sprawniejszego funkcjonowania administracji, jak równie¿ wspierania szeroko
rozumianego rozwoju lokalnego i regionalnego. Oba wymienione sposoby
I
Instytut Spraw Publicznych
Analizy i Opinie, 103
Jak zwiêkszyæ inwestycje spo³eczeñstwa informacyjnego?
3
poprawy inwestycji spo³eczeñstwa informacyjnego znalaz³y siê w rz¹dowym
projekcie ustawy o wspieraniu rozwoju us³ug i sieci szerokopasmowych w telekomunikacji (2009).
Po trzecie, mo¿na oczekiwaæ wiêkszego zaanga¿owania inwestycyjnego ze
strony rz¹du. Wymaga³oby to jednak wypracowania odpowiedniego systemu
instytucjonalnego, który umo¿liwia³by praktyczn¹ realizacjê dokumentów strategicznych. Dotyczy to wielu innych aspektów polityki rozwoju kraju, a nie tylko
budowy spo³eczeñstwa informacyjnego. W Polsce brakuje instrumentarium
wdra¿aj¹cego polityki rozwojowe rz¹du, co poniek¹d jest zwi¹zane z liberalnym
modelem modernizacji kraju, przyjêtym w okresie transformacji gospodarczej.
Bazuje on na stosunkowo biernej roli pañstwa, ograniczonej w du¿ym stopniu jedynie do tworzenia ram prawnych aktywnoœci podmiotów rynkowych, w tym inwestycji zagranicznych. Pewnym wyj¹tkiem w tej mierze s¹ programy pomocowe UE, które wymusi³y wypracowanie instrumentów publicznych, s³u¿¹cych
prowadzeniu inwestycji rozwojowych. Brakuje jednak instytucji s³u¿¹cych
wdra¿aniu dzia³añ rozwojowych, które nie by³yby bezpoœrednio powi¹zane
z absorpcj¹ funduszy unijnych. Brakuje instytucji, które mo¿na wykorzystaæ do
implementacji krajowych polityk rozwojowych, równie¿ tych buduj¹cych zrêby
spo³eczeñstwa informacyjnego.
Dobrym przyk³adem mechanizmu instytucjonalnego, który móg³by s³u¿yæ takim celom, jest system polityki regionalnej pañstwa. Jego podstawow¹ misj¹ powinno byæ skuteczne realizowanie celów polityki regionalnej rz¹du, na przyk³ad
rozwi¹zywanie specyficznych problemów w poszczególnych województwach.
Oprócz tego omawiany system móg³by równie¿ byæ wykorzystany do implementacji innych polityk rozwojowych rz¹du, zwi¹zanych z realizacj¹ Strategii rozwoju
spo³eczeñstwa informacyjnego. Zw³aszcza ¿e specyfika problemów zwi¹zanych
z t¹ strategi¹ ma w niektórych przypadkach wyraŸny kontekst terytorialny. Trudniejszy punkt startu dla realizacji celów omawianej strategii znajduje siê bowiem
w województwach s³abiej rozwijaj¹cych siê, a tak¿e na obszarach wiejskich i peryferyjnych (trudno dostêpnych). Wspomniane tereny cechuje, miêdzy innymi wysoki poziom wykluczenia cyfrowego mieszkañców.
Nale¿y równie¿ dodaæ, ¿e warunkiem zwiêkszenia inwestycji polskiego
rz¹du (w tym zbudowania silnej krajowej polityki regionalnej) powinna byæ
ca³oœciowa reforma finansów publicznych. Chodzi zw³aszcza o zmianê obecnej
struktury bud¿etu pañstwa, ograniczaj¹cej tzw. wydatki sztywne i zwiêkszenie
puli œrodków inwestycyjnych. Ponadto, nale¿a³oby wprowadziæ rozwi¹zania
w zakresie bud¿etu zadaniowego, które bêd¹ uzupe³niaæ Wieloletnie Plany
Finansowe Pañstwa jako podstawowy mechanizm wieloletniej (4-letniej zgodnie
z nowelizacj¹ ustawy o finansach publicznych1) alokacji œrodków bud¿etowych
1
Por. Ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 roku. Tekst ustawy ustalony ostatecznie po rozpatrzeniu poprawek Senatu (http://orka.sejm.gov.pl/, 11.09.2009).
Analizy i Opinie, 103
Instytut Spraw Publicznych
4
Jak zwiêkszyæ inwestycje spo³eczeñstwa informacyjnego?
na polityki rozwoju kraju. Nale¿a³oby równie¿ zwiêkszyæ udzia³ samorz¹dów
terytorialnych w strukturze dochodów i wydatków publicznych, jeœli regulacje
ustawowe bêd¹ na nie nak³ada³y kolejne zadania inwestycyjne. Nadmierny deficyt bud¿etu pañstwa w roku 2009 i 2010 nie sprzyja zwiêkszaniu polityki inwestycyjnej rz¹du, choæ daje okazjê do podjêcia gruntownej przebudowy finansów publicznych.
Klasyczny kierunek prac rz¹du: dzia³ania regulacyjne
race podjête w roku 2009 nad projektem ustawy o wspieraniu rozwoju
us³ug i sieci szerokopasmowych w telekomunikacji s¹ przyk³adem tradycyjnego sposobu zwiêkszania inwestycji rozwojowych poprzez nowe
regulacje i bez zwiêkszania wydatków z bud¿etu pañstwa2. Polegaj¹ one na tworzeniu bardziej przyjaznych warunków dla inwestycji prywatnych oraz zwiêkszania roli jednostek samorz¹du terytorialnego (JST) w zakresie inwestycji lokalnych
i regionalnych.
P
Wiele propozycji omawianej ustawy – wydaje siê – byæ korzystne dla zwiêkszenia inwestycji spo³eczeñstwa informacyjnego. Wœród nich nale¿y wymieniæ
³atwiejszy dostêp do gruntów Skarbu Pañstwa i publicznej infrastruktury komunikacyjnej, przeznaczonej na potrzeby rozwoju inwestycji telekomunikacyjnych.
Podobne u³atwienia dotycz¹ w³asnoœci samorz¹dów terytorialnych, a tak¿e dostêpu do gruntów i budynków prywatnych. Przewidziano zwiêkszenie swobody
planistycznej w zakresie inwestycji telekomunikacyjnych. Zapewniono otwarty
dostêp do istniej¹cej infrastruktury telekomunikacyjnej, okreœlono prawa w³asnoœci poszczególnych jej czêœci (np. w³ókien kabla œwiat³owodowego) i partycypacji w kosztach ich utrzymania. Szereg przepisów ma na celu usprawnienie procesu inwestycyjnego, w tym usuniêcie barier prawnych, skrócenie i uspójnienie
procedur administracyjnych. Projekt ustawy zwiêksza równie¿ dostêp do informacji o infrastrukturze telekomunikacyjnej. Te dzia³ania niew¹tpliwie usprawni¹ prowadzenie inwestycji przez podmioty prywatne. Wspomniane u³atwienia
s¹ jednak niewystarczaj¹ce dla radykalnej poprawy tych inwestycji. Projekt ustawy nie wprowadza wiêkszych zachêt finansowych (poza mo¿liwoœciami zwolnieñ lub zmniejszenia stawek op³at i podatków lokalnych oraz innych p³atnoœci,
np. pobieranych przez Lasy Pañstwowe). Natomiast zwiêksza mo¿liwoœci rywalizacji miêdzy firmami prywatnymi a publicznymi. Warto dodaæ, ¿e w niektórych
sytuacjach podmioty publiczne bêd¹ mog³y œwiadczyæ us³ugi telekomunikacyjne
bez pobierania wynagrodzenia lub za wynagrodzeniem ni¿szym ni¿ ich cena rynkowa. To rozwi¹zanie mo¿e byæ korzystne dla rozwoju spo³eczeñstwa informacyjnego na przyk³ad na obszarach peryferyjnych (gdzie koszty inwestycji s¹ bardzo wysokie i przekraczaj¹ mo¿liwoœci ich sfinansowania przez odbiorców).
2
Por. Projekt ustawy o wspieraniu rozwoju us³ug i sieci szerokopasmowych w telekomunikacji (po Komitecie
Sta³ym Rady Ministrów 06.08.2009, http://www.mi.gov.pl, 10.09.2009).
Instytut Spraw Publicznych
Analizy i Opinie, 103
Jak zwiêkszyæ inwestycje spo³eczeñstwa informacyjnego?
5
Jednoczeœnie mo¿e to stanowiæ wyzwanie dla zachowania równej konkurencji na
rynku. Zbyt ma³y nacisk po³o¿ono natomiast w ustawie na mo¿liwoœci rozwoju
partnerstwa publiczno-prywatnego miêdzy samorz¹dami a operatorami telekomunikacyjnymi.
Ustawa zwiêksza mo¿liwoœci inwestowania oraz prowadzenia us³ug telekomunikacyjnych przez jednostki samorz¹du terytorialnego. Mog¹ one na
przyk³ad budowaæ i eksploatowaæ lokalne i regionalne sieci telekomunikacyjne,
œwiadczyæ us³ugi hurtowe, a tak¿e us³ugi dla u¿ytkowników koñcowych. Wœród
korzystnych zapisów nale¿y te¿ wymieniæ zasady lokalizowania regionalnych
sieci szerokopasmowych, realizowanych przez samorz¹dy województw w ramach programów operacyjnych wspó³finansowanych ze œrodków unijnych.
Ustawa przes¹dza równie¿, ¿e dzia³alnoœæ w zakresie telekomunikacji nale¿y do
zadañ w³asnych JST. Powinny one byæ prowadzone ze œrodków w³asnych samorz¹dów terytorialnych, w tym w szczególnoœci op³at adiacenckich (p³aconych
przez w³aœcicieli w sytuacji wzrostu wartoœci nieruchomoœci). Tego typu regulacja mo¿e stanowiæ próbê przesuniêcia odpowiedzialnoœci za rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej na samorz¹dy, bez jednoczesnego wzmocnienia ich dochodów w³asnych3. Ponadto, samorz¹dy zosta³y obci¹¿one nowymi kosztami.
Na przyk³ad na województwa na³o¿ono obowi¹zek sporz¹dzania map wojewódzkich w zakresie pokrycia istniej¹c¹ infrastruktur¹ szerokopasmow¹. Zarz¹dcy
dróg zostali zobowi¹zani do umo¿liwienia lokalizacji sieci telekomunikacyjnych
w pasie drogowym (budowy tzw. kana³ów technologicznych), nie tylko przy powstawaniu nowych, ale równie¿ modernizacji, przebudowie dotychczasowej
drogi lub w celu uporz¹dkowania pasa drogowego na potrzeby niezwi¹zane
z drogami. Takie rozwi¹zanie nak³ada nowe ciê¿ary finansowe na w³aœcicieli
dróg, którymi w du¿ym stopniu s¹ samorz¹dy terytorialne. Projekt ustawy przewiduje równie¿ obni¿enie stawek maksymalnych op³at za wykorzystanie pasa
drogowego przez inwestycje telekomunikacyjne. Proponuje równie¿ likwidacjê
niektórych innych op³at lokalnych oraz zwolnienie z podatku od nieruchomoœci
przy inwestycjach telekomunikacyjnych. Stanowi to wprawdzie u³atwienie dla
inwestorów prywatnych, ale zmniejsza dochody dla JST. Na marginesie warto
dodaæ, ¿e ustawa zwiêksza uprawnienia niektórych instytucji rz¹dowych wzglêdem samorz¹dów, zw³aszcza Urzêdu Komunikacji Elektronicznej oraz wojewodów. Dotyczy to zwiêkszenia nadzoru nad JST w zakresie planowania przestrzennego i innych kompetencji samorz¹dowych, zwi¹zanych z realizacj¹
inwestycji telekomunikacyjnych.
Celem ustawy jest zwiêkszenie inwestycji podmiotów prywatnych oraz przerzucenie ciê¿aru odpowiedzialnoœci za inwestycje publiczne na rzecz samorz¹dów
terytorialnych, zasadniczo bez zwiêkszania obowi¹zków bud¿etu pañstwa. Jednak
3
Wywo³a³o to negatywne opinie operatorów telekomunikacyjnych, którzy uwa¿aj¹, ¿e samorz¹dy terytorialne nie s¹
dobrze przygotowane do budowy tej infrastruktury. Por. Tabela uwag organizacji spo³ecznych do projektu ustawy
o wspieraniu rozwoju us³ug i sieci szerokopasmowych w telekomunikacji, http://www.mi.gov.pl/, 30.11.2009.
Analizy i Opinie, 103
Instytut Spraw Publicznych
6
Jak zwiêkszyæ inwestycje spo³eczeñstwa informacyjnego?
zachêty dla podmiotów prywatnych s¹ niewystarczaj¹ce. Nie przewidziano równie¿ zwiêkszenia dochodów w³asnych samorz¹dów, wprowadzaj¹c nawet pewne
ograniczenia ich dochodów oraz stosunkowo znacz¹ce mo¿liwoœci zwiêkszenia
wydatków. Dlatego nale¿y uznaæ proponowane dzia³ania w sferze regulacyjnej za
niewystarczaj¹ce do pobudzenia inwestycji spo³eczeñstwa informacyjnego. Nadal
zasadniczym Ÿród³em inwestycji publicznych bêd¹ œrodki pomocowe UE, w tym
równie¿ na regionalne sieci szerokopasmowe realizowane przez samorz¹dy województw. Jak wczeœniej wspomnia³em, s¹ to jednak niewystarczaj¹ce fundusze.
W opinii uczestników „okr¹g³ego sto³u”, poœwiêconego wykorzystaniu œrodków
unijinych na rozwój spo³eczeñstwa informacyjnego4, w niektórych województwach w³adze regionalne wyczerpuj¹ wiêkszoœæ funduszy programów regionalnych przeznaczonych na ten cel, co demobilizuje aktywnoœæ samorz¹dów lokalnych. W tej sytuacji niezbêdne jest zbudowanie systemu krajowej polityki
regionalnej, której instrumenty finansowe mog³yby wesprzeæ inwestycje telekomunikacyjne.
Spo³eczeñstwo informacyjne i polityka regionalna
ystem krajowej polityki regionalnej powinien umo¿liwiæ realizacjê
trzech funkcji. Po pierwsze, implementowaæ cele polityki regionalnej
rz¹du, na przyk³ad zwi¹zane z pobudzaniem rozwoju gospodarczo-spo³ecznego w najs³abszych województwach. Po drugie, powinien u³atwiæ terytorialne wdra¿anie innych polityk rz¹du, zarówno sektorowych, jak równie¿
obejmuj¹cych pracê kilku resortów jak w przypadku Strategii rozwoju spo³eczeñstwa informacyjnego. Po trzecie, powinien umo¿liwiæ sprawn¹ implementacjê
programów antykryzysowych lub interwencyjnych. Wykorzystanie istniej¹cego
systemu polityki regionalnej zwiêksza bowiem mo¿liwoœci szybkiego dzia³ania,
co w sytuacji kryzysowej ma zasadnicze znaczenie. Ponadto, wi¹¿e cele antykryzysowe z d³ugofalowymi dzia³aniami poprawiaj¹cymi strukturê gospodarcz¹ na
poszczególnych obszarach interwencji. Polityka regionalna stwarza mo¿liwoœci
zwiêkszenia integracji ró¿nych dzia³añ rz¹du na danym obszarze, a tak¿e ich lepszego dostosowania do uwarunkowañ lokalnych, co mo¿e zasadniczo poprawiæ
skutecznoœæ polityki rz¹du.
S
Wiêkszoœæ wskaŸników, dotycz¹cych kondycji spo³eczeñstwa informacyjnego w Polsce jest niezadowalaj¹ca we wszystkich województwach. Oznacza
to, ¿e dzia³ania na rzecz realizacji Strategii rozwoju spo³eczeñstwa informacyjnego powinny byæ prowadzone w ka¿dym regionie. Jednoczeœnie niektóre
wskaŸniki dowodz¹ szczególnie trudnej sytuacji w pewnych województwach
oraz na obszarach wiejskich i peryferyjnych. Na przyk³ad rozpowszechnienie
4
Por. Finansowanie rozwoju spo³eczeñstwa informacyjnego na wsi. Rekomendacje partnerstwa organizacji
pozarz¹dowych: Stowarzyszenia Miasta w Internecie i Fundacji Wspomagania Wsi, 25 marca 2009
(http://www.mwi.pl/, 10.09.2009).
Instytut Spraw Publicznych
Analizy i Opinie, 103
Jak zwiêkszyæ inwestycje spo³eczeñstwa informacyjnego?
7
technologii informatycznych w gospodarstwach domowych by³o w roku 2007
najmniejsze we wschodniej Polsce5. Z kolei wykorzystanie tych technologii
przez przedsiêbiorstwa jest niskie nie tylko na wschodzie kraju, ale równie¿
w województwie opolskim, ³ódzkim, a w niektórych przypadkach tak¿e w Wielkopolsce (np. w odniesieniu do dokonanych transakcji przez sieci komputerowe).
Dlatego dzia³ania na rzecz rozwoju spo³eczeñstwa informacyjnego powinny
byæ prowadzone z uwzglêdnieniem specyfiki regionalnej, a tak¿e szczególnie
wspieraæ województwa maj¹ce najtrudniejsz¹ pozycjê wyjœciow¹. Badania,
dotycz¹ce sytuacji poszczególnych regionów, pokazuj¹ przy okazji pozytywne
oddzia³ywanie niektórych programów publicznych. Dotyczy to kryterium
obs³ugi procedur administracyjnych przez Internet w kontaktach przedsiêbiorstw z urzêdami. Trzy województwa Polski Wschodniej (podlaskie, podkarpackie i lubelskie) mia³y te wskaŸniki wy¿sze w roku 2008 od œredniej
krajowej6. Przyk³ad ten pokazuje, ¿e dzia³ania publiczne na rzecz budowy
spo³eczeñstwa informacyjnego mog¹ przynieœæ pozytywne rezultaty w najs³abiej rozwijaj¹cych siê regionach.
Dotychczasowe doœwiadczenia
niniejszej analizie nale¿y uwzglêdniæ niektóre skutki realizowania
polityki spójnoœci UE w Polsce, jak równie¿ wystêpuj¹ce tendencje zró¿nicowañ regionalnych. Ma to zasadnicze znaczenie nie tylko dla w³aœciwego projektowania krajowej polityki regionalnej, ale równie¿
skutecznego w³¹czenia dzia³añ wspieraj¹cych rozwój spo³eczeñstwa informacyjnego do systemu polityki regionalnej. Proces transformacji systemowej
w Polsce, w tym przy³¹czenie gospodarki do wspólnego rynku i stosunkowo
szybkie tempo wzrostu PKB w pierwszych latach cz³onkostwa w UE, przyczyni³y siê do zwiêkszenia zró¿nicowañ regionalnych. By³o to zwi¹zane przede
wszystkim z szybk¹ popraw¹ warunków w województwach metropolitalnych
(zw³aszcza na Mazowszu) i bardzo niskim tempem wzrostu w s³abszych regionach, zw³aszcza usytuowanych na wschodzie kraju. Skalê zró¿nicowañ ilustruje to, ¿e tylko cztery województwa uzyska³y w roku 2006 poziom PKB na mieszkañca wy¿szy od œredniej krajowej7. Towarzyszy³o temu kilka zjawisk,
spoœród których najgroŸniejsze dotyczy „wyp³ukiwania” potencja³u s³abiej
rozwijaj¹cych siê obszarów przez te najbardziej dynamiczne, przede wszystkim najwiêksze polskie i europejskie metropolie. Przyk³adem jest wysoka
emigracja ludnoœci z obszarów Polski Wschodniej (np. ponad 13 proc. osób
wyje¿d¿aj¹cych z Polski pochodzi z Podkarpacia8). Jest to przy tym najbardziej
W
5
Por. Rozwój regionalny w Polsce. Raport 2009, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009, s. 91.
Ibidem, s. 93.
7
Por. Regiony Polski. Regions of Poland, GUS, Warszawa 2009, s. 16.
8
Por. P. Kaczmarczyk, M. Okólski: Wspó³czesne migracje z i do Polski – szanse i zagro¿enia, Zespó³ Doradców
Strategicznych Prezesa RM, Warszawa 2008.
6
Analizy i Opinie, 103
Instytut Spraw Publicznych
8
Jak zwiêkszyæ inwestycje spo³eczeñstwa informacyjnego?
wartoœciowa czêœæ kapita³u ludzkiego, tj. ludzie najlepiej wykszta³ceni, przedsiêbiorczy i m³odzi. Tego typu wysysanie potencja³u peryferii jest niekorzystne
dla mo¿liwoœci inicjowania trwa³ego rozwoju w tych regionach, w tym równie¿
wzmacniania spo³eczeñstwa informacyjnego. Inn¹ tendencj¹ obserwowan¹
przez specjalistów jest „odrywanie siê” polskich metropolii od ich otoczenia regionalnego (i wolniej rozwijaj¹cych siê obszarów kraju). Chodzi o coraz s³absze powi¹zania funkcjonalne miêdzy nimi, utrudniaj¹ce dyfuzjê procesów rozwoju na obszary s³abiej rozwijaj¹ce siê. Zamiast tego obserwuje siê silniejsz¹
kooperacjê miêdzy najwiêkszymi polskimi metropoliami oraz zwiêkszanie ich
relacji z oœrodkami zagranicznymi.
Polityka spójnoœci niezbyt skutecznie przeciwdzia³a narastaniu zró¿nicowañ
regionalnych. Niekiedy nawet wzmacnia pewne negatywne tendencje, które
os³abiaj¹ mo¿liwoœci rozwoju obszarów peryferyjnych. Jak dowodzi raport Polska
20309, najwiêkszy nacisk k³adzie siê na budowê autostrad ³¹cz¹cych kraj z europejsk¹ sieci¹ transportow¹. Tego typu dzia³anie, choæ zwiêksza zintegrowanie Polski z innymi pañstwami europejskimi, to w niewielkim stopniu przeciwdzia³a zró¿nicowaniom regionalnym. Ponadto, wp³yw zbli¿aj¹cych siê mistrzostw Europy
w pi³ce no¿nej w 2012 roku powoduje, ¿e rz¹d koncentruje siê przede wszystkim
na takich inwestycjach transportowych, które zwiêkszaj¹ powi¹zania komunikacyjne miêdzy najwiêkszymi polskimi metropoliami. Natomiast przewaga inwestycji
drogowych nad kolejowymi sprawia, ¿e likwidowane s¹ liczne regionalne po³¹czenia kolejowe, które maj¹ zasadnicze znaczenie dla rozwoju regionów s³abiej rozwijaj¹cych siê. W ostatnich latach sieæ eksploatowanych linii kolejowych zmniejszy³a siê o oko³o 2,4 tys. km10. Poniewa¿ w dobrym stanie znajduje siê tylko
37 proc. linii, to w najbli¿szym czasie eksperci oczekuj¹ likwidacji dalszych 7 tys.
km po³¹czeñ (oko³o 35 proc. ca³ej sieci)11. Z kolei pomoc wspólnej polityki rolnej
oraz dzia³ania Unii Europejskiej, zwi¹zane z rozwojem obszarów wiejskich,
³agodz¹ przede wszystkim trudn¹ sytuacjê ekonomiczn¹ i socjaln¹ gospodarstw
domowych i rolników, a w niewielkim stopniu wprowadzaj¹ zmiany strukturalne
na polskiej wsi12.
Wobec przedstawionych zjawisk regionalnych i doœwiadczeñ polityki UE zasadniczym celem krajowej polityki regionalnej powinno byæ zwiêkszanie spójnoœci terytorialnej w Polsce. Chodzi o przeciwdzia³anie nadmiernemu ró¿nicowaniu poziomu rozwoju miêdzy poszczególnymi obszarami kraju, a zw³aszcza
os³abianie zjawiska „wyp³ukiwania” zasobów najs³abiej rozwijaj¹cych siê województw. Najlepszym sposobem realizacji tych celów jest inicjowanie takich
procesów rozwoju regionów najs³abszych, które opieraj¹ siê na akumulacji
i wykorzystaniu wewnêtrznych czynników wzrostu. Dla rozwoju najs³abszych
9
Por. Polska 2030, KPRM, Warszawa 2009, s. 262.
Por. Ma³y rocznik statystyczny Polski 2009, GUS, Warszawa 2009, tab. 230, s. 360.
11
A. Surdej (red.): Konkurencja w transporcie kolejowym warunkiem poprawy konkurencyjnoœci polskiej gospodarki, Raport, Centrum im. Adama Smitha, Warszawa 2009.
12
Por. Polska wieœ 2008. Raport o stanie wsi, FDPA, Warszawa 2008.
10
Instytut Spraw Publicznych
Analizy i Opinie, 103
Jak zwiêkszyæ inwestycje spo³eczeñstwa informacyjnego?
9
województw zasadnicze znaczenie ma wiêc wspieranie budowy regionalnych
centrów wzrostu oraz sieci powi¹zañ funkcjonalnych miêdzy najwiêkszymi miastami tych województw a ich otoczeniem regionalnym, w tym równie¿ z obszarami
wiejskimi. Dlatego zasadnicza jest rozbudowa regionalnych sieci komunikacyjnych, zw³aszcza linii kolejowych. Du¿e znaczenie ma równie¿ intensywna
dzia³alnoœæ edukacyjna, w tym zwi¹zana ze wzmacnianiem regionalnych oœrodków akademickich. Jednak wspomniane dzia³anie nie powinno przygotowywaæ
kadr dla gospodarki obszarów centralnych, co mo¿e byæ zwi¹zane ze zjawiskiem
„wyp³ukiwania” zasobów regionów s³abiej rozwijaj¹cych siê. Ponadto, planowana przez rz¹d (tak¿e w raporcie Polska 203013) reforma szkolnictwa wy¿szego,
id¹ca w kierunku wprowadzenia odp³atnoœci za studia bêdzie niekorzystna dla
rozwoju oœrodków akademickich w regionach najubo¿szych. Wyzwaniem polityki regionalnej jest nie tylko wykszta³cenie lokalnego kapita³u ludzkiego, ale
dodatkowo zatrzymanie go na miejscu i trwa³e zwi¹zanie z lokaln¹ gospodark¹.
Kolejnym wyzwaniem jest dywersyfikacja tradycyjnych kierunków rozwoju
gospodarczego, które zw³aszcza na peryferiach lub obszarach wiejskich nie daj¹
perspektyw d³ugofalowej poprawy sytuacji. Dzia³ania na rzecz budowy spo³eczeñstwa informacyjnego mog¹ poprawiæ mo¿liwoœci rozwoju s³abszych regionów. Zbudowanie infrastruktury telekomunikacyjnej poprawia ich powi¹zanie
z obszarami centralnymi bez nadmiernego ryzyka „wyp³ukiwania” zasobów
ludzkich. Ponadto, wspomniane dzia³ania ³¹cz¹ inwestycje infrastrukturalne
z popraw¹ jakoœci kapita³u ludzkiego oraz usprawnieniem dzia³ania administracji i biznesu, co sprzyja wielotorowemu oddzia³ywaniu na rozwój regionalny.
Raport Polska 2030 wskazuje14, ¿e ró¿nice miêdzyregionalne bêd¹ w najbli¿szych latach rosn¹æ, gdy¿ regiony metropolitalne bêd¹ rozwija³y siê szybciej
ni¿ reszta kraju. Proponowany jest równie¿ model polaryzacyjno-dyfuzyjny
rozwoju regionalnego, który w pierwszym okresie bêdzie prowadzi³ do wiêkszej
polaryzacji dochodów miêdzy województwami. Jednoczeœnie autorzy raportu
deklaruj¹ potrzebê d³ugofalowego wzmacniania dyfuzji czynników rozwoju
z obszarów lepiej rozwijaj¹cych (biegunów wzrostu) do tych najs³abszych.
Zaproponowany model mo¿e byæ korzystny dla s³abszych regionów tylko wtedy,
kiedy zostanie powstrzymana, a nie wzmocniona wystêpuj¹ca obecnie tendencja
do „wyp³ukiwania” zasobów wewnêtrznych regionów s³abiej rozwijaj¹cych siê.
Ponadto, polityka regionalna pañstwa powinna aktywnie wspieraæ dyfuzjê czynników rozwoju z metropolii do ich otoczenia regionalnego oraz z regionów centralnych do peryferyjnych. Powinna w wiêkszym stopniu wspieraæ innowacje
i zabiegi dywersyfikuj¹ce tradycyjne kierunki rozwoju na obszarach wiejskich
i peryferyjnych. W praktyce oznacza to potrzebê gruntownej przebudowy dotychczasowej linii polityki regionalnej, zwi¹zanej z implementacj¹ unijnej polityki
spójnoœci.
13
14
Por. Polska 2030, s. 267.
Por. Ibidem, s. 3, 249, 266.
Analizy i Opinie, 103
Instytut Spraw Publicznych
10
Jak zwiêkszyæ inwestycje spo³eczeñstwa informacyjnego?
Propozycja Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego
d d³u¿szego czasu w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego toczy³y siê
prace nad Krajow¹ Strategi¹ Rozwoju Regionalnego 2010–2020
(KSRR), dokumentem projektuj¹cym nowy system polityki regionalnej
w Polsce. Choæ wspomniany dokument zas³uguje na gruntown¹ analizê, w niniejszym opracowaniu zastanowiê siê jedynie nad mo¿liwoœciami wykorzystania projektowanego systemu do zwiêkszenia inwestycji spo³eczeñstwa informacyjnego
w Polsce. Z tego punktu widzenia szczególnie interesuj¹ce wydaje mi siê znalezienie odpowiedzi na trzy pytania: (1) W jakim stopniu Strategia uwzglêdnia
dzia³ania zwi¹zane z rozwojem spo³eczeñstwa informacyjnego?, (2) Czy pozwala
wdra¿aæ strategiczne programy rz¹du (na przyk³ad zwi¹zane z rozwojem spo³eczeñstwa informacyjnego) lub inne programy interwencyjne rz¹du poprzez system
krajowej polityki regionalnej?, a tak¿e (3) Czy daje szanse na zwiêkszenie inwestycji pañstwa, w tym zw³aszcza na inwestycje rozwojowe niepowi¹zane bezpoœrednio z europejsk¹ polityk¹ spójnoœci?
O
Wœród dziewiêciu wyzwañ, stawianych nowej polityce regionalnej w Polsce,
znajduje siê zapewnienie odpowiedniej jakoœci infrastruktury transportowej i telekomunikacyjnej (wyzwanie 8)15. Strategia prezentuje równie¿ wizjê polityki regionalnej do roku 2020, w której znajduje siê miêdzy innymi d¹¿enie do zapewnienia
przedsiêbiorstwom mo¿liwoœci wykorzystania nowoczesnych technik informatycznych, w tym usprawnienia kontaktów z administracj¹ drog¹ elektroniczn¹.
KSRR zosta³a podzielona na trzy cele, spoœród których dwa pierwsze maj¹ ukierunkowanie merytoryczne, a trzeci zajmuje siê popraw¹ systemu zarz¹dzania.
W obu celach merytorycznych znajduj¹ siê dzia³ania maj¹ce zwi¹zek z rozwojem
spo³eczeñstwa informacyjnego i s¹ one przede wszystkim kierowane do obszarów
s³abiej rozwijaj¹cych siê. Na przyk³ad wœród dzia³añ celu 1, maj¹cego wspomagaæ
wzrost konkurencyjnoœci regionów, jest mowa o zastosowaniu nowoczesnej teleinformatyki do zwiêkszania absorpcji rozwi¹zañ innowacyjnych przez przedsiêbiorstwa i oœrodki badawcze. Wspierany ma byæ równie¿ dostêp do najwy¿szej
jakoœci us³ug informatycznych w miastach regionalnych i subregionalnych16. Z kolei
w ramach celu 2, skierowanego na budowê spójnoœci terytorialnej i przeciwdzia³anie marginalizacji na obszarach problemowych, proponuje siê wykorzystaæ
nowoczesne technologie informacyjne do rozwoju zasobów ludzkich oraz rozwijania przedsiêbiorczoœci17. W stosunku do obszarów wiejskich o najgorszych wskaŸnikach sytuacji spo³eczno-gospodarczej KSRR przewiduje zwiêkszanie dostêpu
do szerokopasmowego Internetu, rozwój publicznych us³ug elektronicznych oraz
dzia³añ edukacyjnych w zakresie korzystania z komputera i Internetu18.
15
Por. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie. Projekt, MRR,
Warszawa, wrzesieñ 2009, s. 41–43.
16
Ibidem, s. 70.
17
Ibidem, s. 74–75.
18
Ibidem, s. 80.
Instytut Spraw Publicznych
Analizy i Opinie, 103
Jak zwiêkszyæ inwestycje spo³eczeñstwa informacyjnego?
11
Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego uwzglêdnia dzia³ania powi¹zane
z budow¹ spo³eczeñstwa informacyjnego, zw³aszcza w mniejszych oœrodkach
miejskich i s³abiej rozwijaj¹cych siê obszarach wiejskich. Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e
choæ wspomniane propozycje powinny byæ kierowane zw³aszcza do regionów
s³abiej rozwijaj¹cych siê i obszarów peryferyjnych, to jednak w wielu przypadkach
musz¹ mieæ odniesienie horyzontalne, a wiêc kierowane do wszystkich województw. Ponadto omawiane dzia³ania s¹ zbyt mocno rozproszone po ca³ym dokumencie, przez co trac¹ najwiêkszy walor Strategii rozwoju spo³eczeñstwa informacyjnego, jakim jest zintegrowanie wielu ró¿nych typów interwencji (inwestycji
infrastrukturalnych, dzia³añ edukacyjnych, zwiêkszania jakoœci i dostêpnoœci
us³ug administracyjnych, us³ug dla biznesu itp.). W KSRR nie wyszczególniono
specjalnego celu lub priorytetu spo³eczeñstwa informacyjnego, który ³¹czy³by
szereg powi¹zanych ze sob¹ dzia³añ na okreœlonym terytorium. Warto zauwa¿yæ,
¿e w ca³ym dokumencie nie pojawia siê ani razu odniesienie do spo³eczeñstwa
informacyjnego, ani do choæby jednego z kilku aktualnie obowi¹zuj¹cych dokumentów rz¹dowych, zajmuj¹cych siê t¹ problematyk¹.
W sytuacji braku wyraŸnego celu lub priorytetu spo³eczeñstwa informacyjnego
w KSRR sposobem integracji ró¿nych dzia³añ spo³eczeñstwa informacyjnego
w ramach tego dokumentu by³oby stworzenie oddzielnego celu umo¿liwiaj¹cego
realizacjê programów sektorowych lub zintegrowanych (tj. wielosektorowych),
a tak¿e innych programów interwencyjnych i antykryzysowych rz¹du. W ramach
omawianego celu mo¿na by³oby ewentualnie implementowaæ program wdra¿aj¹cy
Strategiê rozwoju spo³eczeñstwa informacyjnego. Takiej funkcji nie spe³nia obecny cel 3 KSRR, zorientowany na usprawnianie planowania i realizacji polityk
publicznych maj¹cych wp³yw terytorialny. Trudno go nawet uznaæ za klarowny
cel dla przysz³ej interwencji terytorialnej polityki regionalnej pañstwa. Nie pozwala bowiem na ukszta³towanie okreœlonych instrumentów operacyjnych tej polityki
(np. programów operacyjnych), które mog³yby realizowaæ zamierzenia w nim zapisane. S¹ tam raczej opisane najwa¿niejsze mechanizmy, instytucje i zasady
zarz¹dzania, które powinny obowi¹zywaæ w ca³ej polityce regionalnej pañstwa
(i we wszystkich celach KSRR). Na przyk³ad przedstawiono nowo utworzone
instytucje zarz¹dzania (takie jak kontrakt terytorialny lub Krajowe Forum Terytorialne) lub zasady postêpowania (np. warunkowego przekazywania œrodków finansowych). Zamiast tak sformu³owanego celu 3, nale¿a³oby zaproponowaæ cel
umo¿liwiaj¹cy silniejsze zintegrowanie polityk sektorowych lub wielosektorowych rz¹du z krajow¹ polityk¹ regionaln¹. Powinien to byæ równie¿ mechanizm
umo¿liwiaj¹cy wykorzystanie systemu instytucjonalnego polityki regionalnej do
implementacji programów antykryzysowych (np. zwi¹zanych z klêskami ¿ywio³owymi, przeciwdzia³aj¹cymi skutkom kryzysu gospodarczego) lub interwencyjnych (np. zwi¹zanych z przygotowaniami do mistrzostw Euro 2012 lub dzia³aniami regionalnymi, przygotowuj¹cymi polsk¹ prezydencjê w Unii Europejskiej
w roku 2011).
Analizy i Opinie, 103
Instytut Spraw Publicznych
12
Jak zwiêkszyæ inwestycje spo³eczeñstwa informacyjnego?
W KSRR brakuje odpowiedniego mechanizmu ustanowionego ju¿ na poziomie
strategicznym, u³atwiaj¹cego w³¹czanie ró¿nych polityk i programów rz¹dowych
do polityki regionalnej pañstwa. Takim rozwi¹zaniem wprowadzonym do KSRR
móg³by byæ specjalny cel strategiczny. W sytuacji jego braku – ró¿norodne propozycje operacyjne zmierzaj¹ce do zwiêkszenia integracji innych polityk rz¹du z polityk¹ regionaln¹ mog¹ okazaæ siê niewystarczaj¹ce.
W KSRR istniej¹ deklaracje silniejszego powi¹zania polityk sektorowych rz¹du
z krajow¹ polityk¹ regionaln¹, o czym œwiadcz¹ zapisy, opisuj¹ce przygotowywanie kontraktu terytorialnego po stronie rz¹dowej. Wspomniany kontrakt jest
umow¹ miêdzy rz¹dem a samorz¹dami województw, która ma przekazywaæ samorz¹dom œrodki finansowe z bud¿etu pañstwa na okreœlone w kontrakcie zadania. Wymaga zatem wczeœniejszego uzgodnienia przez ministra rozwoju regionalnego zarówno celów, jak i sposobu finansowania polityki regionalnej z ca³ym
rz¹dem. Daje to okazjê do umieszczania w kontrakcie niektórych wydatków inwestycyjnych poszczególnych ministerstw, choæ wymaga³oby to zasadniczego
wzmocnienia pozycji ministra rozwoju regionalnego wobec innych cz³onków
rz¹du. Oprócz tego proponowana jest wstêpnie procedura terytorializacji polityk
sektorowych, jako oceny ich efektywnoœci terytorialnej i przydatnoœci dla realizacji celów polityki regionalnej. S¹ to ciekawe propozycje, które mog¹ poprawiæ
(choæ nie wiadomo w jakim stopniu) mo¿liwoœci integracji polityk sektorowych
z polityk¹ regionaln¹. Doœwiadczenia stosowania podobnych instrumentów
w przesz³oœci nie napawaj¹ jednak optymizmem. Warto przypomnieæ, ¿e w roku
2001 ministerstwo odpowiedzialne za rozwój regionalny próbowa³o oceniæ przydatnoœæ wydatków sektorowych dla krajowej polityki regionalnej, która zakoñczy³a siê fiaskiem ze wzglêdu na silny opór ze strony innych resortów. Równie¿
kolejne edycje kontraktów wojewódzkich po roku 2001 nie przyczyni³y siê do
zwiêkszenia integracji dzia³añ sektorowych z polityk¹ regionaln¹19. Du¿o lepszym
sposobem tego typu integracji okaza³o siê powo³anie specjalnych programów
interwencyjnych rz¹du, które by³y wdra¿ane we wspó³pracy z samorz¹dami województw (na przyk³ad zwi¹zanych z niwelowaniem skutków zapaœci w górnictwie
i hutnictwie). Innym przyk³adem jest polityka spójnoœci UE, która w pewnym stopniu wymusi³a koordynacjê ró¿nych polityk publicznych z regionaln¹ w Polsce,
przede wszystkim przez wprowadzenie zintegrowanych programów operacyjnych
rozwoju regionalnego.
Kolejnym pytaniem, jakie mo¿na postawiæ analizuj¹c KSRR, jest to, czy zwiêkszy ona krajowe œrodki finansowe przeznaczane na politykê regionaln¹. Stworzy³oby to szanse na wiêksze mo¿liwoœci realizowania inwestycji spo³eczeñstwa
informacyjnego. Niestety, do roku 2014 Strategia nie przewiduje zasadniczej
zmiany w sposobie finansowania polityki regionalnej w Polsce. Oznacza to,
¿e g³ównym Ÿród³em inwestycji pozostan¹ œrodki unijne zarezerwowane na
ten cel w bud¿ecie UE na lata 2007–2013. Fundusze krajowe bêd¹ w tym czasie
19
Por. T.G. Grosse: Zmierzch decentralizacji w Polsce? ISP, Warszawa 2003.
Instytut Spraw Publicznych
Analizy i Opinie, 103
Jak zwiêkszyæ inwestycje spo³eczeñstwa informacyjnego?
13
przeznaczone niemal wy³¹cznie na dofinansowanie œrodków europejskich. Tak¿e póŸniej dominuj¹ce znaczenie dla finansowania tej polityki bêd¹ mia³y œrodki
unijne. Autorzy Strategii szacuj¹, ¿e jedynie oko³o 10 proc. wszystkich funduszy
krajowych nie bêdzie powi¹zane bezpoœrednio z dofinansowaniem programów
europejskich. Bêdzie mo¿na je wykorzystaæ w ramach krajowego systemu polityki regionalnej, w tym na realizacjê kontraktów terytorialnych. Wspomniane deklaracje s¹ bardzo wstêpne i nie daj¹ gwarancji ich wykonania po roku 2013.
Dotychczasowe doœwiadczenia funkcjonowania kontraktów wojewódzkich,
podobnie jak wielokrotne i nieudane próby reformy systemu finansów publicznych, ka¿¹ spogl¹daæ na te deklaracje z wyraŸnym dystansem.
Zasadniczym warunkiem pomyœlnego ustanowienia silnego systemu krajowej
polityki regionalnej jest przeprowadzenie udanej reformy finansów publicznych,
która zwiêkszy mo¿liwoœci prowadzenia dzia³añ inwestycyjnych pañstwa.
Bez takiej zmiany procedura terytorializacji polityk sektorowych, a wiêc próba
wyodrêbnienia takich wydatków sektorowych, które maj¹ charakter inwestycyjny i powinny zostaæ wykorzystane w ramach krajowej polityki regionalnej, mo¿e
zakoñczyæ siê fiaskiem. Od udanej reformy finansów zale¿¹ wiêc szanse wiêkszej integracji dzia³añ sektorowych w ramach polityki regionalnej. Co wiêcej,
wspomniana reforma jest kluczem do powodzenia krajowej polityki regionalnej
oraz praktycznej skutecznoœci kontraktów terytorialnych.
Podsumowanie
olskie w³adze podejmuj¹ ostatnio szereg dzia³añ, maj¹cych na celu rozwój
spo³eczeñstwa informacyjnego. Zasadniczym problemem s¹ jednak nadal
niewystarczaj¹ce œrodki finansowe, które nie gwarantuj¹ szybkiego niwelowania dystansu wobec innych pañstw UE pod wzglêdem wskaŸników spo³eczeñstwa informacyjnego. W wielu miejscach kraju wystêpuje nadal silne zjawisko
wykluczenia cyfrowego mieszkañców.
P
W paŸdzierniku 2009 roku Telekomunikacja Polska zawar³a ugodê z Urzêdem
Komunikacji Elektronicznej, w wyniku której zobowi¹za³a siê do zainwestowania w ci¹gu trzech lat w 1,2 mln linii szerokopasmowego dostêpu do internetu.
Powstanie w ten sposób oko³o 500 tys. nowych linii, a kolejne 700 tys. istniej¹cych zostanie zmodernizowane. Przewiduje siê, ¿e oko³o 1 mln linii bêdzie
mia³o przepustowoœæ powy¿ej 6 Mb/s. Rozbudowa infrastruktury obejmie zarówno aglomeracje miejskie, ma³e miasta, jak i tereny wiejskie. W zamian Urz¹d
odst¹pi³ od podzia³u operatora zasiedzia³ego. Zagwarantowa³ równie¿ niezmiennoœæ stawek hurtowych przez trzy lata, co zosta³o odebrane jako ograniczenie
niepewnoœci regulacyjnej (maj¹cej znaczenie dla procesów inwestycyjnych).
Wspomniana ugoda nie rozwi¹zuje jednak systemowo problemu zbyt niskich
inwestycji w rozwój spo³eczeñstwa informacyjnego. Dzia³aniem systemowym
Analizy i Opinie, 103
Instytut Spraw Publicznych
14
Jak zwiêkszyæ inwestycje spo³eczeñstwa informacyjnego?
jest natomiast propozycja ustawy o wspieraniu rozwoju us³ug i sieci szerokopasmowych w telekomunikacji. Stara siê ona zwiêkszyæ inwestycje podmiotów
prywatnych oraz samorz¹dów terytorialnych, zasadniczo bez dodatkowych
obowi¹zków bud¿etu pañstwa. Zachêty dla podmiotów prywatnych s¹ jednak
niewystarczaj¹ce. Nie przewidziano równie¿ zwiêkszenia dochodów w³asnych
samorz¹dów, wprowadzaj¹c nawet pewne ograniczenia ich dochodów oraz stosunkowo znacz¹ce mo¿liwoœci zwiêkszenia wydatków. Dlatego nale¿y uznaæ
proponowane regulacje za niewystarczaj¹ce do pobudzenia inwestycji spo³eczeñstwa informacyjnego.
Korzystne s¹ prace podejmowane w celu wzmocnienia krajowego systemu
polityki regionalnej w Polsce. Powinien on umo¿liwiæ wdra¿anie programów
sektorowych i wielosektorowych rz¹du (do takich nale¿¹ inwestycje przewidziane w Strategii rozwoju spo³eczeñstwa informacyjnego), jak równie¿ innych programów antykryzysowych i interwencyjnych. W tym celu nale¿a³oby zmieniæ
proponowane obecnie zapisy KSRR oraz wzmocniæ kompetencje koordynacyjne
ministra rozwoju regionalnego wobec innych cz³onków rz¹du. Zasadniczym
warunkiem ustanowienia silnego systemu krajowej polityki regionalnej jest
przeprowadzenie udanej reformy finansów publicznych, która powiêkszy mo¿liwoœci prowadzenia dzia³añ inwestycyjnych pañstwa. Nale¿a³oby równie¿ zwiêkszyæ udzia³ samorz¹dów terytorialnych w strukturze dochodów i wydatków
publicznych, jeœli regulacje ustawowe bêd¹ na nie nak³ada³y kolejne zadania
inwestycyjne.
Instytut Spraw Publicznych
Analizy i Opinie, 103
16
Jak zwiêkszyæ inwestycje spo³eczeñstwa informacyjnego?
Dr hab. T.G. Grosse jest pracownikiem Instytutu Studiów Politycznych PAN i ekspertem ISP. Specjalizuje siê
w problematyce europejskiej, w tym, w zakresie polityk gospodarczych UE. Ostatnio opublikowa³ ksi¹¿kê Europa na rozdro¿u (Warszawa, ISP 2008).
Autor dziêkuje ekspertom Telekomunikacji Polskiej SA za konsultacjê tekstu.
Analizy i Opinie
nr 103, listopad 2009
„Analizy i Opinie” – seria kilkustronicowych analiz dotycz¹cych wa¿nych tematów dla Polski i Europy. W ten sposób
Instytut Spraw Publicznych chce aktywnie w³¹czyæ siê w debatê publiczn¹ – pokazywaæ istotne problemy, czêsto nieobecne
w polskiej i ogólnoeuropejskiej debacie, oraz proponowaæ konkretne rozwi¹zania. Tematyka poruszana w „Analizach
i Opiniach” obejmuje zagadnienia zwi¹zane m.in. z integracj¹ europejsk¹, polityk¹ spo³eczn¹, edukacj¹, administracj¹
publiczn¹, polityk¹ migracyjn¹ i polityk¹ wschodni¹.
Seria „Analizy i Opinie” publikowana jest przy wsparciu Trust for Civil
Society in Central and Eastern Europe.
Copyright by Fundacja Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2009.
Przedruk materia³ów Instytutu Spraw Publicznych w ca³oœci lub czêœci mo¿liwy jest wy³¹cznie za zgod¹ Instytutu.
Cytowanie oraz wykorzystanie danych empirycznych dozwolone jest z podaniem Ÿród³a.
Redaktor serii: dr Jacek Kucharczyk
Koordynator serii: Rafa³ Za³êski, e-mail: [email protected]
Instytut Spraw Publicznych
Adres: Instytut Spraw Publicznych
ul. Szpitalna 5 lok. 22, 00-031 Warszawa
tel. 022 556 42 60, fax 022 556 42 62
e-mail: [email protected], www.isp.org.pl
Analizy i Opinie, 103